CC BY
299АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТАМОЖЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
CURRENT PROBLEMS OF CUSTOMS ACTIVITY
В. Б. Мантусов, С. В. Шкляев
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА
В статье проведен анализ деятельности таможенных органов, направленной на реализацию международных рекомендаций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Выявлены проблемы действующей системы таможенного контроля за перемещением наличных денежных средств и денежных инструментов. Сформулированы предложения по совершенствованию деятельности таможенных органов по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем.
Ключевые слова: денежные средства; денежные инструменты; доходы, полученные преступным путем; легализация доходов; противодействие легализации доходов; финансирование терроризма; рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ); деятельность таможенных органов.
V. B. Mantusov, S. V. Shklyaev
ACTIVITIES OF CUSTOMS BODIES AIMED AT COUNTERACTING LEGALIZATION OF PROCEEDS FROM CRIME AND FINANCING TERRORISM
Activities of customs bodies aimed at realization of international recommendations on counteracting legalization (laundering) of proceeds from crime and financing terrorism are analyzed in the article. Problems of current system of customs control over the movement of money in cash and monetary instruments are identified. Proposals to improve the activities of customs authorities to counteract legalization of proceeds from crime are formed.
Keywords: money; monetory instruments; proceeds from crime; legalization of proceeds; counteracting legalization of proceeds; financing terrorism; recommendations of Financial action task force on money laundering (FATF); activities of customs bodies.
Легализация доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма являются основными проблемами глобального характера, к решению которых привлечены практически все страны мира. Для любого государства, независимо от его экономического развития, проникновение в национальную экономику преступных доходов может привести к установлению контроля преступных групп над отдельными секторами экономики, распространению коррупции
и недобросовестной конкуренции [1]. В связи с этим широкие масштабы трансграничного движения незаконных финансовых потоков требуют консолидации усилий государств по применению мер противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В Российской Федерации (РФ) проблематика легализации преступных доходов и финансирования терроризма - одна из наиболее актуальных и обсуждаемых [2]. Ее специфика потребовала специального нормативного регулирования - законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Создание данного направления нормативного правового регулирования относится к 2001 г., когда был принят Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» [3]. В соответствии с данным Федеральным законом под доходами, полученными преступным путем, понимаются денежные средства или иное имущество, полученные в результате совершения преступления, а под легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, понимается придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления. Доходы от незаконной деятельности в сфере внешней торговли активно легализуются (практически до 70% преступлений относится к сфере внешней торговли [4]). В сложившихся условиях таможенные органы играют ключевую роль в системе противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.
Разработкой международных стандартов в данной сфере занимается межправительственная организация - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), в состав которой входит и Россия. В «Международных стандартах по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения» (рекомендации ФАТФ) особое внимание уделяется контролю за трансграничным перемещением денежных средств [5].
Одним из инструментов контроля ФАТФ является проведение взаимных оценок стран-участниц и выявление государств, которые не выполняют или имеют существенные недостатки в имплементации рекомендаций ФАТФ. Очередной (четвертый) раунд взаимной оценки РФ экспертами ФАТФ состоится в марте 2019 г.
В соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) функцией таможенных органов также является противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля за перемещением через таможенную границу ЕАЭС наличных денежных средств и (или) денежных инструментов [6]. Таможенные органы РФ в части своей компетенции обеспечивают реализацию рекомендаций ФАТФ, а именно:
- осуществляют контроль за перемещением через таможенную границу ЕАЭС наличных денежных средств и денежных инструментов (рекомендация 32 «Курьеры наличных» ФАТФ);
- осуществляют контроль за перемещением через таможенную границу ЕАЭС товаров и транспортных средств (рекомендации 6 и 7 ФАТФ, касающиеся целевых финансовых санкций, относящихся к терроризму и распространению оружия массового уничтожения);
- организуют международное взаимодействие в сфере выявления, предотвращения и пресечения незаконных финансовых операций (рекомендации 37 и 40 «Взаимная правовая помощь» и «Иные формы сотрудничества» ФАТФ).
Согласно рекомендации 32 ФАТФ «странам следует иметь в наличии меры по выявлению физического трансграничного перемещения наличных денег и оборотных инструментов на предъявителя, в том числе через систему декларирования и / или систему информирования. Страны должны иметь компетентные органы, которые наделены правовыми полномочиями для приостановки или ограничения перемещения наличных денежных средств или оборотных инструментов на предъявителя, в отношении которых имеются подозрения в связи с финансированием терроризма или отмыванием денег. Страны должны обеспечить наличие эффективных, соразмерных и сдерживающих санкций в отношении лиц, которые осуществляют недостоверное декларирование или информирование, и обеспечить конфискацию наличных денег или инструментов».
В 2008 г. в ходе третьего раунда оценки соответствия российской системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма экспертами ФАТФ был выявлен ряд недостатков в системе контроля при перемещении через границу РФ наличных денежных средств, среди них:
- недостаточная информативность пассажирской таможенной декларации;
- отсутствие полномочий у таможенных органов останавливать или ограничивать перемещение задекларированных наличных денег в случае подозрения в отмывании денег или финансировании терроризма;
- недостаточная эффективность административных штрафов за недостоверное декларирование или недекларирование наличных денег;
- недостаточно эффективное межведомственное информационное взаимодействие в системе контроля при перемещении через границу РФ наличных денежных средств.
Для устранения выявленных недостатков Федеральной таможенной службой (ФТС России) был проведен комплекс мер организационного и технического характера.
1. В направлении повышения информативности пассажирской таможенной декларации:
- утверждены форма пассажирской таможенной декларации и порядок ее заполнения, введен дополнительный формуляр пассажирской таможенной декларации «Декларация наличных денег», который содержит сведения о перемещаемых наличных денежных средствах [7];
- реализована возможность подачи пассажирской таможенной декларации в электронном виде и обеспечен контроль сведений, содержащихся в ней;
- установлена обязанность указания в пассажирской таможенной декларации сведений о физическом лице, перемещающем денежные средства и денежные инструменты, об источнике происхождения наличных денежных средств и денежных инструментов, их владельцах, а также о предполагаемом их использовании, о маршруте и способе перевозки наличных денежных средств и денежных инструментов (п. 17 ст. 260 ТК ЕАЭС). При этом в случае отсутствия в пассажирской таможенной декларации обязательных сведений таможенные органы не допускают перемещения наличных денежных средств и денежных инструментов;
- в ТК ЕАЭС (подп. 9 п. 1 ст. 261) включена норма, предусматривающая, что к документам, подтверждающим сведения, заявленные в пассажирской таможенной декларации, относятся в том числе документы, подтверждающие происхождение наличных денежных средств и денежных инструментов в случаях, определяемых Евразийской экономической комиссией (ЕЭК). В целях реализации указанной нормы ФТС России подготовлен проект решения Коллегии ЕЭК «Об установлении случаев представления документов, подтверждающих происхождение наличных денежных средств и (или) денежных инструментов». Данный проект в настоящее время проходит межведомственное согласование.
2. В направлении установления полномочий таможенных органов по оста-навливанию или ограничению перемещения задекларированных наличных денег в случае подозрения в отмывании денег или финансировании терроризма:
- таможенные органы наделены полномочиями по приостановлению перемещения наличных денежных средств на основании информации, предоставляемой правоохранительными органами или Росфинмониторингом в соответствии с «Договором о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза» от 19.12.2011 [8];
- утверждена форма акта о приостановлении перемещения через таможенную границу ЕАЭС наличных денежных средств и денежных инструментов [9] и Инструкция о порядке действий должностных лиц таможенных органов при приостановлении и принятии на хранение указанных денежных средств [10].
3. В направлении повышения эффективности мер ответственности за недостоверное декларирование или недекларирование наличных денег:
- предусмотрена административная ответственность за недекларирование либо за недостоверное декларирование физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов, соразмерная совершенному деянию (ст. 16.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [11]);
- установлена уголовная ответственность за контрабанду наличных денежных средств и (или) денежных инструментов, если сумма перемещаемых денежных средств превышает двухкратный размер денежных средств, разрешенных к перемещению без письменного декларирования (ст. 200.1 Уголовного кодекса РФ (УК РФ) [12]).
Указанные меры ответственности соразмерны, достаточны и являются эффективным инструментом противодействия незаконному перемещению наличных денежных средств.
4. В направлении совершенствования межведомственного информационного взаимодействия в системе контроля за перемещением через границу РФ наличных денежных средств:
- обеспечена реализация комплекса программных средств, используемого для формирования и анализа сведений о перемещаемых наличных денежных средствах, заявленных в пассажирских таможенных декларациях. В рамках межведомственного взаимодействия указанные сведения ежемесячно передаются в МВД России, ФСБ России и Росфинмониторинг;
- обеспечена возможность загрузки в информационный ресурс таможенных органов информации о лицах, причастных к экстремизму или терроризму, что позволяет в режиме, близком к реальному времени, осуществлять сверку сведений о физических лицах, осуществляющих перемещение наличных денежных средств, с указанной информацией и применять меры в рамках системы управления рисками. При совпадении указанных сведений осуществляется приостановление перемещения наличных денежных средств.
Однако, несмотря на комплекс принятых мер, в системе контроля за перемещением через границу РФ наличных денежных средств проблемным вопросом остается несовершенство механизма взаимодействия ФТС России и Росфинмо-ниторинга. Такое несовершенство проявляется в отсутствии возможности прямой автоматической передачи в ФТС России информации Росфинмониторинга из «Перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму». Доступ к такому Перечню в настоящее время возможен только через сайт Росфинмонито-ринга путем выгрузки информации уполномоченным должностным лицом Главного управления по борьбе с контрабандой (ГУБК) ФТС России с последующей загрузкой в ручном режиме в АИС ЦРСВЭД. При таком взаимодействии актуализация Перечня в информационных ресурсах ФТС России требует обязательного участия должностного лица таможенного органа, что может негативно сказаться на оперативности передачи информации в пассажирские пункты пропуска (с учетом праздничных и выходных дней) и реализации таможенными органами необходимых мер реагирования в отношении лиц, причастных к финансированию экстремистской деятельности или терроризма.
Предлагаемая схема автоматизированного процесса выявления лиц, причастных к терроризму, с использованием информационных ресурсов Росфинмонито-ринга представлена на рис. 1.
По мнению авторов, автоматизация процесса передачи сведений из Перечня, формируемого Росфинмониторингом, в ФТС России позволит обеспечить оперативную и непрерывную актуализацию соответствующей информации в Единой автоматизированной информационной системе таможенных органов (ЕАИС ТО).
Перспективным также представляется использование такой информации при сопоставлении с получаемыми из ФНС России регистрационными данными организаций для выявления взаимосвязанных лиц и организации контроля за их деятельностью. При совпадении сведений о включенных в перечни организациях и взаимосвязанных с ними лицах с информацией, указываемой при таможенном декларировании, должностные лица таможенных органов смогут в режиме реального времени выявлять рисковые поставки товаров, информировать о них иные компетентные органы государственной власти и применять дополнительные меры таможенного контроля.
Важным направлением деятельности таможенных органов РФ является противодействие финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения в соответствии с рекомендациями 6 и 7 ФАТФ (табл. 1).
Реализация мер по предотвращению преступлений в данной сфере осуществляется таможенными органами в соответствии с правом ЕАЭС, законодательством РФ о таможенном деле и Федеральным законом от 18.07.1999 № 183-Ф3 «Об экспортном контроле» [13]. Федеральный закон «Об экспортном контроле» устанавливает
разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с товарами, перечни которых утверждаются Президентом РФ. В целях организации эффективного таможенного контроля в отношении данных товаров ФТС России обеспечена автоматизация загрузки перечней контролируемых товаров в информационные системы таможенных органов, реализована проверка перемещаемых товаров в рамках действующей системы управления рисками, определен пошаговый порядок действий должностных лиц таможенных органов в случае выявления риска.
Рис. 1. Автоматизация процесса выявления лиц, причастных к терроризму
Таблица 1
Требования рекомендаций 6 и 7 ФАТФ
Порядковый номер рекомендации Содержание рекомендации
Рекомендация 6 «Целевые финансовые санкции, относящиеся к терроризму и финансированию терроризма» Странам следует создать механизмы применения целевых финансовых санкций во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН, относящихся к предупреждению и предотвращению терроризма и финансированию терроризма. Эти резолюции требуют от стран безотлагательно заморозить денежные средства или иные активы и обеспечить, чтобы никакие денежные средства и иные активы не предоставлялись прямо или опосредованно физическому или юридическому лицу
Рекомендация 7 «Целевые финансовые санкции, относящиеся к финансированию распространения оружия массового уничтожения» Странам следует применять целевые финансовые санкции в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН, относящимися к предупреждению, воспрепятствованию и прекращению распространения оружия массового уничтожения и его финансирования. Эти резолюции требуют от стран безотлагательно заморозить денежные средства или иные активы и обеспечить, чтобы никакие денежные средства и иные активы не предоставлялись прямо или опосредованно физическому или юридическому лицу, установленному Советом Безопасности ООН непосредственно или на основании данных им полномочий в соответствии с гл. VII Устава ООН
Во исполнение отдельных резолюций Совета Безопасности ООН ФТС России обеспечивает применение мер противодействия финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения. Для такого обеспечения в области внешнеэкономической деятельности (ВЭД) существует пять профилей риска, предусматривающих реализацию более 20 резолюций Совета Безопасности ООН. В результате применения системы управления рисками в 2015-2018 гг. выявлено 210 нарушений в области запретов и ограничений, проведено 324 таможенных досмотра, а также отказано в выпуске 235 деклараций на товары и отозвано 64 декларации на товары.
Одним из перспективных направлений в части противодействия финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения является совершенствование механизма взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти путем автоматизации обмена информацией о лицах и организациях, причастных к указанной деятельности. Предлагаемый механизм такого взаимодействия представлен на рис. 2.
Учитывая, что в настоящее время Росфинмониторинг завершает формирование в своей информационной системе перечней организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, в целях обеспечения интеграции указанных сведений в информационную систему ФТС России представляется актуальной задача разработки порядка обмена информацией между федеральными органами исполнительной власти в автоматическом режиме.
Рис. 2. Механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения
Особого внимания заслуживает деятельность таможенных органов РФ по предотвращению преступлений, связанных с отмыванием денежных средств. Для документального подтверждения незаконности таких операций ФТС России инициирует международные запросы о предоставлении информации через представительства таможенной службы и подразделения финансовой разведки в иностранных государствах в соответствии с рекомендациями 37 и 40 ФАТФ (табл. 2).
Таблица 2
Требования рекомендаций 37 и 40 ФАТФ
Порядковый номер рекомендации Содержание рекомендации
Рекомендация 37 «Взаимная правовая помощь» Странам следует быстро, конструктивно и эффективно предоставлять взаимную правовую помощь в максимально возможном объеме в связи с проведением расследований, судебных преследований и сопутствующих процедур в отношении отмывания денег, предикатных преступлений и финансирования терроризма. Страны должны располагать достаточной правовой базой для оказания помощи, а также, если есть такая необходимость, договорами, соглашениями и другими механизмами для расширения сотрудничества
Рекомендация 40 «Иные формы сотрудничества» Страны должны следить за тем, чтобы их компетентные органы могли быстро, конструктивно и эффективно предоставить самый широкий объем мер содействия в рамках международного сотрудничества в отношении отмывания денег, предикатных преступлений и финансирования терроризма. Страны должны осуществлять это как по собственной инициативе, так и по запросу и иметь правовую основу для мер содействия в рамках сотрудничества. Страны должны уполномочить свои компетентные органы использовать самые эффективные средства сотрудничества
В целях реализации рекомендаций 37 и 40 ФАТФ ФТС России проведена работа по организации непосредственного взаимодействия с уполномоченными органами иностранных государств. В мае 2017 г. подготовлен и одобрен Правительством РФ проект типового соглашения о взаимодействии по предупреждению, выявлению и пресечению сомнительных финансовых операций [14]. Данный проект был направлен в уполномоченные органы 27 стран: Нидерландов, Великобритании, Германии, КНР, Бразилии, Уругвая, Парагвая, Аргентины и др. Полученная в рамках заключенных соглашений информация (экспортная декларация, контракт, инвойс, информация об учредителях и участниках, товаросопроводительные и регистрационные документы и т. п.) может быть использована при признании внешнеторговых сделок недействительными в судебном порядке.
Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» таможенные органы РФ наделены широкими полномочиями по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в том числе по признанию внешнеторговых сделок недействительными в судебном порядке. Это позволяет разрабатывать новые подходы к организации противодействия преступлениям, связанным с незаконным выводом денежных средств либо иного имущества из РФ, а также движению денежных средств, используемых в целях финансирования преступной деятельности, финансирования терроризма.
Использованные источники
1. Прокудина А. П. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем // Современные научные исследования и разработки. 2018. № 3. С. 834836.
2. Кондратьева Е. А. Процессы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ): категориальные подходы // Теневая экономика. 2017. Т. 1. № 1. С. 31-46.
3. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.07.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Скудалова Т. В., Лаврикова Н. Ю. Совершенствование деятельности таможенных органов по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. 218 с.
5. Рекомендации ФАТФ. Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения: пер. с англ. М.: Вече, 2012. 176 с.
6. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Решение Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 287 (ред. от 14.11.2017) «Об утверждении формы пассажирской таможенной декларации и порядка заполнения пассажирской таможенной декларации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
8. Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (подписан в г. Москве 19.12.2011) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 12.03.2013 № 37 «О форме акта о приостановлении перемещения через таможенную границу Таможенного союза наличных денежных средств и (или) денежных инструментов» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. Приказ ФТС России от 18.03.2013 № 503 «Об утверждении Инструкции о порядке действий должностных лиц таможенных органов при приостановлении и принятии на хранение наличных денежных средств и (или) денежных инструментов, перемещение которых приостановлено» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 11.10.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
12. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 03.10.2018, с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2018) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Федеральный закон от 18.07.1999 № 183-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об экспортном контроле» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14. Распоряжение Правительства РФ от 05.05.2017 № 870-р «О типовом проекте Соглашения между ФТС России и таможенной службой государства, не являющегося членом ЕАЭС, по предупреждению, выявлению и пресечению совершения участниками внешнеэкономической деятельности сомнительных финансовых операций» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
