CC BY
22
Дикажев Мухарбек Магомедгиреевич Труфанов Михаил Егорович
Административно-правовое моделирование в обеспечении кадрового потенциала органов внутренних дел
В статье рассматриваются понятие и значение метода правового моделирования в формировании кадрового потенциала системы органов внутренних дел Российской Федерации. Анализируются аргументы о неэффективном использовании данного метода в формировании административного законодательства Российской Федерации о службе в органах внутренних дел.
Ключевые слова: государственная служба, служба в органах внутренних дел, правовое моделирование, модель, система, сотрудник органов внутренних дел.
Administrative-legal modeling in ensuring the human resource capacity of the internal affairs authorities
In the article the concept and importance of modeling method in human capacity of the system of internal affairs agencies of the Russian Federation are analyzed. Separately marked by arguments about the inefficient use of this method in the formation of administrative law on service in the organs of internal affairs.
Key words: public service, service in internal affairs bodies, legal modeling, model, system, an officer of the internal affairs agencies.
Создание и обеспечение кадрового потенциала государственной службы в целом и службы органов внутренних дел в частности являются стратегической целью государственной кадровой политики, реализуемой в административно-политической сфере государственного управления. Для данного исследования принципиально то, что управление кадровым ресурсом органов внутренних дел на практике заключается в формировании четкой и проверенной системы, которой охвачены: планирование кадровой работы; проведение маркетинга кадров; определение кадрового потенциала и потребности в персонале. Такая система является действительной совокупностью взаимосвязанных элементов, объединенных для достижения цели, которая формально обусловлена назначением самой системы, а юридически - утвержденной Правительством Российской Федерации Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, определяющей условия формирования административно-правовой базы, необходимой для разработки нормативных правовых актов, регламентирующих государственную службу.
По данному вопросу Б.Н. Комахин отмечает: «Неотъемлемой частью этого законодательства является углубление сущности правовых основ деятельности государственных
служащих в соответствии с концептуальными подходами инновационного государства» [1, с. 33-36].
Системе, обладающей искомым качеством, должна предшествовать ее модель, опосредованная информационными данными о состоянии этой системы (как это, например, определяется в Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 20162020 годы, когда во всех федеральных округах планируется создание стажировочных площадок для обучения и повышения квалификации руководящих работников системы образования для распространения моделей образовательных систем).
Можно надеяться на ожидаемый эффект от реализации утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 марта 2017 г. № 520-р Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года, в соответствие которой основные направления в развитии работы по профилактике противоправного поведения несовершеннолетних заключаются: «во-первых, в совершенствовании нормативно-правового регулирования, в указанной сфере; во-вторых, в развитии эффективной модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; в-третьих, в развитии
76
кадрового потенциала системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [2].
Суть и ценность такой последовательности, по нашему мнению, заключаются в приложении научно обоснованных усилий к формированию понятия и структуры самой модели, затем, ее изучении и только потом - анализе системы на основе сформированной модели. Такой подход может повлечь внесение изменений даже в правовые доктрины, направленные на развитие идей в сфере государственной службы. Моделирование может позволить рассмотреть в развернутом виде административно-правовую доктрину не только в свободе доступа на государственную службу. Например, не ограничиваясь мнением отдельных специалистов по вопросу о том, что сегодня создан ряд исчерпывающих предпосылок для единого административно-правового регулирования всего видового разнообразия государственных служб в Российской Федерации, можно отметить очевидное игнорирование метода моделирования при подготовке Федерального закона, определяющего систему государственной службы Российской Федерации, которым в систему государственной службы было введено понятие правоохранительной службы, но работа над обоснованием нового вида службы ожидаемого результата не принесла. С принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов службы» [3] в систему государственной службы России были внесены очередные радикальные изменения. Наряду с государственной гражданской службой и военной службой учреждена государственная служба иных видов. При этом в Федеральном законе отсутствует перечень видов этой службы. В то время как служба в органах внутренних дел регулируется самостоятельным Федеральным законом [4], который по смыслу системы государственной службы должен основываться на вышеуказанном нормативном правовом акте, но не имеет для этого юридической платформы.
Прежде чем указывать на системные проблемы в развитии административно-правового регулирования обеспечения кадрового потенциала органов внутренних дел, необходимо подчеркнуть, что сегодня само понятие «модель» в отраслевых науках юриспруденции, а порой и в нормативных правовых актах используется очень свободно и преимущественно как альтернатива понятиям «форма» [5, с.
43-46], «уровень масштабности» [6] и даже «функция». На IV Пермском Международном конгрессе ученых-юристов, состоявшемся 19 октября 2013 г., модели социально-правовой защиты рассматривались вообще как правовой феномен.
В.В. Митрохин в исследовании организации и прохождения службы в органах внутренних дел категорию «принцип» трактует как оптимальную модель соответствующего поведения. И, действительно, скорее всего, автор прав: «это по своей сути идея, которая должна найти свое нормативное закрепление» [7, с. 691-699]. Совершенное следование принципам, установленным законодательством о службе в органах внутренних дел, возможно в значительной степени только в условиях, которые требуют серьезных предварительных интеллектуальных и организационных усилий.
Современная совокупность органов внутренних дел признана эффективной структурой, действующей для охраны и защиты населения от противоправного поведения. Однако при этом действия сотрудников полиции по исполнению законов и подзаконных актов, не отвечающие интересам граждан Российской Федерации, образуют резонанс в современном обществе. Очевидно, что вина сотрудников полиции заключается лишь в последовательном исполнении соответствующего качества правовых предписаний, о неприемлемом уровне подготовки которых неоднократно отзывались первые лица в руководстве МВД России [8, с. 25-31].
При системном подходе к моделированию прежде всего следует четко определить его цель. Поскольку смоделировать сразу в полном объеме работающую систему невозможно, обычно создается модель для решения существующей или обнаруженной проблемы в административно-правовом регулировании. Соответственно, в содержании модели цель определяется задачами, свойственными моделируемой системе. Это предоставляет возможности выбрать критерии для оценки тех содержательных элементов, которые необходимы для построения модели.
В русле такого размышления очень актуальна проблема, представленная в диссертационном исследовании Я.К. Евстафиади [9, с. 35-37], где, по нашему убеждению, именно применение метода моделирования позволило совершенно иначе в тексте Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации...» сформулировать определение самой службы. Частью 1 ст. 1
77
указанного Закона определено, что «служба в органах внутренних дел представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел, а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел.» [4]. В связи с этим автор диссертационного исследования предложил рассмотреть модель определения службы не в проекции к совокупности должностей органов внутренних дел, а в организационной связи с основными задачами и полномочиями МВД Российской Федерации. То есть основная идея, пронизывающая модель понятия, в том, что главное предназначение института государственной службы - на основе профессиональной деятельности собственных граждан обеспечить максимально возможную реализацию государством своих полномочий.
Мы полностью солидарны с научно обоснованными аргументами, которые позволили автору утверждать, что «государственная служба в органах внутренних дел - это особый вид государственной службы граждан Российской Федерации, обладающих специальным званием и осуществляющих профессиональную деятельность по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, определенных законодательством Российской Федерации» [9, с. 37]. Суммирование отдельных компонентов полученной модели и пропорционально-последовательное продвижение по этапам создания базовой модели позволили автору предложить ввести в содержание Федерального закона новое определение сотрудника органов внутренних дел и сформулировать сложную многоуровневую модель его статуса.
Использование метода экспертных оценок [10, с. 28-29] среди элементов микроуровня в данной модели позволило увидеть определенную правовую коллизию, образованную положением, при котором сотрудник органов внутренних дел, обладая своим статусом, не всегда замещает определенную должность,
1. Комахин Б.Н. Единство методологических и административно-правовых основ развития профессиональных служебной деятельности // Административное право и процесс. 2014. № 2.
2. Собр. законодательства РФ. № 14. 2017. Ст.2088.
3. Собр. законодательства РФ. 2015. № 29, ч. I. Ст. 4388.
однако то, что он остается сотрудником органов внутренних дел, напрямую закон не определяет. В то же время в ч. 2 ст. 25 Федерального закона «О полиции» четко обозначено, что «сотрудник полиции считается проходящим службу в полиции также в случае: нахождения в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел либо прикомандирования к государственным органам, а также к организациям на условиях и в порядке, устанавливаемых Президентом Российской Федерации» [11].
Причиной указанной проблемы, на наш взгляд, является то, что Федеральный закон «О полиции» принят несколько раньше, чем Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел.», и в виде проекта претерпел неоднократное обсуждение, общественные экспертизы и экспертные оценки, вследствие чего соответствует поставленной цели.
Таким образом, есть все основания согласиться с мнением Ю.Е. Аврутина, который отметил, что «правовые понятия не равнозначны с точки зрения отражения сущностных характеристик права, поскольку не равнозначна их роль в построении объяснительных моделей и теоретических концептуализаций в понимании, толковании и реализации права» [12, с. 5]. Сдерживающим фактором для развития административно-правового моделирования является узкое формально-нормативное понимание права, подразумевающее под административным правом систему юридических понятий, выраженных в официальных административно-правовых актах.
Административно-правовое моделирование в обеспечении кадрового потенциала органов внутренних дел должно отвечать поставленным целям, а отобранные содержательные части компоноваться в зависимости от единых системных задач. Только качественно смоделированное законодательство позволяет обеспечить свое смысловое содержание и на значительном отрезке времени отображает объективный потенциал кадровой системы органов внутренних дел.
1. Komakhin B.N. The unityofthemethodological and administrative legal frameworks for the development of professional service activity // Administrative law and process. 2014. № 2.
2. Coll. of legislation of the Russian Federation. № 14. 2017. Art. 2088.
3. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2015. № 29, pt. I. Art. 4388.
78
4. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2011. № 49. Ч. 1. Ст. 7020.
5. Дадашьянц С.А. Организационное единство судебной системы России //Рос. судья. 2017. № 5.
6. Методическими рекомендациями по актуализации и апробации моделей подготовки педагогических кадров для системы среднего профессионального образования // Официальные документы в образовании. 2017. № 3.
7. Митрохин В.В. Принципы организации и прохождения службы в органах внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2015. № 7.
8. Результаты исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. 2013. № 1.
9. Евстафиади Я.К. Административно-правовое регулирование государственнойслужбы сотрудников органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2018.
10. Евстафиади Я.К., Труфанов М.Е. Идея оптимальной коррекции понятия государственной службы в органах внутренних дел // Балтийский юридический форум «Закон и правопорядок в третьем тысячелетии»: сб. V Междунар. науч.-практ. конф. Калининград, 2016. С. 28-29.
11. Собр. законодательства РФ от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900.
12. Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. № 9.
4. On service in the internal affairs bodies of the Russian Federation and on the introduction of amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 30, 2011 № 342-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 49. Pt. 1. Art. 7020.
5. Dadashyants S.A. Organizational unity of the judicial system of Russia //Russian judge. 2017. № 5.
6. Methodical recommendations on updating and approbation of models for the training of teachers for the system of secondary vocational education // Official documents in education. 2017. № 3.
7. Mitrokhin V.V. Principles of organization and service in the internal affairs bodies // Administrative and municipal law. 2015. № 7.
8. The results of the study of public opinion about the level of personal security and the activities of the internal affairs bodies of the Russian Federation // Professional. 2013. № 1.
9. Evstafiady Ya.K. Administrative and legal regulation of civil service employees of internal affairs bodies: diss. ... Candidate of Law. Krasnodar, 2018.
10. EvstafiadyYa.K., Trufanov M.E. The idea of optimal correction of the concept of public service in the internal affairs bodies // Baltic Legal Forum «Law and order in the third millennium»: proc. of V Intern. sci. and pract. conf. Kaliningrad, 2016.
11. Collect of the legislation of the Russian Federation d.d. Febr. 14, 2011 № 7. Art. 900.
12. Avrutin Yu.E. On the issue of concepts and definitions in administrative-legal theory and practice // Administrative law and process. 2013. № 9.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Дикажев Мухарбек Магомедгиреевич, доктор юридических наук, доцент, Ингушский государственный университет; е-mail: dikajev@ mail.ru;
Труфанов Михаил Егорович, доктор юридических наук, профессор административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: mihail.trufanov@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
M.M. Dikagev, Doctor of Law, Associate Professor, Ingush State University; е-mail: dikajev@ mail.ru;
M.E. Trufanov, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: mihail.trufanov@mail.ru
79
