CC BY
325
Норец Алина Михайловна
адъюнкт кафедры уголовного процесса Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
К вопросу о мерах прокурорского реагирования
на нарушения законодательства о противодействии коррупции
В статье рассмотрены меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства о противодействии коррупции. Выделены и спроецированы на практическое их применение некоторые особенности этих мер.
Ключевые слова: прокуратура, коррупция, меры прокурорского реагирования, противодействие коррупции, протест, предостережение, представление, постановление.
A.M. Norets, Adjunct of the Chair of Criminal Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
To a question of measures of public prosecutor's response to violations of the law of corruption counteraction
In the article measures of public prosecutor's response to violations of the law about corruption counteraction are considered. Some features of these measures are marked out and projected on their practical application.
Key words: prosecutor's office, corruption, measures of public prosecutor's reaction, corruption counteraction, protest, caution, representation, resolution.
В Российской Федерации в настоящее время уровень коррупции очень высок, ее пагубные последствия самым непосредственным образом угрожают национальной безопасности, а также правам граждан. Коррупция государственных чиновников и вообще должностных лиц всех уровней в современном российском обществе превратилась в одну из основных социальных и правовых проблем [1, с. 90; 2, с. 31]. При этом правовое регулирование противодействия коррупции методами прокурорского реагирования является одним из важнейших средств обеспечения правопорядка в сфере государственного управления.
В Российской Федерации к мерам прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о противодействии коррупции согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [3] относятся: протест (ст. 23), представление (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1), постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
В 2014 г. органами прокуратуры Российской Федерации выявлено свыше 381 тыс. нарушений закона в сфере противодействия коррупции.
С целью устранения выявленных нарушений антикоррупционного законодательства прокурорами принесено свыше 52 тыс. протестов, направлено 15,8 тыс. исков (заявлений) в суды на сумму почти 1,5 млрд руб., внесено более 80 тыс. представлений, по которым привлечено к дисциплинарной ответственности 84,8 тыс. должностных лиц, к административной - свыше 11,4 тыс. лиц, объявлено более 5 тыс. предостережений о недопустимости нарушения закона, 4770 материалов направлены для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ, по ним возбуждено 4098 уголовных дел. Всего в истекшем году в суды направлено более 13 тыс. (в 2013 г. -12 тыс.) уголовных дел [4].
В приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [5] содержатся общие требования к принимаемым прокурорами мерам реагирования. Пункт 16 данного приказа устанавливает, что в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений за-
223
кона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. При необходимости принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования. Стоит отметить, что в данный пункт приказом Генерального прокурора РФ от 10 февраля 2012 г. № 46 [6] были внесены изменения, согласно которым прокуроры должны принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования.
Следует отметить, что в п. 4.2 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 указано, что при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурорам надлежит руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.
Протест приносится на не соответствующий закону или противоречащий ему нормативно-правовой акт, который может быть издан органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управлениями, другими субъектами, поднадзорными прокурору, а также должностными лицами.
В сфере противодействия коррупции прокурорами ежегодно приносятся десятки тысяч протестов на выявленные нарушения антикоррупционного законодательства. Так, за 2014 г. их число составило 34% от общего числа актов прокурорского реагирования. Как правило, отклоняется незначительное количество протестов прокуроров, в результате чего более 80% правовых актов отменяются или изменяются в соответствии с требованиями прокурора.
Представление прокурора об устранении нарушений вносится должностному лицу или органу, полномочному устранить выявленные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Представление является наиболее распространенным актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения антикоррупционного законодательства. Ежегодно количество представлений о необходимости устранения нарушений законов в данной сфере увеличивается. За период 2014 г. количество представлений составило 53% от общего числа актов прокурорского реагирования.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ.
Необходимо обратить внимание на то, что в ст. 28.4 КоАП РФ закреплен перечень статей, по которым возбудить дело об административном правонарушении может только прокурор. Из этого перечня к коррупционным административным правонарушениям относятся: ст. 5.45 «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума», ст. 5.46 «Подделка подписей избирателей, участников референдума», ст. 5.48 «Нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов», ст. 5.52 «Невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий», ч. 2 ст. 7.31 «Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков», ст. 14.35 «Нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности», ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и ст. 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)».
Например, по результатам проведенной проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции прокуратурой Кущевского района в отношении ООО «Хирон» возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ за совершение незаконных действий в интересах юридического лица ООО «Хирон» путем оказания рекомендательных преференций заведующих отделением «Бюро СМЭ» вышеназванной похоронной организации как наиболее качественно оказывающей ритуальные услуги.
По итогам рассмотрения постановления прокуратуры района юридическое лицо - ООО «Хирон» признано виновным мировым судьей
224
в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ, назначено наказание в виде штрафа в размере 1 млн руб. [7].
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона в сфере антикоррупционного законодательства. При неисполнении требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к установленной законом ответственности.
Для обеспечения единообразия применения этой меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства на практике органы прокуратуры руководствуются указанием Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» [8].
Предостережение о недопустимости нарушения закона - важнейшая мера предупреждения коррупционных правонарушений. Применение предостережения отнесено Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.
Данный акт применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. В п. 1.4 указания от 6 июля 1999 г. № 39/7 обращено внимание на то, что предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам и не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений. Кроме того, оно может объявляться руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.
Поводом для вынесения предостережения должностного лица могут являться достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут впоследствии привести к правонарушениям и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.
На практике предостережение не применяется, если уже имеются основания для привлечения нарушителей закона к уголовной, административной, материальной или дисциплинарной ответственности. Для применения данной меры должна появиться информация о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами и должна быть осуществлена проверка данных сведений.
Прокурорами нечасто используется мера прокурорского реагирования на нарушения законодательства о противодействии коррупции -предостережение о недопустимости нарушения закона; в течение 2014 г. количество предостережений составило 3% от общего числа актов прокурорского реагирования.
Так, Туапсинской межрайонной прокуратурой установлено, что администрацией Туапсинско-го городского поселения на официальном сайте размещено извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения муниципального контракта на поставку автомобиля с начальной (максимальной) стоимостью контракта 1 998 тыс. рублей. Источником финансирования заказа являлся бюджет муниципального образования Туапсин-ское городское поселение.
При размещении заказа в техническом задании администрацией были указаны точные характеристики товара, что в полной мере соответствует параметрам автомобиля Toyota Highlander Люкс, образец которого также размещен на сайте в виде скрин-шот страницы официального дилера «Тойота Центр Краснодар», и ограничивает число участников размещения заказа.
Приобретение дорогостоящего автомобиля в данном случае не являлось приоритетной потребностью муниципального образования, а заключение муниципального контракта могло отрицательно сказаться на исполнении муниципальным образованием первоочередных задач, повлечь нарушение требований федерального законодательства в части неэффективного расходования бюджетных средств и нарушение прав жителей поселения.
По результатам данной проверки Туапсин-ской межрайонной прокуратурой в адрес главы муниципального образования Туапсинское городское поселение внесено предостережение о недопустимости нарушения закона, на основании которого открытый аукцион на поставку дорогостоящего автомобиля отменен [9].
Согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе выносить мотивированное постановление
225
о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Основаниями для вынесения постановления служат выявленные прокурором нарушения уголовного законодательства, т.е. наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, содержащегося в Перечне № 23 преступлений коррупционной направленности, утвержденном совместным указанием Генерального прокурора РФ и министра внутренних дел РФ от 15 февраля 2012 г. № 52-11/2 «О введении в действие Перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» [10].
В случае направления данного постановления в орган следствия или дознания проведение проверки и принятие процессуального решения обязательны.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании - самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела. При этом в силу ч. 11 ст. 148 УПК РФ решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора, вынесенным на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.
1. Жалкиев В. Т. Коррупция как социострук-турное следствие аномического состояния России // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2010. № 3.
2. Антонов И.А. Противодействие коррупции на ведомственном уровне: организационно-правовой опыт регионального управления ФСИН России // Безопасность уголовно-исполнительной системы. 2011. № 3.
3. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 17 февр. 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Материалы расширенного заседания коллегии, посвященного итогам работы в 2014 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка в 2015 г. 24.03.2015. URL: http:// www.genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-674756/
Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (п. 18) предписывает для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений согласно положениям п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания. По результатам предыдущего года количество направляемых прокурорами в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ материалов для решения вопроса об уголовном преследовании за коррупционные преступления снижается из года в год, но, несмотря на такое снижение, число возбужденных по ним уголовных дел о коррупционных преступлениях растет.
На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции. Они должны добиваться, чтобы содержащиеся в актах реагирования требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений закона.
Таким образом, изучение основных форм прокурорского реагирования позволяет сделать вывод о наличии у органов прокуратуры достаточных и действенных полномочий по защите прав, свобод человека и гражданина, позволяющих добиваться реального устранения нарушений закона и коррупционных проявлений.
1. Zhalkiev V.T. Corruption as sociostructure consequence anomical conditions of modern Russia // Bull. of Krasnodar University of Russian MIA.
2010. № 3.
2. Antonov I.A. Counteraction to corruption at the departmental level: organizational and legal experience of regional government of FSEP of Russia // Safety of criminal and executive system.
2011. № 3.
3. About prosecutor's office of the Russian Federation: fed. law of Jan. 17, 1992 № 2202-1 (in ed. of Febr. 17, 2015). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
4. In the Prosecutor General's Office of the Russian Federation the enlarged meeting of board devoted to work results in 2014 and to tasks of strengthening of legality and a law and order in 2015. 24.03.2015. URL: http://www.genproc.gov. ru/smi/news/genproc/news-674756/
226
5. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генерального прокурора РФ от 7 дек. 2007 г. № 195 (в ред. от 4 окт. 2013 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О внесении изменений в приказ Гзнераль-ного прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина»: приказ Генерального прокурора РФ от 10 февр. 2012 г. № 46 Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс».
7. Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. URL: http://prokuratura-krasnodar. ru/news/po-iniciative-prokurora-kushchevskogo-rayona-oshtrafovana-v-razmere-1-mln-rubley-kommercheskaya/
8. Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. URL: http://prokuratura-krasnodar.ru/tuapsinskoy-mezhrayonnoy-prokuraturoy-predotvrashcheno-nepravomernoe-rashodovanie-byudzhetnyh/
9. О применении предостережения о недопустимости нарушения закона: указание от 6 июля 1999 г. № 39/7 (с изм., внесенными приказом Генпрокуратуры РФ от 16 окт. 2000 г. № 134). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Перечень № 23 преступлений антикоррупционной направленности. Генеральная прокуратура РФ № 387-11, МВД России № 2. Указание от 11 сент. 2013 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности». Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
5. About the organization of public prosecutor's supervision of implementation of laws, observance of the rights and freedoms of the person and citizen: order of the Prosecutor General of the Russian Federation of Dec. 7, 2007 № 195 (in ed. of Oct. 4, 2013). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
6. On amendments to the order of the Prosecutor General of the Russian Federation of 07.12.2007 № 195 «On organization of prosecu-torial supervision over the implementation of law, respect for rights and freeodoms of man and citizen: order of the Prosecutor General of the Russian Federation of Febr. 10, 2012 № 46. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
7. Official website of the prosecutor's office of Krasnodar Region. URL: http://prokuratura-kras-nodar.ru/news/po-iniciative-prokurora-kus-hchevskogo-rayona-oshtrafovana-v-raz-mere-1-mln-rubley-kommercheskaya/
8. Official website of the prosecutor's office of Krasnodar Region. URL: http://prokuratura-kras-nodar.ru/tuapsinskoy-mezhrayonnoy-prokura-turoy-predotvrashcheno-nepravomernoe-rasho-dovanie-byudzhetnyh/
9. About application of caution about inadmissibility of violation of the law: instruction of July 6, 1999 № 39/7 (with the amendments brought by the order of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation of Oct. 16, 2000 № 134). Access from legal reference system «Consultant-Plus».
10. List № 23 of crimes of an anti-corruption orientation. The Prosecutor General's Office of the Russian Federation № 387-11, the Ministry of the InteriorofRussia the № 2. Instruction of Sept. 11, 2013 «About introduction of lists of articles of the Criminal code of the Russian Federation used when forming the statistical reporting». Access from legal reference system «ConsultantPlus».
227
