CC BY
34
62 вектор юридическои науки
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Надежда Дмитриевна БУТ,
доктор юридических наук, заведующий отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. E-mail: [email protected] 123022, Россия, Москва, 2-я Звенигородская ул., д. 15
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО УЛУЧШЕНИЮ СОСТОЯНИЯ ЗАКОННОСТИ
НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ
Настоящая статья посвящена рассмотрению практики прокурорского надзора по улучшению состояния законности на финансовом рынке. Автором проанализированы факторы, оказывающие негативное влияние на состояние законности на финансовом рынке, статистика деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере, изучены наиболее распространенные нарушения кредитных организаций, микрофинансовых организаций, ломбардов, кредитных потребительских кооперативов, сельскохозяйственных кооперативов, коллектор-ских агентств на финансовом рынке.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, финансовый рынок, законность, кредитные организации, некредитные финансовые организации.
BOOTH N. D,
Doktor of Law, Head of Department Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the Economic Sphere Research Institute of the Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation.
E-mail: [email protected] 123022, Russia, Moscow, 2-ya Zvenigorodskaya ul., 15
THE ACTIVITIES OF THE OFFICE TO IMPROVE THE STATE OF LEGALITY IN THE FINANCIAL MARKET
This article is dedicated to the contemplation of the practice of the procurator's supervision in terms of improvement of the state of legality on financial market. The author has analyzed the factors that have adverse impact on the state of legality on financial market, the statistics of activity of prosecution authorities in the contemplated field; studies the most wide-spread breaches committed by credit organizations, micro-financial companies, pawnshops, credit consumer cooperatives, agricultural cooperatives, collector agencies on the financial markets.
Keywords: prosecutor, public prosecutor's supervision, financial markets, rule of law, credit institutions, non-credit financial institutions.
Нестабильность экономической ситуации в стране, обусловленная падением производства, снижением курса рубля и ростом уровня цен, предопределили сложную ситуацию во всех сегментах финансового рынка. Несмотря на выделение Правительством Российской Федерации значительных средств государственной поддержки, у руководителей кредитно-банковских ор-© Н. Д. Бут, 2016 ганизаций сохранилось стремление к заключению сомнительных, не имеющих
в
Ш(&тж Бу- а.
УНИВЕРСИТЕТА Деятельность прокуратуры по улучшению
именио.Е.кутафина(мпоА) состояния законности на финансовом рынке
явного экономического смысла операций, влекущих недостоверное отражение в учете (отчетности) собственного оборотного капитала и принятых на себя банковских рисков, что породило в 2015 г. отзыв лицензий более чем у 90 банков (в 2014 г. — у 86).
Названные факторы оказали негативное влияние на состояние законности на финансовом рынке, где в 2015 г. наблюдался существенный рост выявленных прокурорами нарушений законов, допускаемых как кредитными, так и некредитными финансовыми организациями (в том числе микрофинансовыми организациями, кредитными потребительскими кооперативами, ломбардами и др.). Только в кредитно-банковской сфере в 2015 г. прокурорами выявлено в 2,7 раза больше нарушений, чем в 2014 г., в том числе незаконных правовых актов (в 5,9 раза) и всех других показателей прокурорско-надзорной деятельности: в 5,9 раз возросло количество принесенных протестов, в 2,4 раз — внесенных представлений, объявлено предостережений в 3 раза больше, чем 2014 году. Произошло также резкое увеличение (на 21,8% по сравнению с 2014 г.) преступлений, предусмотренных ст. 172 УК РФ «Незаконная банковская деятельность», что во многом объясняется жесткой политикой Центробанка России и стремлением субъектов банковского сектора экономики максимально выгодно для себя использовать «особенности» исторического момента.
В связи со сложной социально-экономической ситуацией в стране особое внимание прокуроров уделяется соблюдению прав граждан в процессе функционирования участников финансового рынка, в связи с чем в 2015 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием прокуроров всех субъектов Российской Федерации проверено исполнение законодательства о защите прав потребителей, потребительском кредите (займе), а также исполнение указанного законодательства юридическими лицами при совершении действий по взысканию просроченных задолженностей.
Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о широкой распространенности нарушений законодательства, допускаемых как кредитными, так и некредитными финансовыми организациями, осуществляющими профессиональную деятельность в сфере потребительского кредитования. Наибольшее число выявленных нарушений касаются включения кредитными организациями в договоры потребительского кредита ущемляющих права потребителей условий, связанных с неуказанием полной стоимости кредита, навязыванием услуг страхования жизни и здоровья, возможностью изменения банком в одностороннем порядке общих условий договора, начислением не предусмотренных договором штрафных санкций. Ш
Допускаются факты несоблюдения банками требований по размещению в А
общедоступных местах необходимой и достоверной информации об условиях □
предоставления потребительского кредита, о требованиях к заемщику. Имеют место случаи нарушения ими установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных).
Итоги проверок свидетельствуют о том, что достаточно распространенными являются нарушения законов, допускаемые микрофинансовыми организациями. Несоблюдение порядка осуществления деятельности и заключения □ договоров потребительского кредита (займа) выявлены в деятельности микро- науки'
164 вектор юридической науки
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
финансовых организаций практически во всех регионах. Значительное количество нарушений касается невыполнения микрофинансовыми организациями обязанностей по предоставлению заемщикам полной и достоверной информации о порядке и условиях предоставления потребительских кредитов (займов), использования и возврата займов, включая сведения о виде, сумме и периодичности платежей, в том числе при рекламировании оказываемых услуг, а также по размещению таких сведений в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Прокурорское вмешательство зачастую требуется в связи с выявлением нарушений, допускаемых ломбардами. Такие нарушения, как правило, связаны с незаконным занятием ломбардами иной предпринимательской деятельностью, кроме предоставления краткосрочных займов гражданам; неисполнением ломбардами обязанности по осуществлению страхования в пользу заемщика или поклажедателя за свой счет риска утраты и повреждения вещи, принятой в залог или на хранение; несоблюдением требований, предъявляемых к форме и содержанию залоговых билетов, выдачей которых ломбардом оформляется договор займа; несоблюдением порядка учета и хранения заложенных и сданных на хранение вещей.
Распространенный характер носят нарушения законов на финансовом рынке в деятельности кредитных потребительских кооперативов и сельскохозяйственных кооперативов.
Допускаются факты недостаточного информирования ими граждан об условиях получения, использования и возврата займов, раскрытия информации о деятельности кооператива. Меры прокурорского реагирования применяются также и в целях устранения нарушений, связанных с неисполнением требований законодательства при приеме в члены кооперативов и прекращении членства в нем, ведении реестра пайщиков, обеспечении возврата займов членами кооперативов.
По-прежнему остается актуальным вопрос правомерности деятельности коллекторских агентств — организаций, специализирующихся на предоставлении услуг по возврату долгов. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о допускаемых ими многочисленных и грубых нарушениях законодательства, которые в ряде случаев напрямую сопряжены с преступными действиями. Итоги обобщения прокурорско-следственной практики показали, что случаи регистрации правоохранительными органами сообщений о преступных посягательствах, совершаемых в процессе возврата гражданами долгов кредитным организациям, получают все более широкое распространение. За период с 2013 г. по первое полугодие 2015 г. их число превысило 21,6 тыс. При этом в 2014 г. по сравнению с предыдущим годом оно увеличилось почти на треть (с 6,3 тыс. до 8,7 тыс.), а в первом полугодии 2015 г. уже составило 6,6 тыс. Тенденция роста сохраняется и в настоящее время.
Прокурорами выявляются факты угроз жизни и здоровью граждан, их запугивания, вторжения в жилище, распространения порочащих их сведений. Нередко такие организации используют в письменных уведомлениях о необходимости погашения задолженности, направляемых должникам, предупреждения о возможном применении мер, не предусмотренных законом. Прокурором одного из городов Алтайского края внесено представление генеральному дирек-
в
Ш(&тж Бут н- а.
УНИВЕРСИТЕТА Деятельность прокуратуры по улучшению
именио.Е.кутафина(мпоА) состояния законности на финансовом рынке
тору коллекторского агентства в связи с наличием в требовании о погашении долга, направленном должнику, угроз об аресте банковских счетов, утрате имущества, ограничений выезда за пределы Российской Федерации в случае неисполнения обязательств по кредитному договору.
Анализ практики прокурорского надзора показывает, что многочисленные нарушения прав граждан в сфере финансовых услуг связаны с недостаточным контролем за деятельностью предоставляющих их организаций со стороны контрольно-надзорных органов, а отдельные категории некредитных организаций и коллекторские агентства вообще не попадают в поле их зрения.
В связи с этим необходимо отметить, что при достаточно сложной ситуации на финансовом рынке, Банком России и его территориальными органами должным образом не реализуются полномочия при осуществлении надзора за кредитными и некредитными организациями, в том числе в сфере потребительского кредитования. Несмотря на массовое нарушение прав потребителей такие нарушения выявляются Банком России в единичных случаях, эта сфера надзора в качестве приоритетной не определена. Зачастую вопросы потребительского кредитования Банком России в ходе проверок вообще не оцениваются. Проверки ломбардов, количество которых превышает 8,5 тыс., Банком России практически не планируются и не проводятся. Несмотря на то, что некредитные финансовые организации допускают массовые нарушения законов, являющиеся основанием для принудительной ликвидации, органами Банка России в полной мере не реализуются полномочия по исключению таких организаций из реестра в судебном порядке; по исключению из реестра микрофинансовых организаций сведений об организациях, использующих в нарушение закона идентичные наименования. Допускается волокита при рассмотрении массовых обращений граждан на неправомерные действия некредитных организаций.
Анализ состояния законности в сфере финансовых услуг свидетельствует о необходимости дополнительного нормативного регулирования ряда вопросов, в том числе связанных с потребительским кредитованием и деятельностью коллекторских агентств. Следует отметить, что ФЗ « О потребительском кредите (займе)» в полной мере не решает задачу защиты прав заемщика в отношениях с юридическими лицами, деятельность которых связана с взысканием просроченной задолженности. В частности, требует урегулирования правовой статус коллекторских агентств, предъявляемые к ним требования, объем их полномочий, формы и методы их работы, ответственность за неправомерное использование информации о заемщике, порядок взаимодействия со службой судебных приставов-исполнителей и иных государственных органов. Ш
Требует дополнительной проработки вопрос согласования норм Граждан- А
ского кодекса Российской Федерации и ФЗ «О банках и банковской деятель- □
ности», согласно которым банк обязан гарантировать тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов, с положениями ФЗ «О потребительском кредите (займе)», разрешающими кредитору передавать сведения о заемщике третьим лицам.
Признавая необходимость регламентации деятельности коллекторских агентств, их взаимодействия с заемщиками, полагаем, что решение проблемы должно носить комплексный характер. Решению проблемы способствовало бы □
скорейшее принятие ФЗ «О коллекторской деятельности в Российской Феде- науки'
6/2016
>
66 вектор юридической науки
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
рации», поскольку незащищенность (в том числе информационная) потребителя на рынке финансовых услуг во многом обусловлена такими факторами, как неадекватное понимание потребителем финансовой услуги ее сущности, а также недостаток самой информации о финансовой услуге. Задача законодателя устранить эти проблемы, чтобы максимально сократить разрыв между наиболее слабой стороной правоотношений (заемщиком), с одной стороны, и кредитором, с другой стороны. Действующий ФЗ «О потребительском кредите (займе)» данную задачу не решает, поскольку лишь в двух статьях (12 и 15) есть упоминание о том, что коллекторы должны действовать добросовестно и разумно, например, не звонить в ночное время. Представляется, что для регулирования уже давно сложившегося, но при этом нерегулируемого специальным законом рынка этого недостаточно.
Специальный закон позволил бы сформировать основные правила работы для тех операторов коллекторского рынка, которые не только создали необходимую инфраструктуру, но и постоянно инвестируют в ее совершенствование, обладают достаточным капиталом, застраховали свою профессиональную ответственность и готовы следовать указаниям регулятора, определяющего правила жизни кредитного продукта на всех стадиях — от выдачи до его погашения.
Правоприменение закона позволит кредиторам и потребителям кредитных продуктов иметь в лице коллекторов консультантов и медиаторов. Проект данного федерального закона, как логическое продолжение кредитного цикла, должен быть неразрывно связан с ответственным взысканием и неотделим от повышения финансовой грамотности заемщиков. Полагаем, что данные процессы объективно приведут к снижению закредитованности населения, повысят прозрачность рынка, улучшат взаимоотношения между всеми сторонами кредитных отношений, оказав, в итоге, позитивное влияние на состояние законности на финансовом рынке.
