Деятельность прокуратуры в период избирательной кампании в целях выявления и пресечения преступлений и правонарушений, связанных с нарушением законодательства о выборах Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.985.7

О. Ю. Антонов

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ В ПЕРИОД ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ В ЦЕЛЯХ ВЫЯВЛЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С НАРУШЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

В статье на основе анализа практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах предлагаются рекомендации по деятельности органов прокуратуры в период подготовки и проведения выборов в целях выявления нарушений избирательного законодательства.

Конституция и иные законодательные акты Российской Федерации закрепляют основные гарантии избирательных прав российских граждан, реализация которых обеспечивается всеми ветвями государственной власти -законодательной, исполнительной и судебной. Прокурорский надзор за исполнением избирательного законодательства рассматривается как самостоятельный вид государственной деятельности, который обеспечивает успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в ходе подготовки и проведения выборов.

В соответствии с действующим законодательством [1] в период избирательной кампании прокуратура осуществляет:

1) надзор за исполнением законодательства о выборах федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием избирательному законодательству издаваемых ими правовых актов;

2) надзор за соблюдением избирательных прав и свобод граждан и кандидатов указанными учреждениями и организациями;

3) уголовное преследование в форме предварительного расследования преступлений, предусмотренных ст. 141, 1411, 142, 1421 УК РФ, а также иных статей в установленном законом порядке;

4) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

5) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с электоральной преступностью.

По мнению В. В. Красинского, прокурорский надзор за исполнением законодательства о выборах заключается лишь в надзоре за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и другими избирательными комиссиями [2]. Однако проведенный нами анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о выборах показал, что он осуществляется не только за избирательными комиссиями, но и за другими объектами для проверки законности решения следующих вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов:

- назначение даты выборов;

- формирование списков избирателей;

- формирование избирательных комиссий;

- выделение мест для размещения печатных агитационных материалов;

- проведение предвыборной агитации кандидатами, включая связанной с подкупом или благотворительной деятельностью, в средствах массовой информации, должностными лицами, которым это запрещено;

- финансирование избирательных комиссий;

- временное освобождение кандидатов от занимаемых должностей в установленных законом случаях;

- формирование и расходование избирательных фондов кандидатов, а также использование ими средств помимо избирательных фондов;

- вынесение решений избирательных комиссий, в том числе по проверке подписных листов, а также подсчету голосов и подведению итогов голосования;

- соблюдение сокращенных в период избирательной кампании сроков рассмотрения жалоб, заявлений и сообщений, протоколов об административных правонарушениях, гражданских исков и т.д.

Следует отметить, что согласно действующему законодательству органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций [3]. Основаниями для вмешательства прокурора при нарушении законодательства о выборах, по мнению В. П. Волкова, будут:

- сообщение о нарушении избирательного законодательства, имеющем признаки преступлений, предусмотренных ст. 141-1411 УК РФ;

- сообщение о нарушении избирательного законодательства, имеющем признаки административного правонарушения, возбуждение дела по которому отнесено исключительно к компетенции прокурора;

- совершение членом избирательной комиссии или зарегистрированным кандидатом преступления или административного правонарушения, наказание за которое налагается в судебном порядке;

- сообщение о незаконном действии (бездействии) органа, осуществляющего контроль за соблюдением избирательных прав граждан;

- иные основания, по которым прокурор считает необходимым принять проверку к своему производству [4].

На основании проведенного исследования можно предложить следующие рекомендации по деятельности органов прокуратуры в период подготовки и проведения выборов в целях выявления нарушений избирательного законодательства.

Во-первых, проводить проверки:

1) решений органов государственной власти и местного самоуправления:

- о назначении выборов либо обращаться в суд в случае их бездействия в решении данного вопроса;

- о формировании избирательных комиссий;

- о своевременном перечислении денежных средств избирательным комиссиям (ст. 5.21 КоАП РФ);

- о порядке извещения уполномоченным на то должностным лицом всех зарегистрированных по соответствующему избирательному округу кандидатов о мероприятии, которое финансируется, организовывается или проводится для населения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями и на которое допускается для выступления один из зарегистрированных кандидатов, либо непредоставление возможности выступления всем зарегистрированным по соответствующему избирательному округу кандидатам на таком мероприятии, либо несоздание условий для проведения массовых мероприятий кандидатами, а также о рассмотрении иных обращений кандидатов (ст. 5.52 КоАП РФ);

2) деятельности органов местного самоуправления:

- в части надлежащей организации учета избирателей в целях выявления фактов нарушения установленного законом порядка представления сведений об избирателях либо представления недостоверных сведений об избирателях соответствующим избирательным комиссиям (ст. 5.4 КоАП РФ);

- по вопросу своевременного выделения помещений для работы избирательных комиссий;

- по недопущению расходования бюджетных средств муниципальных образований на участие в проведении избирательной кампании;

- по решениям об утверждении перечня мест для размещения агитационных материалов;

3) законности принятия решений избирательными комиссиями:

- о формировании избирательных комиссий;

- о результатах проверки подписных листов в целях выявления фактов подделки подписей избирателей (ч. 2 ст. 142 УК РФ или ст. 5.46 КоАП РФ);

- о регистрации (отказе в регистрации, аннулировании регистрации) кандидатов;

- о рассмотрении заявлений о неправильности в списке избирателей, либо отказе выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей (ст. 5.1 КоАП РФ);

- о рассмотрении заявлений о нарушении прав члена избирательной комиссии, наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, либо представителя средства массовой информации на осуществление наблюдения и на своевременное получение информации и копий избирательных документов, получение которых предусмотрено законом (ст. 5.6 КоАП РФ);

- о соблюдении установленных сроков рассмотрения жалоб и заявлений;

- о выделении площадей для размещения агитационных материалов;

- о результатах голосования (ст. 141, ч. 1 ст. 142, 1421 УК РФ, ст. 5.22, 5.24, 5.25, КоАП РФ);

4) в организациях-работодателях кандидатов в целях выявления фактов:

- отказа в предоставлении им отпуска для участия в выборах (ст. 5.7 КоАП РФ);

- оказания кандидату незаконной материальной поддержки или предоставления ему материальных ценностей на безвозмездной основе или по необоснованно заниженным расценкам (ст. 5.20 КоАП РФ);

- увольнения членов избирательного штаба кандидата-конкурента;

5) в типографиях, изготавливающих избирательные бюллетени, в целях выявления фактов сокрытия остатков тиражей избирательных бюллетеней (ст. 5.23 КоАП РФ);

6) в редакциях средств массовой информации для установления фактов:

- их незаконного использования в проведении предвыборной агитации кандидатами - руководителями или учредителями данных СМИ (ст. 5.45 КоАП РФ);

- внепланового увеличения тиража номеров печатного издания, в которых публикуются агитационные материалы одного из кандидатов (против других кандидатов) (ст. 5.5 КоАП РФ);

- опубликования агитационных материалов кандидата без предварительной оплаты из его избирательного фонда (ст. 5.5 КоАП РФ);

- заключения договоров редакциями электронных средств массовой информации с посторонними, в первую очередь иногородними, организациями об освещении избирательной кампании в целях выявления признаков подготовки последними к проведению незаконной предвыборной агитации (ст. 129, 130 УК РФ, ст. 5.8, 5.20 КоАП РФ);

- непредоставления возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата до окончания срока предвыборной агитации в случае обнародования (опубликования) информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, если в соответствии с федеральным законодательством о выборах и референдумах предоставление такой возможности является обязательным (ст. 5.13 КоАП РФ);

7) в учебных заведениях в целях выявления фактов привлечения к проведению предвыборной агитации лиц, которые не достигли на день голосования возраста 18 лет (ст. 5.11 КоАП РФ);

8) в организациях, осуществляющих рекламные услуги, в целях выявления фактов нарушений условий размещения агитационных материалов (ст. 5.9 КоАП РФ);

9) по сообщениям о преступлениях, предусмотренных ст. 141, 1411, 142, 1421 УК РФ, а также иных преступлений, связанных с подготовкой и проведением избирательной кампании;

10) по заявлениям и жалобам граждан, представлениям избирательных комиссий и материалам органов внутренних дел, имеющих признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23-5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52 КоАП РФ.

Во-вторых, осуществлять мониторинг средств массовой информации в целях выявления:

- фактов проведения предвыборной агитации вне агитационного периода до начала избирательной кампании и регистрации кандидатов (ст. 5.10 КоАП РФ);

- фактов проведения предвыборной агитации партией за кандидата, участвующего в параллельных выборах, либо, наоборот, таким кандидатом за партию, участвующую в федеральных выборах, в период параллельного проведения избирательных кампаний федерального и регионального (местного) уровня (ст. 5.19, 5.20 КоАП РФ);

- агитационных или информационных материалов, свидетельствующих об использовании лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, государственным или муниципальным служащим преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата (ст. 5.45 КоАП РФ);

- информационных материалов, свидетельствующих о проведении предвыборной агитации вне агитационного периода либо в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах (ст. 5.10 КоАП РФ);

- информационных материалов о фактах проведения предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом, а равно привлечение к проведению предвыборной агитации лиц, которые не достигли на день голосования возраста 18 лет (ст. 5.11 КоАП РФ);

- информационных материалов о фактах участия органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, а равно сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат (ст. 5.47 КоАП РФ);

- фактов непредоставления возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата до окончания срока предвыборной агитации в случае обнародования (опубликования) информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, если в соответствии с федеральным законодательством о выборах и референдумах предоставление такой возможности является обязательным (ст. 5.13 КоАП РФ);

- фактов нарушения законодательства РФ об интеллектуальной собственности, агитационных материалов, содержащих коммерческую рекламу, а также фактов использования эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленного для размещения агитационных материалов (ст. 5.8 КоАП РФ), в целях:

а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;

б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;

в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;

г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов;

- агитационных материалов, содержащих призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом, побуждающим к таким деяниям, а также обосновывающим или оправдывающим экстремизм (ст. 282 УК РФ).

В-третьих, прокурорам необходимо принимать участие в рассмотрении гражданских дел об избирательных спорах в целях выявления в рассматриваемых судом деяниях признаков составов электоральных преступлений и правонарушений.

В-четвертых, в рамках прокурорского надзора за проведением дознания по ст. 129, 130 УК РФ выявлять признаки составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.5, 5.8, 5.12, 5.18-5.20, 5.51 КоАП РФ.

В-пятых, в рамках прокурорского надзора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, связанных с подготовкой и проведением выборов, включая обоснованность принятия решений органов следствия и дознания об отказе в возбуждении уголовного дела [5], а также надзора за проведением оперативно-розыскной деятельности (в том числе соблюдение ст. 5 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»), выявлять признаки составов электоральных преступлений и правонарушений.

В-шестых, в рамках (по результатам) предварительного расследования и судебного рассмотрения уголовных дел по фактам преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 1411 УК РФ, а также административного производства по ст. 5.16, 5.18, 5.45 КоАП РФ обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата, с деятельностью которого было связано расследованное преступление.

В связи с тем, что полномочиями по реализации указанных мероприятий обладают сотрудники различных подразделений органов прокуратуры, в соответствии с указаниями Генеральной прокуратуры РФ [6] перед началом каждой избирательной кампании, в аппаратах прокуратур создаются рабочие группы. В состав данных групп, на наш взгляд, должны входить сотрудники следующих подразделений для осуществления указанных нами мероприятий:

1) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов:

- проведение вышеуказанных проверок, за исключением проверок по сообщениям о преступлениях;

- осуществление мониторинга средств массовой информации;

- подготовка мотивированных заключений об обоснованности привлечения зарегистрированных кандидатов к административной ответственности по рассмотрению ходатайств избирательной комиссии или органа внутренних дел перед соответствующим прокурором;

- вынесение постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе по правонарушениям, выявленным сотрудниками других подразделений органов прокуратуры;

- обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в предусмотренных законом случаях [7], включая установленных в ходе расследования уголовных дел по п. «а» ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 1411 УК РФ, либо в ходе административного производства по ст. 5.16, 5.18, 5.45 КоАП РФ, либо в ходе рассмотрения судом избирательных споров: факта использования кандидатом в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила пять процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, а также факта

подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам или действующими по их поручению иным лицом или организацией;

2) по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел:

- проведение проверок органов безопасности и внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

- проведение проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, связанных с подготовкой и проведением выборов, включая осуществление прокурорского надзора за обоснованностью принятия решений органов следствия и дознания об отказе в возбуждении уголовного дела;

- осуществление прокурорского надзора за проведением дознания по ст. 129, 130 УК РФ, а также за проведением предварительного расследования по иным преступлениям, связанным с избирательной кампанией [8];

- подготовка мотивированных заключений об обоснованности привлечения зарегистрированных кандидатов к уголовной ответственности по рассмотрению ходатайств органов следствия или дознания перед соответствующим прокурором;

3) по надзору за законностью судебных решений:

- участие в рассмотрении гражданских дел об избирательных спорах;

- выявление нарушений сокращенных в период избирательной кампании сроков гражданского и административного судопроизводства.

Например, 14 декабря 1999 г. в региональном приложении «Комсомольская правда в Приамурье» под редакцией частного предпринимателя без образования юридического лица гр-на Х. была опубликована предвыборная агитация кандидата в депутаты Государственной Думы ФС РФ гр-на Г., в которой отсутствовала предусмотренная законом информация о тираже. Окружной избирательной комиссией 17 января 2000 г. был составлен протокол об административном правонарушении по ст. 40-8 КоАП РСФСР, который 24 января 2000 г. был направлен в Благовещенский городской суд. Постановлением судьи Благовещенского городского суда от 7 апреля 2000 г. производство по делу об административном правонарушении в отношении гр-на Х. прекращено в связи с истечением сроков, предусмотренных ст. 38 КоАП РСФСР. По факту нарушений сроков рассмотрения дел прокуратурой области направлено письмо председателю Амурского областного суда [9];

4) следователи Следственного комитета:

- проведение проверок по сообщениям о преступлениях, связанных с подготовкой и проведением избирательной кампании;

- возбуждение уголовных дел и проведение предварительного следствия по данного рода преступлениям.

Последняя категория сотрудников в период избирательной кампании должна работать в дежурном режиме для оперативного рассмотрения сообщений о преступлениях, связанных с подготовкой и проведением выборов. Вопросы более детальной организации деятельности прокуратуры в период избирательной кампании требуют самостоятельного рассмотрения и частично расписаны в ведомственных нормативных актах [10].

На основании проведенного анализа можно сгруппировать полномочия прокуратуры по борьбе с электоральными преступлениями и правонарушениями следующим образом:

1) предварительное расследование основных (ст. 141, 1411, 142, 1421 УК РФ) и иных преступлений, связанных с подготовкой и проведением выборов, включая компетенции дознания;

2) привлечение к административной ответственности по девяти составам (ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23-5.25, 5.45, 5.48, 5.52 КоАП РФ), а также по любым другим правонарушениям;

3) возможность выявления всех видов электоральных преступлений и административных правонарушений в ходе:

- прокурорского надзора при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, связанных с подготовкой и проведением выборов, включая осуществление прокурорского надзора за обоснованностью принятия решений органов следствия и дознания об отказе в возбуждении уголовного дела;

- прокурорского надзора за проведением дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельностью по преступлениям, связанным с избирательной кампанией;

- прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов;

- участия в рассмотрении гражданских дел об избирательных спорах;

4) рассмотрение ходатайств органов следствия или дознания об обоснованности привлечения зарегистрированных кандидатов к уголовной или административной ответственности;

5) обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в предусмотренных законом случаях.

Таким образом, на наш взгляд, прокуратура - это единственный орган, который обладает широкими полномочиями и при правильном их использовании может в кратчайшие сроки принять меры к устранению нарушений законодательства о выборах. К сожалению, с 7 сентября 2007 г. [11] прокурор лишен права возбуждения уголовных дел, что, на наш взгляд, может привести к волоките при решении данного вопроса органами внутренних дел при рассмотрении сообщений по фактам клеветы в отношении кандидатов, а также иных преступлений, связанных с избирательной кампанией.

Поэтому можно согласиться с мнением Ю. Н. Климовой, считающей, что прокуратура является тем органом, который объективно обладает юридическими возможностями для координации деятельности органов по противодействию электоральным правонарушениям [12]. На наш взгляд, органы прокуратуры, обладающие максимальным объемом полномочий, должны не только использовать все предусмотренные им законом средства и способы выявления, пресечения, предупреждения нарушений избирательного законодательства с привлечением виновных лиц к соответствующей уголовной или административной ответственности, но и организовывать в этих целях скоординированную работу правоохранительных органов и избирательных комиссий.

Организовав надлежащим образом деятельность избирательных комиссий по проверке подписных листов, контролю за проведением предвыборной агитации и порядком финансирования выборов кандидатами, деятельность

органов внутренних дел по выявлению фактов подкупа избирателей и распространения незаконных агитационных материалов, органы прокуратуры могут сосредоточить свои усилия на рассмотренных формах осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах органами местного самоуправления и избирательными комиссиями, а также надзора за проведением оперативно-розыскной деятельности по выявлению нарушений законодательства о выборах и предварительного расследования по уголовным делам данной категории.

В этих целях представляется целесообразным разработать совместный нормативный акт для органов прокуратуры, избирательных комиссий, органов внутренних дел и федеральной службы безопасности по разграничению деятельности по выявлению, пресечению, документированию, расследованию и рассмотрению электоральных преступлений и правонарушений.

Список литературы

1. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202. П. 2 ст. 1 // Российская газета. - 1999. - 7 февраля.

2. Красинский, В. В. Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства / В. В. Красинский // Журнал о выборах. - 2003. - № 2. - С. 10.

3. ФЗ «О прокуратуре РФ». П. 2 ст. 26.

4. Волков, В. П. Обеспечение конституционной законности избирательного процесса в интересах безопасности государственного строительства / В. П. Волков, О. В. Дамаскин, Р. Р. Сеченова. - М. : Норма, 2007. - С. 124.

5. УПК РФ. П. 1 ч. 2 ст. 37, ч. 6 ст. 148 (в ред. ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» // Российская газета. -2007. - 9 июня.

6. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 19 января 2007 г. № 72/1-28д-07 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением избирательного законодательства» // АЖ № 087524.

7. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан РФ». П. 12 ст. 76 (в ред. ФЗ от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ // Российская газета. -2006. - 7 декабря.

8. УПК РФ. Ст. 37 (в ред. ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ).

9. Кучер, С. А. Информационное письмо «О результатах обобщения практики прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ, Президента РФ и в органы местного самоуправления» / С. А. Кучер // http://law.vl.ru

10. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2003 г. № 42/7д // http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_87687.html.

11. УПК РФ. Ст. 37 (в ред. от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ).

12. Климова, Ю. Н. Взаимодействие избирательной комиссии с правоохранительными органами при обеспечении законности и правопорядка на территории избирательного округа / Ю. Н. Климова // Вестник ЦИК РФ. - 2006. - № 11. - С. 80.