CC BY
13Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 24 (63). № 1. 2011 г. С. 188-194.
УДК 342.924
ДЕЯК1 ПИТАННЯ ГЕНЕЗИСУ СУДОВОГО ОСКАРЖЕННЯ Р1ШЕНЬ,
Д1Й ЧИ БЕЗД1ЯЛЬНОСТ1 ОРГАН1В ВНУТР1ШН1Х СПРАВ УКРА1НИ
Еремеев Д. В., Менстов О. С.
Кримський юридичний шститут Одеського державного ун1верситету внутр1шн1х справ,
м. Симферополь, Украша
У статп аналiзуеться процес розвитку в Украш судового порядку оскарження ршень, дш чи бездiяльностi органiв виконавчо! влади, зокрема оргашв внутрiшнiх справ.
Ключов1 слова: виконавча влада, органи внутрiшнiх справ, суд, адмшстративна юстицш, оскарження, ршення, дц.
Розвиток iнституту судового оскарження громадянами неправо!шрних рiшень, дш, бездiяльностi органiв виконавчо! влади, зокрема оргашв внутршшх справ, !хшх посадових i службових осiб в Укра!ш пов'язаний iз створенням тако! форми захисту прав громадян у сферi виконавчо! влади, як адмшютративна юстищя. Саме тому, представляе певний штерес аналiз генезису в Украш судового порядку оскарження ршень, дш чи бездiяльностi органiв внутрiшнiх справ.
Проблематищ запровадження в Укра!ш адмшютративно! юстици, придiлялась увага в наукових працях укра!нських та зарубiжних учених, перш за все Авер'янова В. Б., Бандурки О. М., Бахраха Д. М., Битяка Ю. П., Бородша I. Л., П-жевського В. К., Гончарука С. Т., Голосшченка I. П., Грибка I. О., Додша С. В., Сропкша М. I., Ювалова С. В., Коваля Л. В., Колiушко I. Б., Колпакова В. К., Ком-зюка А. Т., Коренева А. П., Осадчого А. Ю., Остапенка О. I., Пахомова I. М., Пере-пелюка В. Г., Плiшкiна В. М., Рябченко О. П., Старилова Ю. М., Стефанюка В. С., Тищенко М. М., Юхна О. О., Якуби О. М. та шших. Поряд з цим питання оскарження громадянами незаконних ршень, дш, бездiяльностi органiв виконавчо! влади, зокрема оргашв внутршшх справ, !хшх посадових i службових осiб у судах ще не-достатньо вивчеш та потребують подальшого аналiзу з боку науковщв.
Метою статтi е дослiдження деяких питань генезису судового оскарження р> шень, дiй чи бездiяльностi органiв внутрiшнiх справ Укра!ни.
У сферi публiчно-правових вiдносин нерщко виникають конфлiкти (спори) мiж органами виконавчо! влади, з одного боку, та фiзичними i юридичними особами - з шшого. Основними мехашзмами врегулювання вказаних конфлiктiв та формами захисту суб'ективних прав фiзичних та юридичних осiб, е оскарження ршень, дш чи бездiяльностi органiв виконавчо! влади, в тому чи^ оргашв внутршшх справ Укра!ни, в адмшютративному порядку (адмiнiстративне оскарження) та адмшютра-тивно-процесуальному (судовому) порядку.
Адмiнiстративний i судовий способи розв'язання конфлiктiв - двi частини единого мехашзму захисту прав особи, що розумно доповнюють один одного [1, с. 75]. Однак тенденщя полягае в тому, що у вщносинах "громадянин-виконавча влада",
коли вони приймають конфлштну форму, усе зростаючу роль грае розгляд такого роду вщносин судовими органами.
На нашу думку, певний штерес представляе дослщження генезису в Укрш'ш саме судового порядку оскарження ршень (дiй) органiв виконавчо1 влади, зокрема оргашв внутрiшнiх справ. Ще за чашв Росшсько1 iмперil було безлiч органiв, що мали право розглядати скарги на порушення суб'ективних прав, у 1хньому числi Урядуючий Сенат - вищий орган суду i нагляду. Мали адмiнiстративно-наглядовi повноваження землевпорядш комюи, фабричнi шспекцл i рiзнi губернськi присутс-твiя. Пiд впливом революцшних подiй у 1905 р. була створена Особлива нарада для перегляду ддачо! оргашзаци Урядуючого Сенату, що повинна була розробити систему адмшютративно! юстицп Роси. Але тшьки перед Лютневою революцiею 1917 р. було прийняте рiшення про покладення на Урядуючий Сенат функци вищого ад-мiнiстративного суду, про введення в судових округах посад адмшстративних суд-дiв i про покладення на окружш суди обов'язку розглядати певш адмiнiстративнi позови [1, с. 78]. Тимчасовий уряд намагався реалiзувати зазначеш пропозици, видавши 30 травня 1917 р. Положення про суди по адмiнiстративним справам [2]. До юрисдикци адмiнiстративних судiв зокрема було вiднесено розгляд скарг приватних осiб на постанови, розпорядження, ди державних установ у губерни, у1зд^ волостi. Також Положення достатньо повно врегульовувало процесуальний порядок прова-дження у адмiнiстративних справах на принципах гласносп, змагальностi i усност процесу. Але декретом радянсько! влади вщ 22 листопада 1917 року № 1 про суди була скасована уся юнуюча судова система [3, с. 16-17].
За короткий час незалежност Украша намагалася ввести адмшютративне судо-чинство, подiбне до европейських зразюв. Так вже в конституци УНР 1918 р. зазна-чалося, що судова влада в межах цившьного, кримiнального i адмшстративного законодавства здiйснюеться виключно судовими органами, при цьому адмшютрати-вно-юрисдикцiйна дiяльнiсть адмiнiстративних органiв обмежувалася межами закону [4, с. 83]. У перюд гетьмана Скоропадського П. законодавче закршлення отрима-ли положення, зпдно яких Генеральний Суд Укра1нсько1 Держави е вищим судом у адмшютративних справах [4, с. 90]. Проект Основного Державного Закону УНР (1920 р.) передбачав введення у судову систему Украши Вищого Адмшютративного Суду. Загальш суди розглядали при цьому по першш шстанцп спори про вщповщ-нiсть розпоряджень мiсцевих властей вимогам закону, та чи вчинеш вони у межах компетенци вщповщного органу [4, с. 114-116]. Таким чином у той перюд судове виршення адмшютративно-правових спорiв впевнено орiентувалося на формування самостiйних адмiнiстративних судiв [5, с. 221].
Пiсля встановлення радянсько1 влади питання про судовий порядок розгляду скарг громадян на рiзнi дil адмiнiстрацil постало знову. До юрисдикци судiв було вщнесено розгляд окремих скарг. Так у 1925 р. Постановою Ради Мшс^в СРСР був встановлений судовий порядок розгляду заяв вшськовозобов'язаних про звшь-нення !х вiд вiйськовоl служби iз зброею за релiгiйними переконаннями. Щ особи зверталися в суд iз заявою про звiльнення вщ несення вiйськовоl служби. Тi, чи! заяви задовольнялися, призначалися на роботу в шпшаш, на склади i т.п. [1, с. 82].
У 1926 р. ЦВК i РНК СРСР прийняли Постанову "Про основш принципи орга-
шзацн державного нотарiату", вщповщно до якого ди нотарiусiв i вщмова вiд здшс-нення ними належних дiй оскаржувалися до вiдповiдного суду у порядку, встанов-люваному законодавством союзних республш [6].
Iсторiя розвитку радянського права, що регулювало рiзнi суспiльнi вiдносини за участю громадян i органiв державного управлiння, свщчить про те, що судовий контроль за законнютю дiяльностi цих органiв iснував, розвивався й удосконалювався. Та з кiнця 20-х роюв до 1937 р. сфера судового контролю уточнювалася, але активно не розвивалася.
Пюля прийняття Конституцi! СРСР 1936 р. шститут судового контролю продо-вжував розвиватися. У 1937 р. було видане перше шсля прийняття Конституцн СРСР 1936 р. Положення про вибори до Верховно! Ради СРСР [7], у ст. 16-19 якого закршлювався порядок оскарження помилок у списках виборщв. Першою шстанщ-ею для розв'язання спору став виконком вщповщно! мюцево! Ради депутатiв трудящих. У випадку незгоди з ршенням виконкому громадянин мiг звернутися в народ-ний суд. Ршення суду, прийняте у вiдкритому судовому розгщщ, було остаточним [3, с. 17-18].
Адмшстративний позовний процес у судах був зв'язаний iз розглядом багатьох шших справ: на ди осiб, що виконують деякi адмшютративш рiшення, про скасу-вання чи змiну розмiру штрафу, накладеного в адмшютративному порядку, про не-законну вiдмову в прийомi на роботу чи звшьненш з роботи й ш. [1, с. 85] Змют по-дiбних справ полягав у тому, щоб захистити законнi штереси громадян i встановити вiдповiднiсть акпв, що суперечать закону.
Видання нормативних акпв, що передбачають судову процедуру оскарження по деяких категорiях справ дало новий iмпульс для наукового анатзу проблем ад-мiнiстративного процесу i судового контролю за дiяльнiстю органiв державного управлiння [8, с. 144]. У науковш лiтературi того перюду була висловлена думка, що е тдстава стверджувати про розширення компетенцi! суду по перевiрцi законно-стi в дiяльностi органiв державного управлшня [9, с. 134].
Подальшому розвитку iнституту судового контролю послужило прийняття 21.06.1961 р. Указу Президн Верховно! Ради СРСР "Про подальше обмеження за-стосування штрафiв, що накладаються в адмiнiстративному порядку" [10], що надав право особам, шдданим штрафу в адмшютративному порядку, оскаржити постанову про накладення штрафу до суду.
По^м iнститут судового контролю одержав свш розвиток у цившьних процесу-альних кодексах усiх союзних республш, прийнятих у 1963-1964 р. В них були включеш глави, у яких регулювався порядок розгляду судами справ, що виникають з адмшютративно-правових вщносин.
У цей перюд судами в цивiльно-процесуальному порядку розглядалося близько 30 видiв справ, пов'язаних iз судовою оцiнкою законностi й обгрунтованосп iндивi-дуальних рiшень оргашв державного управлiння, якi стосуються суб'ективних прав громадян [11, с. 239].
Прийнята в 1977 р. Конститущя СРСР у ст. 58 закршила право громадян СРСР на оскарження ди службових осiб, державних i громадських органiв. Дi! службових ошб, якi вчиненi з порушенням закону, з перевищенням повноважень i яю ущемля-
ють права громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржеш до суду [12]. Аналопчна норма мютилася в ст. 56 Конституци УРСР 1978 р. [13] Таким чином, шститут судового контролю у сферi державного управлшня отримав нове полггичне i правове значення: вперше в нашiй кра1ш праву на оскарження управлш-ських дiй було надано конституцiйний характер [3, с. 19-20].
Для втшення зазначено1 конституцшно1 норми потрiбен був спецiальний закон, юридичною основою якого повинна була стати ч. 2 ст. 58 Конституци СРСР. Адже тсля прийняття Конституци СРСР, невщомо жодно1 справи, розгляд яко! судом було би засновано на прямш ди ст. 58 i виходив б за меж цивiльно-процесуального порядку, передбаченого вщповщними главами ЦПК [14, с. 19].
Реалiзацiя ст. 58 Конституци СРСР почалася тiльки в 1987 р., коли Верховна Рада СРСР 30 червня 1987 р. прийняла Закон СРСР "Про порядок оскарження в судi неправомiрних дiй посадових осiб, що ущемляють права громадян" [15]. Текст закону було доопрацьовано i 20 жовтня 1987 р. Верховна Рада СРСР внесла в цей акт змши, зокрема надав громадянину право звертатися iз скаргою на незаконнi ди по-садово1 особи безпосередньо в суд поза залежшстю вiд попереднього оскарження таких дш вищестоящому органу чи посадовш особi. У зв'язку з цим Президiя Вер-ховно1 Ради Украшсько1 РСР 25 квiтня 1988 р. доповнила Цившьний процесуальний кодекс Украшсько1 РСР главою 31-А "Скарги на неправомiрнi дiй службових ошб, що ущемляють права громадян" [16].
Але оскарженню зпдно Закону СРСР "Про порядок оскарження в суд неправо-мiрних дiй службових ошб, що ущемляють права громадян" шдлягали тiльки ди, якi одноособово здшснювалися посадовими особами вiд свого iменi чи iменi органу, який вони представляють. Акти, як було прийнято управлiнськими органами коле-гiально судовому оскарженню не шдлягали. А найбшьш розповсюджеш рiшення, що порушують права громадян, приймалися колегiально i тому залишалися за межами судового оскарження [17, с. 47-48]. Таким чином, прийняття такого закону виявилося неефективним. Вш ютотно обмежував можливост судового захисту прав громадян, тому що ди, що ущемляють права громадян, частше виявляються не у вчинках окремих посадових ошб, а в ршеннях саме державних оргашв, якi цi особи представляють [3, с. 21].
Уже тсля першого року застосування Закону СРСР "Про порядок оскарження в суд неправомiрних дш посадових осiб, що ущемляють права громадян" стала очевидною компетенцшна безпораднють судiв у захист прав громадян проти адмшют-ративного свавшля [18, с. 91]. А вищезазначеш обмеження у Законi практично пара-лiзували право громадян на судовий захист вщ незаконних дш органiв управлiння [19, с. 21]. Зютавлення ч. 2 ст. 58 Конституци СРСР iз ч. 1 i 3 ц1е1 статтi, а також з ч. 2 ст. 57 давали достатш тдстави для висновку, що оскаржити в суд можна не тшьки ди посадових осiб, але i дil державних оргашв i громадських органiзацiй [1, с. 90]. Це послужило приводом знову повернутися до дано1 проблеми.
У результатi 2 листопада 1989 р. був прийнятий новий Закон "Про порядок оскарження в судi неправомiрних дiй органiв державного управлшня i посадових осiб, що ущемляють права громадян" [20]. У вщповщносп до положень нового закону судовому контролю шдлягали ди не тшьки посадових ошб, а й оргашв управ-
лшня, якщо шшими законами Союзу РСР i союзних республш не був передбачений шший порядок !х оскарження. Але це було дуже суттевим i необгрунтованим обме-женням судового оскарження. Такш спосiб встановлення законодавцем меж дi! Закону був головною причиною рщкого використання мехашзму судового захисту у адмшютративно-правових вiдносинах [18, с. 93]. Будь якш союзний чи республшан-ський закон мщ завдяки вказанiй формул^ виключити право на звернення зi скар-гою до суду. До того ж дiяло й багато рашше прийнятих норм, якi виключали право громадянина на звернення зi скаргою до суду.
Також нормами Закону був вилучений iз сфери судового контролю величезний масив правовщносин [18, с. 91-93], зокрема Закон не передбачав оскарження бездiя-льносп, хоча у науковш лiтературi зазначалося i можливiсть оскарження бездiяль-ност органiв управлiння [21, с. 90]. Тому говорити про те, що в цей перюд союзний закон затвердив глобальний принцип загальносп оскарження, було би помилкою. Суд ще не став дшсним арб^ром мiж громадянином i владою в кожному без ви-ключень випадку порушення прав громадянина. Проте сама можливють безпереш-кодно звертатися в суд за захистом сво!х прав, що порушеш будь-якими актами, д> ями оргашв влади, посадових i службових осiб е важливою умовою будь яко! сво-боди, однiею з фундаментальних основ правово! держави.
Таким чином, зазначений Закон СРСР "Про порядок оскарження в суд непра-вомiрних дш органiв державного управлшня i посадових осiб, що ущемляють права громадян" був лише кроком на шляху розширення судового контролю у сферi державного управлшня.
Наступний крок у напрямку до зазначено! мети був зроблений вже тсля прого-лошення незалежностi Укра!ни. Законом Укра!ни "Про внесення змши в статтю 56 Конституцi! (Основного Закону) Укра!ни" [22] вiд 31 жовтня 1995 року зазначена стаття була викладена в новiй редакцн, що iстотно розширювало предмет оскарження, який включав тепер ршення, дн чи бездiяльнiсть державних оргашв, юри-дичних чи службових ошб у сферi управлiнсько! дiяльностi [3, с. 25].
Вщповщно до цього глава 31-А ЦПК Укра!ни також була викладена в новш редакцн Законом Укра!ни "Про внесення змш у статтi 235, 236 i главу 31-А Цившьно-го процесуального кодексу Укра!ни" [23] вщ 31 жовтня 1995 р.
Прийнята 28 червня 1996 року нова Конститущя Укра!ни у статтi 55 також за-крiпила право на оскарження в судi рiшень, дш чи бездiяльностi органiв державно! влади, оргашв мюцевого самоврядування, посадових i службових осiб, а частина 2 статп 124 Основного Закону, поширила юрисдикцiю судiв на всi правовщносини, що виникають в Укра!нi [24].
Наступним суттевим кроком у виршенш питання судового захисту права фiзи-чних та юридичних осiб на оскарження дш чи бездiяльностi оргашв виконавчо! влади, зокрема оргашв внутршшх справ, було прийняття Кодексу адмшютративного судочинства Укра!ни [25], де визначено повноваження адмiнiстративних судiв щодо розгляду справ адмшютративно! юрисдикцi!, порядок звернення до адмшютратив-них судiв i порядок здiйснення адмiнiстративного судочинства.
Оскшьки КАС Укра!ни е бшьш спецiалiзованим законодавчим актом, на вщмь ну вiд Закону Укра!ни "Про звернення громадян" [26] який гарантуе та визначае ме-
хашзм оскарження ршень, дiй (бездiяльностi) органiв виконавчо1 влади, зокрема оргашв внутрiшнiх справ, та низку шших питань !х законодавчого врегулювання, то шд час реалiзацil права на оскарження дш чи рiшень наведених суб'екпв необхiдно застосовувати саме його норми.
Таким чином, аналiз деяких питань генезису судового порядку оскарження р> шень, дiй чи бездiяльностi органiв виконавчо1 влади, зокрема оргашв внутршшх справ Укра1ни показав, що питання оскарження рiшень, дш чи бездiяльностi органiв внутрiшнiх справ Украши потребують подальшого наукового осмислення з боку науковцiв та практиюв.
Список лiтератури
1. Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н. Ю. Хаманева - М. : Институт государства и права Российской Академии наук, 1997. - 214 с.
2. Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. // Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства. - 1917. - № 127. - Ст. 692.
3. Осадчий А. Ю. Оргашзацшно-правове забезпечення оскарження громадянами незаконних дш оргашв виконавчо1 влади у судах: дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 / А. Ю. Осадчий. - Одеса, 2004. -175 с.
4. 1сторш украшсько1 Конституци / Украшська правнича фундащя / А. Г. Слюсаренко, М. В. Томенко. - К. : Право, 1997. - 464 с.
5. Тищенко Н. М. Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пути совершенствования / Н. М. Тищенко - Х. : Право, 1998. - 268 с.
6. Об основных принципах организации государственного нотариата: Постановление ЦИК и СНК СССР от 14 мая 1926 г. // СЗ СССР. - 1926. - № 35. - Ст. 252.
7. Положение о выборах в Верховный Совет СССР // СЗ СССР. - 1937. - № 43. - Ст. 182.
8. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салищева - М. : Юридическая литература, 1964. - 158 с.
9. Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении / А. Е. Лунев, С. С. Студеникин. - М. : Юрид. изд-во Минюста СССР, 1948. - 136 с.
10. О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. // Ведомости Верховного Совета СССР.
- 1961. - № 36. - Ст. 368.
11. Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении / В. И. Ремнев -М. : Наука,1979. - 301 с.
12. Конституция СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 41. - Ст. 617.
13. Конституцш УРСР // В1домосп Верховно1 Ради Украшсько1 РСР. - 1978. - № 18. - Ст. 268.
14. Чечот Д. М. Конституция СССР и судебный контроль за административной деятельностью / Д. М. Чечот // Правоведение. - 1979. - № 3. - С. 18-23.
15. О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан: Закон СССР от 30 июня 1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1987. - № 26.
- Ст. 388.
16. Про внесення доповнень [ змш до Цившьного процесуального кодексу Украшсько1 РСР: Указ Президи Верховно1 Ради УРСР вщ 25 квггня 1988 р. // В1домосп Верховно1 Ради Украшсько1 РСР. -1988. - № 19. - Ст. 480.
17. Права человека: проблемы и перспективы. / [Редкол.: Лукашева Е. А. (отв.ред.) и др.];. - М. : АН СССР. Ин-т государства и права, 1990. - 155 с.
18. Судебная реформа: Сборник обзоров / [Т. Г. Моршакова]. - М. : ИНИОН, 1990. - 94 с.
19. Авилина И. Судебное обжалование неправомерных действий, ущемляющих права граждан / И. Авилина // Советская юстиция. - 1990. - № 3. - С. 21-23.
20. О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления
и должностных лиц, ущемляющих права граждан: Закон СССР от 2 ноября 1989 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1989. - № 20. - Ст.416.
21. Шишкин В. И. Конституционное право на обжалование в суд действий должностных лиц / В. И. Шишкин - К. : Политиздат Украины, 1990. - 128 с.
22. Про внесення змши в статтю 56 Конституци (Основного Закону) Укра!ни: Закон Укра!ни вщ 31 жовтня 1995 р. // Ввдомосп Верховно! Ради Украши. - 1995. - № 42. - Ст. 303.
23. Про внесення змш до статей 235, 236 i глави 31-А Цившьного процесуального кодексу Укра!-ни: Закон Украши ввд 31 жовтня 1995 р. // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 1995. - № 42. - Ст. 301.
24. Конституцш Укра!ни прийнята на п'ятш сесп Верховно! Ради Укра!ни 28 черв. 1996 р. // Вь домосп Верховно! Ради Укра!ни. - 1996. - № 30. - Ст. 141.
25. Кодекс адмшстративного судочинства Укра!ни // Вщомост Верховно! Ради Укра!ни. - 2005. - № 35-36, 37. - Ст. 446.
26. Про звернення громадян: Закон Укра!ни ввд 02 жовтня 1996 р. // Вщомосп Верховно! Ради Украши. - 1996. - № 47. - Ст. 256
Еремеев Д. В., Менситов О. С. Отдельные вопросы генезиса судового обжалования решений, действий или бездеятельности органов внутренних дел Украины/ Д. В. Еремеев, О. С. Менситов
// Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия : Юридические науки. - 2010. - Т. 24 (63). № 1. 2011. - С. 188-194.
В статье анализируется процесс развития в Украине судебного порядка обжалования решений, действий или бездеятельности органов исполнительной власти, в частности органов внутренних дел.
Ключевые слова исполнительная власть, органы внутренних дел, суд, административная юстиция, обжалование, решения, действия.
Yeremeyev D., Mensitov О. Specific issues relating to the genesis of the ship appeals against decisions, actions or inaction of Internal Affairs of Ukraine / D. Yeremeyev, О. Mensitov // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2011. - Vol. 24 (63). № 1. 2011. - Р. 188-194.
The process of development in Ukraine of judicial order of appeal of decisions is analyzed in the article, actions or inactivity of organs of executive power, in particular organs of internal affairs.
Key words: executive power, organs of internal affairs, court, administrative justice, appeal, decision, actions.
Поступила в редакцию 02.05.2011 г.
