Особенности нормативно-правового регулирования ответственности в сфере выборов Текст научной статьи по специальности «Право»

TERRA ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2

166 АКТУАЛЬНЫ ПРОБЛЕМІ СОВРЕМВІНОГО ПРАВА

ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ВЫБОРОВ

ВОЛЧЕНКО В.Н.,

старший преподаватель, Южный федеральный университет, e-mail: lvolchenko@yandex.ru

Статья посвящена анализу российского уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях относительно регулирования ответственности за нарушения избирательных прав граждан и порядка организации и проведения выборов. Автор статьи раскрывает особенности административных правонарушений и преступлений в контексте избирательного законодательства; анализирует форму и содержание преступлений и административных правонарушений в сфере выборов, исследует их субъектный состав; рассматривает основные особенности санкций за преступления и административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан.

Ключевые слова: избирательное законодательство; избирательные права; административная ответственность; административное правонарушение; преступление; уголовная ответственность; структура преступления и административного правонарушения в контексте выборов.

The article is dedicated to the analysis of the Russian criminal law and legislation of administrative offenses regarding the regulation of responsibility for violations of electoral rights of citizens and the procedure of organization and conducting the elections. The author describes the particular features of administrative offenses and crimes in context of electoral legislation; analyses the form and content of crimes and administrative offenses in the sphere of election, studies theirs subjective structure; considers basic varieties of punishments for crimes and administrative offenses, violating electoral rights of citizens.

Key words: electoral legislation; electoral rights; administrative responsibility; administrative offense; crime, criminal liability; structure of crime and administrative offense. in context of election

Коды классификатора: JEL: К14, К23.

Избирательные права, являясь частью системы конституционных прав граждан РФ, обладают особым механизмом обеспечения [8, с. 122-123]. Это выражается в установленных законом мерах ответственности за нарушение электоральных прав граждан. В юридической литературе такие меры принято называть «ответственность за нарушение избирательного законодательства» [4, с. 440-441]. Вместе с тем, нормативные акты, устанавливающие ответственность за правонарушения (преступления) в сфере выборов, размещают нормы, определяющие меры такой ответственности, в разделах, посвященных защите прав (конституционных прав) граждан РФ.

Административная ответственность за нарушение избирательных прав граждан и порядка организации и проведения выборов установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ глава 5, ст. ст. 5.1-5.25, 5.45 — 5.52, 5.58) [6]. Административную ответственность в сфере выборов можно разделить на: административную ответственность граждан и административную ответственность специальных субъектов [5, с.5]. Основания административной ответственности в юридической литературе подразделяются на два вида: нормативные и фактические [2, с. 285]. Под нормативными основаниями понимаются правовые нормы, в соответствии с которыми устанавливается и применяется ответственность. Фактическим основанием является административное правонарушение — противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность. Различают общий, родовой и видовой (непосредственный) объекты административного правонарушения [1, с. 319-320]. Общим объектом административного правонарушения в сфере выборов являются общественные отношения, возникающие в области государственного

© В.Н. Волченко, 2011

управления и регулируемые нормами административного и конституционного права. Родовой объект административного правонарушения составляют права граждан РФ (глава 5, раздел II КоАП РФ). Видовой (непосредственный) объект — это избирательные права граждан РФ и порядок организации и проведения выборов. Объективной стороной административного правонарушения в области избирательных правоотношений является невыполнение обязанностей, функций, задач, возложенных законом на субъектов избирательных правоотношений (напр., непредставление кандидатом сведений об источниках и размерах средств, перечисленных в избирательный фонд) или совершение предусмотренных административным законодательством действий, которые влекут наступление ответственности (напр., умышленное уничтожение агитационных печатных материалов). Субъектов ответственности за нарушения избирательных прав граждан и порядка организации и проведения выборов можно разделить на две группы: 1) индивидуальные (граждане и лица, обладающие специальным статусом) и коллективные (юридические лица и иные субъекты), 2) общие и специальные. Общими субъектами административного правонарушения в сфере выборов являются граждане (напр., ст. 5.5 КоАП РФ) и юридические лица (напр., ст. 5.13 КоАП РФ). Специальными субъектами являются лица, наделенные особым статусом и выполняющие предусмотренные законом обязанности, вытекающие из их статуса. Специальных субъектов административного правонарушения в области избирательных правоотношений следует разделять на индивидуальные и коллективные. К индивидуальным специальным субъектам относятся: 1) кандидат (ст.ст. 5.8, 5.17-5.19, 5.50 КоАП РФ); 2) лицо, являвшееся кандидатом (ч. 1 ст. 5.17, 5.18, 5.50 КоАП РФ);

3) зарегистрированный кандидат (ст. 5.19 КоАП РФ); 4) лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность (п. 1 ст. 5.17, 5.50 КоАП РФ); 5) уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения (ст.ст. 5.17 ч.1, 5.19 КоАП РФ); 6) уполномоченный представитель по финансовым вопросам кандидата (ст. 5.19 КоАП РФ); 7) должностное лицо (ст.ст. 5.3-5.6, 5.8-5.13, 5.15-5.17, 5.20-5.21, 5.23, 5.47-5.49, 5.51-5.53 КоАП РФ); 8) председатель избирательной комиссии (ст. ст. 5.6 ч. 2, 5.17 ч. 2, 5.24, 5.25 КоАП РФ); 9) заместитель председателя избирательной комиссии (ст.56 ч. 2 КоАП РФ); 10) секретарь избирательной комиссии (ст.56 ч.2 КоАП РФ); 11) член избирательной комиссии (ст.ст. 5.6 ч. 2, 5.22, 5.24 КоАП РФ); 12) член избирательной комиссии с правом решающего голоса (ст. 5.47 КоАП РФ); 13) работодатель (ст. 5.7 КоАП РФ); 14) лицо, уполномоченное выступать от имени кандидата, избирательного объединения, (ст. 5.8 КоАП РФ); 15) главный редактор средства массовой информации (ст. 5.5 КоАП РФ); 16) лицо, замещающее государственную должность или муниципальную должность (ст.ст. 5.8, 5.45 КоАП РФ); 17) лицо, находящееся на государственной или муниципальной службе (ст. 5.45. КоАП РФ); 18) лицо, осуществляющее сбор подписей избирателей (ст. 5.46 КоАП РФ). Специальными коллективными субъектами административной ответственности за нарушение избирательных прав являются: 1) избирательные объединения (ст.ст.5.8, п. 1 ст. 5.17, 5.18, 5.19, 5.50 КоАП РФ); 2) средства массовой информации (редакция средств массовой информации; организация, осуществляющая теле- и (или) радиовещание; организация, осуществляющая выпуск или распространение средства массовой информации) (ст. 5.5 КоАП РФ); 3) кредитная организация (ст. 5.21 КоАП РФ);

4) отделение связи (ст. 5.21 КоАП РФ); 5) орган исполнительной власти (ст. 5.21 КоАП РФ); 6) орган местного самоуправления (ст.ст. 5.21, 5.47 КоАП РФ); 7) орган государственной власти (ст. 5.21 КоАП РФ); 8) орган управления организации, учреждения (ст. 5.47 КоАП РФ); 9) избирательные комиссии (исходя из смысла статьи 5.1 КоАП РФ).

Как известно, субъективной стороной административного правонарушения является вина. Применительно к административным правонарушениям, посягающим на избирательные права граждан и порядок организации и проведения выборов, законодатель различает две формы вины — умысел и неосторожность. Среди примеров умышленного административного правонарушения можно назвать проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (ст. 5.11 КоАП РФ). С неосторожной формой вины может быть совершено такое правонарушение, как перечисление кредитной организацией средств избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям с нарушением установленных законом сроков (ст. 5.21 КоАП РФ). Вместе с тем, данное правонарушение при определенных обстоятельствах может быть совершено и с умышленной формой вины.

Основной мерой административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан и порядка организации и проведения выборов является наложение административного штрафа. В ряде случаев штрафные санкции дополняются конфискацией предмета административного правонарушения [10].

Меры уголовной ответственности за нарушение избирательных прав граждан РФ и порядка организации и проведения выборов устанавливаются Уголовным кодексом РФ в главе 19 [13], определяющей преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. В настоящий момент ответственность за преступления, нарушающие избирательные права граждан, установлена статьями 141, 141.1, 142, 142.1 УК РФ. Вместе с тем, по мнению автора, Уголовный кодекс содержит еще одну норму, обеспечивающую действие положений избирательного законодательства об условиях проведения предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий [11]. Статья 149 УК РФ предусматривает ответственность за воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них. Данная норма обеспечивает реализацию правомочия, вытекающего из

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2

168

В.Н. ВОЛЧЕНКО

статуса кандидата: проведение в ходе предвыборной агитации собраний, встреч с избирателями, митингов, демонстраций и шествий.

Основанием уголовной ответственности в сфере выборов является совершение преступления, посягающего на избирательные права граждан и порядок организации и проведения выборов. Объектами преступлений против избирательных прав граждан являются: реализация электоральных прав граждан, работа (осуществление полномочий) избирательных комиссий, деятельность члена избирательных комиссий, связанная с исполнением им своих обязанностей, установленный законом порядок финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, правила составления избирательных документов, порядок проведения предвыборной агитации, соблюдение тайны голосования, правила подведения итогов голосования, а также порядок организации и проведения выборов (ст.ст. 141-142.1, 149 УК РФ). В литературе непосредственный объект данной группы преступлений определяется как общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан [12, с. 44]. На уровне непосредственного выделяют основной и дополнительный объекты. Их различение имеет место лишь в тех случаях, когда одно преступление (оцениваемое по одной статье уголовного закона) нарушает сразу несколько общественных отношений. Дополнительным объектом являются общественные отношения, которые защищаются уголовно-правовой нормой попутно, дополнительно в сравнении с основным объектом. Таким объектом является порядок организации и проведения выборов. Основной объект представляет собой общественное отношение, которое законодатель в первую очередь стремился поставить под охрану — это избирательные права граждан.

Объективную сторону преступлений в сфере выборов составляют действия, выражающиеся в: 1) воспрепятствовании свободному осуществлению гражданином избирательных права; 2) нарушении тайны голосования; 3) воспрепятствовании работе избирательных комиссий (в том числе — вмешательство с использованием должностного или служебного положения); 4) воспрепятствовании деятельности члена избирательной комиссии, связанной с исполнением им своих обязанностей; 5) незаконном воспрепятствовании проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них; 6) передаче кандидату или избирательному объединению денежных средств в крупных размерах, минуя соответствующий избирательный фонд; 7) расходовании не перечисленных в избирательные фонды денежных средств в крупных размерах; 8) передаче кандидату, избирательному объединению материальных ценностей в крупных размерах без компенсации за счет средств избирательного фонда; 9) выполнении оплачиваемых работ, реализации товаров, оказании платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами, осуществленных в крупных размерах без оплаты из соответствующего избирательного фонда или с оплатой из соответствующего избирательного фонда по необоснованно заниженным расценкам; 10) внесении пожертвований в крупных размерах в избирательный фонд через подставных лиц; 11) использовании в крупных размерах помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (материальной) поддержки для проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения; 12) расходовании в крупных размерах пожертвований, запрещенных законодательством о выборах и референдумах и перечисленных на специальный избирательный счет; 13) фальсификации избирательных документов; 14) подделке подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением; 15) заверении заведомо подделанных подписей (подписных листов) в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением; 16) незаконном изготовлении, хранении либо перевозке незаконно изготовленных избирательных бюллетеней; 17) включении неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании; 18) представлении заведомо неверных сведений об избирателях; 19) заведомо неправильном составлении списков избирателей; 20) фальсификации подписей избирателей; 21) замене действительных бюллетеней с отметками избирателей; 22) порче бюллетеней, приводящей к невозможности определить волеизъявление избирателей; 23) незаконном уничтожении бюллетеней; 24) заведомо неправильном подсчете голосов избирателей; 25) подписании членами избирательной комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования; 26) заведомо неверном составлении протокола об итогах голосования; 27) незаконном внесении в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения; 28) заведомо неправильном установлении итогов голосования, определении результатов выборов.

Для объективной стороны преступлений против избирательных прав граждан определяющее значение имеет способ совершения преступления. Статьи 141 и 142 УК РФ предусматривают усиление наказания в зависимости от способа совершения преступления. К отягчающим обстоятельствам преступления в сфере выборов законодатель относит: совершение деяния группой лиц по предварительному сговору, совершение деяния организованной группой; совершение деяния лицом с использованием своего служебного положения; совершение деяния с подкупом, обманом, принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения, совершение деяния с уничтожением имущества или угрозой его уничтожения.

Субъектов преступления в сфере выборов следует разделять на два вида: 1) общие (граждане, достигшие 16-летнего возраста) и специальные субъекты; 2) индивидуальные и коллективные субъекты. Специальными субъектами преступлений против избирательных прав граждан являются: кандидаты

(ч. 2 ст. 141.1, ч. 2 ст. 142 УКРФ); уполномоченные представители по финансовым вопросам кандидата, избирательного объединения (ч. 2 ст. 141.1 УК РФ); уполномоченные представители кандидата (ч. 2 ст. 142 УК РФ); уполномоченные представители избирательного объединения (ч. 2 ст. 142 УК РФ); уполномоченные представители инициативной группы избирателей (ч. 2 ст. 142 УК РФ); члены избирательных комиссий (ч. 1 ст. 142, ст. 142.1 УК РФ) и должностные лица (ч. 3 ст. 141, ст. 149 УК РФ).

Субъективная сторона преступления в сфере выборов выражена в форме умысла. Такое положение вытекает из содержания статьи 24 УК РФ. Кроме того, перечисленные в законе способы совершения преступлений в сфере выборов свидетельствует только об умышленном характере их совершения.

В соответствии со статьей 15 УК РФ, преступления против избирательных прав относятся к преступлениям небольшой и средней тяжести. Основными видами наказания являются: штраф, обязательные работы, исправительные работы, арест и лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, дополнительными — штраф (ч. 3 ст. 141).

Особого внимания на наш взгляд заслуживает вопрос разграничения близких по содержанию составов противоправных деяний в сфере выборов, предусмотренных нормами уголовного и административного законодательства. Поскольку в УК РФ четко не определены действия, охватываемые понятием «воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», вместо уголовной ответственности к нарушителям в ряде случаев могут быть применимы административные меры. Так, в содержание понятия «воспрепятствование работе избирательных комиссий» можно включить предусмотренные нормами КоАП РФ деяния по неисполнению решения избирательной комиссии (ст. 5.3); нарушению порядка предоставления сведений об избирателях (ст. 5.4); нарушению прав члена избирательной комиссии (ст. 5.6); несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям (ст. 5.21). Как отмечают исследователи, отсутствие в тексте уголовного закона основных признаков воспрепятствования осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий является причиной того, что данная норма на практике применяется чрезвычайно редко [12, с.50]. Также близкими по содержанию являются: 1) действия, выражающиеся в уголовно наказуемом вмешательстве в осуществление полномочий избирательной комиссии с использованием должностного или служебного положения, и административно наказуемом использовании преимуществ своего должностного или служебного положения лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, государственным или муниципальным служащим (ст. 5.18- 5.20 КоАП РФ, ст. 141.1 УК РФ); 2) действия, выражающиеся в уголовно наказуемом нарушении порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения и административно наказуемом незаконном финансировании избирательной кампании, использовании незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, а также незаконном использовании денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения (ст. 5.45 КоАП РФ, ч. 3 ст. 141 УК РФ); 3) действия, выражающиеся в уголовно наказуемой фальсификации итогов голосования и административно наказуемом нарушении установленного законом порядка подсчета голосов, определении результатов выборов (ст. 5.24 КоАП РФ, ст. 142.1 УК РФ). Определяющим фактором в данном случае должен стать главный признак преступления, отличающий его от других видов правонарушений — высокая общественная опасность. Именно оценка степени общественной опасности позволит разграничить основания уголовной и административной ответственности.

Таким образом, представляется необходимым более четкое законодательное разграничение схожих по своему содержанию правонарушений в сфере обеспечения избирательных прав граждан. В юридической литературе не раз обращалось внимание на то, что бланкетный характер уголовно-правовых норм в сфере охраны избирательных прав граждан «существенно усложняет выявление и доказывание фактов преступного нарушения соответствующих прав и свобод личности» [9, с.143]. Отсутствие в ряде уголовных норм основных признаков преступления является причиной существующей соревновательности положений административного и уголовного законодательства в сфере обеспечения избирательных прав граждан. Система квалифицирующих признаков преступлений против избирательных прав требует дальнейшего совершенствования, в том числе путем четкой фиксации в диспозиции норм криминообразующих признаков [7, с.108].

ЛИТЕРАТУРА

1. Административное право: Учебник / Под. ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юрист, 2000.

2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: Зерцало, 1998.

3. Горбунов В.А. Защита судами общей юрисдикции публичных интересов избирательного корпуса // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 19-23.

4. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в РФ. Иркутск, 2001.

5. Игнатенко В.В. Ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Иркутск, 1998.

6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 (в ред. от 29.12.2010) // СЗ РФ. 07.01.2002, № 1 (ч.1), ст.1.

7. КузнецовН.Ф. Проблемы квалификации преступлений. М., 2007.

8. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2