CC BY
5Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 25 (64). 2012. № 2. С. 3-9.
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА. ФИЛОСОФИЯ ПРАВА
УДК УДК: 342.553 (477.75)
СУДОВ1 ГАНАТП ОХОРОНИ ТА ЗАХИСТУ ПРАВ М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРП ТА ПРАКТИКИ
Абасов Г.Г.
нацюнальний утверситет «Одеська юридична академiя»
У статт дослвджуються та анатзуються судовi гаранта прав мюцевого самоврядування в Украш.
Ключовi слова: критерй класифжацп, судова охорона та захист, судовi гарантл, мiсцеве самоврядування, Конституцшний Суд.
В чинному украшському законодавствi не iснуe ч^кого вирiшення питання про класифiкацiю гарантш прав мiсцевого самоврядування, оскiльки вони рiзноманi-тнi i 1х не можна уявляти у виглядi «однорщно! маси», адже будь-яка з них за сво1м змiстом i формою вщповщае будь-якiй iншiй гаранта. Проте, анатзуючи систему гарантування прав мюцевого самоврядування спостерiгаeмо, що гаранта у чистому вигщщ iснувати не можуть, адже вони е взаемообумовленими та взаемопроникаю-чими одне в одну.
Дослщженням гарантiй прав мiсцевого самоврядування в юридичнш науцi займались таю вчеш як: М.Абдулаев, Н.Боброва, М.Вггрук, В.Журавський, Т.Заворотченко, О.Зинов'ев, С.Комаров, В.Корельський, В.Котюк, В.Кравченко, О.Лукашева, 1.Магновський, М.Марченко, А.Мицкевич, П.Недбайло, М. Орзiх В.Перевалов, В.Погорiлко, А.Полянський, Ж.Пустовiт, Ю.Соколенко, М.Ставншчук, Ю.Тодика, О.Фрицький, Ю. Шемшученко, Ю. Шимш та iншi.
Проблемi класифшацп гарантiй прав мiсцевого самоврядування присвятили також роботи О.Кутафш, Н.Колосов, С.Корсакова, В.Мамочка, I.Овчинников, В.Фадеев, А.Черненко, Е.Шургина та iншi.
Метою запропоновано! статп е дослiдження та аналiз судових гарантiй прав мiсцевого самоврядування в Укра!ш.
Однiею з основних критерив класифшаци гарантiй прав мiсцевого самоврядування, на наш погляд, е гарант за функцюнальною спрямованютю.
За функщональною спрямованiстю гаранта прав мюцевого самоврядування пропонуемо подiляти на:
- гаранта реатзаца;
- гаранта охорони та захисту.
3
До гарантий реалгзацИ прав мгсцевого самоврядування, на нашу думку, стд вщнести норми права, що встановлюють шдстави виникнення тих чин шших прав мюцевого самоврядування, наприклад право на виршення питань мiсцевого значен-ня, !х межi, що встановлюються Конституцieю та Законами Укра!ни, порядок реат-заци, процесуальнi процедури здшснення, до яких входять i юридичш факти, з яки-ми воно пов'язусться тощо.
Так, пiдставою виникнення тих чи шших прав мюцевого самоврядування може бути сам факт визнання державою та вщповщна нормативно-правова регламе-нтащя. Окрiм того, основш права мiсцевого самоврядування закрiпленi на конститу-цiйному рiвнi, як таю, що ддать безпосередньо, адже норми закршлеш в Конституци Укра!ни у вщповщносп ст.8 мають найвищу юридичну силу та е нормами прямо! ди, що надае 1м найвищу юридичну силу вiдносно правотворчо!, правозастосовно!, пра-воохоронно! дiяльностi усiх державних органiв, органiв мiсцевого самоврядування та !х посадових осiб.
Щодо гарантш захисту едино! точки зору в наущ не iснуе. Питання., насам-перед, полягае у з'ясування сутност таких категорiй як «охорона» та «захист», якi досить часто застосовують без розкриття змiсту i не вщображають повнiстю коло правозахисних правовщносин.
Термiн «захист» пов'язуеться iз дiяльнiстю, що здiйснюеться у випадку по-рушення суб'ективних прав, i передбачае конкретш заходи щодо вiдновлення пору-шених прав. Пiд гарантiями охорони ж слщ розумiти установчi контрольно-наглядовi функцi! державних органiв i органiв громадських органiзацiй, а також норми превентивного характеру, що визначають стутнь вiдповiдальностi зобов'язаних ошб i органiв, у випадку якщо !х дi! чи бездiяльнiсть перешкоджають нормальному здiйсненню прав мiсцевого самоврядування.
О^м того, зазначимо, що одним з основоположних критерив розмежування «захисту» i «охорони» е форма дiяльностi вiдповiдних суб'ектiв, що беруть участь у забезпеченш прав мiсцевого самоврядування. Застосування захисту означае втру-чання в процес з боку вказаних суб'ектiв з метою усунення негативних моментiв, що ускладнюють чи унеможливлюють здшснення прав мюцевого самоврядування, а також !х вщновлення у випадку !х порушень. Умови ж дп гарантiй охорони поляга-ють у дiяльностi державних органiв, органiв мюцевого самоврядування, !х посадових осiб, громадських оргашзацш виявляються у здiйсненнi контрольно-наглядових фу-нкцiй, у вдосконаленнi законодавства з урахуванням розвитку iнституту мюцевого самоврядування в сучасних умовах розвитку укра!нсько! держави, у роботi з тдви-щення рiвня правосвiдомостi тощо.
Багато в чому гаранта реалiзацi! прав мiсцевого самоврядування забезпечу-ються можливостями гарантiй охорони та захисту. Це цшком зрозумiло, оскiльки юридичш засоби охорони та захисту покликаш сприяти правомiрному i найбiльш доцшьному використанню суб'ектами мiсцевого самоврядування наданих !м прав. В той же час, враховуючи, що забезпечення прав мюцевого самоврядування - це система гарантування до яко! входять гаранти охорони та захисту, уявляеться невiрною позищя деяких вчених, яю розумiють пiд цим термiном виключно гаранти охорони [1] або гаранти захисту [2]. На нашу думку, охорона за мютом е бшьш широкою правовою категорiею, оскшьки, як вже зазначалось, охороняються права постшно, а захищаються лише у випадку !х порушення, проте захист е одшею з форм охорони,
4
який певним чином виконуе 11 функци.
Отже, вважаемо, що гаранта охорони та захисту прав мюцевого самовряду-вання доцiльнiше розглядати у нерозривнш едностi !х змютового розумiння, проте необхiдним е здшснення розподiлу !х на окремi види, а саме на:
- судовi та
- несудовi (позасудовi) гаранта
В цiй статтi розглянемо судовi гаранта прав мiсцевого самоврядування.
Найважлившим показником забезпеченостi прав мiсцевого самоврядування е рiвень !х охорони та захисту, насамперед у судовому порядку. Судова охо-рона та захист прав мюцевого самоврядування здшснюеться судами загально! юрис-дикца, господарськими та адмшютративними судами, а також Конституцшним Судом Укра1ни.
На важливють судово1 охорони та захисту в системi гарантiй прав мюцевого самоврядування вказуе багато факторiв, наприклад, посилення адмiнiстративного тиску на органи та посадових осiб мiсцевого самоврядування, наявнють значно1 кь лькостi акпв виконавчо1 влади та органiв мюцевого самоврядування, що порушують права територiальних громад, права громадян на участь у здшсненш мiсцевого самоврядування, права оргашв та посадових ошб мiсцевого самоврядування.
Розглядаючи численнi справи пов'язаш iз охороною та захистом прав мюцево-го самоврядування, суди забезпечують охорону та захист досить широкому колу суб'ектiв правовiдносин, що виникають у зв'язку iз цими справами, а саме: громадя-нам, як захищають сво! права на участь в мюцевому самоврядуваннi; органам мюцевого самоврядування, !х посадовим та службовим особам, територiальним громадам тощо. Укра1нське законодавство передбачае рiзнi способи судово1 охорони та захисту, з яких найбшьш значущими i ефективними в цiй сферi е:
- оскарження громадянами ршень i дiй рiзних суб'ектiв оргашв державно1 влади та мiсцевого самоврядування, !х посадових осiб, що порушують !х право на здiйснення мюцевого самоврядування;
- оскарження органами мюцевого самоврядування ршень i дiй оргашв зако-нодавчо1 та виконавчо1 влади, як порушують !х права;
- виршення спорiв про компетенцiю оргашв мюцевого самоврядування мiж собою та органами державно1 влади.
Охорона та захист прав мюцевого самоврядування кримшальним судочинст-вом здiйснюеться у випадках, коли: орган мiсцевого самоврядування або його поса-дова особа бере участь у процес у якосп цивiльного позивача, оскiльки ранiше при вчиненш злочину були порушенi права мюцевого самоврядування; посадова особа мюцевого самоврядування виступае у процеш в якосп потерпiлого, оскiльки ранiше ця особа зазнала майново1, фiзичноl або морально1 шкоди вiд особи, в дiяннях яко! е ознаки злочину, а вчинене дiяння може бути пов'язано iз виконанням цiею особою службових обов'язюв; посадова особа органу мюцевого самоврядування виступае в процеш у якосп обвинуваченого (пiдсудного).
Господарсью суди також вiдiграють вагому роль у охорош та захистi прав мюцевого самоврядування, проте в господарському судочинсга здебшьшого сторонами е суб'екти шдприемницько1 дiяльностi, в цившьному процесi сторонами мо-жуть виступати будь-яю фiзичнi та юридичнi особи. Органи мюцевого самоврядування також можуть бути залучеш судом до учасп в справi або вступати в справу за
5
своею шщативою для надання висновюв з метою здшснення покладених на них обов'язюв.
Особливу значущють для охорони та захисту прав мюцевого самоврядування вiдiграють адмiнiстративнi суди (роль яких поки що виконують мiсцевi загальнi суди (ст.18 КАСУ)) та окружнi адмiнiстративнi суди, що стало можливим внаслщок прийняття Кодексу адмiнiстративного судочинства Укра!ни у 2005 р.[3]. Головним завданням, яке поставлено перед адмшютративним судочинством в Укра!ш (ст.2 КАСУ), е захист прав, свобод та штереав фiзичних осiб у сферi публiчно-правових вщносин.
Так у вiдповiдностi до ч.1 ст.17 КАСУ юрисдикцiя адмiнiстративних судiв поширюеться на правовiдносини, що виникають у зв'язку зi здiйсненням суб'ектом владних повноважень владних управлiнських функцш, а також у зв'язку з публ> чним формуванням суб'екта владних повноважень шляхом виборiв або референдуму. У ч.1 п.2 ст.171 КАСУ закрiплюеться особливий порядок провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актiв органiв мiсцевого самоврядування, а саме законност та вщповщносп !х правовим актам вищо! юридично! сили. У ст.172-174 КАСУ закршлюеться особливий порядок провадження у справах, що сто-суються дiй чи бездiяльностi виборчих комiсiй, уточнення списку виборщв, пору-шення законодавства про вибори та референдуми тощо.
При цьому сутнють адмiнiстративно-правово! охорони та захисту прав мюцевого самоврядування полягае в тому, що вона спрямована не стшьки на визнання незаконност ршення, дiй чи бездiяльностi, скiльки на вiдновлення права користува-тися певними соцiальними благами або спонукання суб'ектiв владних повноважень щодо забезпечення сприянню у реалiзацi! цього права (наприклад, реалiзацi! права на об'еднання, на вiльний доступ до служби в органах мюцевого самоврядування тощо).
Особливе мюце в процес гарантування охорони та захисту прав мюцевого самоврядування вщграе Конституцшний Суд Укра!ни, який протягом свое! дiяльностi розглянув досить багато справ, яю стосувались функцiонування органiв мюцевого самоврядування, серед яких можна назвати ршення у справах: про сумюництво посад народного депутата Укра!ни i мiського голови вiд 6 липня 1999 року; про мюце-ве самоврядування вщ 9 лютого 2000 року; про адмiнiстративно-територiальний устрш вiд 13 липня 2001 року; щодо сумюносп мандата депутата Верховно! Ради Автономно! Республши Крим з шшими видами дiяльностi вiд 21 грудня 2001 року; про об'еднання територiальних громад вiд 18 червня 2002 року[4].
Охорона та захист прав мюцевого самоврядування органами конституцшно! юрисдикци мае мiсце i в зарубiжних кра!нах, досвiд яких необхщно вивчати для за-стосування в Укра!ш позитивних надбань в цш сферi.
Наприклад, Конституцiйний Суд Росшсько! Федерацi! мае значнi напрацю-вання правових позицiй з питань мюцевого самоврядування, а Конституцшний Суд Вiрменi! розглядае найбшьшу кiлькiсть справ щодо конституцшносп мiжнародних договорiв [5].
У ршеннях Конституцiйного Суду Укра!ни щодо оргашв мiсцевого самоврядування знайшли свое вщображення недолiки, пов'язанi з !х формуванням i станов-ленням.
Наприклад, у справi про сумiсництво посад народного депутата Укра!ни[6] i
6
мюького голови Конституцшний Суд Укра1ни дав офщшне тлумачення статей 38, 78 Конституци Укра1ни, статтi 12, частин третьо1, четверто1, п'ято! та шосто1 статтi 42 Закону Укра1ни «Про мюцеве самоврядування в Укра!ш» i роз'яснив, що сiльський, селищний, мюький голова е головною посадовою особою вщповщно! територiально! громади з представницьким мандатом. Громадяни мають право вшьно обирати i бути обраними до оргашв державно1 влади та, зокрема, до оргашв мiсцевого самоврядування - сшьсько!, селищно1, мюько!, районно1, обласно1 ради, а також бути обраними сшьським, селищним, мюьким головою, але реалiзувати представницький мандат може тшьки в одному з цих органiв чи на посадi сiльського, селищного, мюько-го голови.
У ч.4. ст.71 Закону Укра!ни «Про мiсцеве самоврядування в Укра!ш»[7] гара-нтуеться право органiв та посадових осiб мiсцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними акпв мюцевих органiв виконавчо1 влади, шших органiв мiсцевого самоврядування, яю обмежують права територiальних громад, повноваження оргашв та посадових ошб мюцевого самоврядування. Проте в законi не вказуеться в який саме суд мають звертатись органи та посадовi особи мюцевого самоврядування, що, в свою чергу, породжуе можливють рiзного тлумачення вказа-но! норми з питань шдсудносп дано1 категори справ. Як вже зазначалось, у вщповь дностi до ст.171 КАСУ справи щодо оскарження законносп та вщповщносп норма-тивно-правових актiв органiв мюцевого самоврядування правовим актам вищо1 юри-дично! сили розглядаються в порядку адмшютративного судочинства, у випадку ж виявлення незаконностi чи невiдповiдностi суд визнае таю акти чи !х окремi поло-ження незаконними або такими, що не вщповщають правовому акту вищо1 юридич-но! сили. В ст.75 Закону Укра1ни «Про Конституцшний Суд Укра1ни»[8] передбаче-но, що тдставою для конституцiйного подання може бути наявнють спору стосовно повноважень оргашв державно! влади, оргашв влади Автономно! Республши Крим та оргашв мюцевого самоврядування; у ст.77 зазначаеться, що Конституцшний Суд надае висновок щодо конституцшност правового акта, яким встановлено повноваження оргашв мюцевого самоврядування, зокрема.
Таким чином, вважаемо, що наявною е колiзiйнiсть правових норм, адже ви-ходить з наведеного аналiзу, що питання про конституцшнють можуть виршувати о^м Конституцшного Суду ще й адмшютративш суди. Тобто, з одного боку ст.14 Закону Укра!ни «Про Конституцшний Суд Укра!ни» обмежуе розгляд КСУ питань щодо законносп актiв оргашв державно! влади, оргашв влади Автономно! Республ> ки Крим та оргашв мюцевого самоврядування з шшого боку Президент Укра!ни, не менше 45 народних депутапв, Верховний Суд Укра!ни, Уповноважений ВРУ з прав людини, ВРУ АР Крим мають право на подання для перевiрки конституцшносп правових акпв, якими встановлюються повноваження оргашв мюцевого самоврядування, хоча власне органи мюцевого самоврядування права на подiбне подання не мають, чим утискаються права мюцевого самоврядування, а Конституцшний Суд виступае в ролi апеляцшно! шстанцп.
У зв'язку iз викладеним вважаемо необхщним внести доповнення до ст.40 Закону Укра!ни «Про Конституцiйний Суд Укра!ни» та розширити коло суб'ектiв, що мають право на конституцшне подання i включити до !х перелшу органи мiсцевого самоврядування. До вказаного закону необхщно також внести змши щодо повноважень Конституцiйного Суду виршувати спори iз захисту конституцшного права
7
громадян на мюцеве самоврядування, i3 права оргашв мiсцевого самоврядування захищати права мiсцевого самоврядування в порядку конституцшного судочинства, чгтко визначити мехашзм звернення органiв мiсцевого самоврядування до Конституцшного Суду Укра!ни. Також пропонуемо розмежувати компетенцiю адмшютра-тивних судiв та Конституцiйного Суду i вважаемо, що в ст.171 КАСУ необхiдно внести змiни i чгтко зазначити, що в адмiнiстративному порядку повинш розгляда-тись «справи щодо оскарження законностi та вiдповiдностi нормативно-правових актiв органiв мiсцевого самоврядування правовим актам вищо! юридично! сили (о^м Конституци Укра!ни)», оскiльки вважаемо, що Конститущя Укра!ни е актом найвищо! юридично! сили i перевiрку будь-яких актiв в державi на предмет вщпов> дностi !й повинен здшснювати виключно орган конституцiйно! юрисдикцп, а не ш-ший судовий орган.
Отже, тдсумовуючи, зазначимо, що роль судiв у гарантуваннi прав мюцевого самоврядування останнiм часом дедалi зростае, особливо iз впровадженням адмшю-тративно! юстици, хоча й потребуе подальшого реформування. Проте саме судовi органи покликаш охороняти та захищати права мюцевого самоврядування, припиня-ти порушуваш права та вiдновлювати !х шляхом спонукання суб'екпв до виконання належних !м обов'язкiв. Ефективнiсть же вщповщно! дiяльностi судiв залежить вiд авторитету правосуддя вiд реально! незалежностi судiв вiд взаемовiдносин з iншими гшками влади.
Список лiтератури
1. Корсакова С.В. Правоохоронная политика судов в сфере местного самоуправления: состояние, проблемы, решения // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2009. - №2. - С.71-77.
2. Черненко А.В. Гарантии и защита прав местного самоуправления: Автореф. ... дисс.канд.юрид.наук.: 12.00.02. - Волгоград, 2006. - С.23-27.; Шургина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления: Автореф. дисс. ... доктора. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2008. - 57 с.
3. Кодекс адмшстративного судочинства Украши вщ 6 липня 2005 р. // www.rada.gov.ua.
4. Перелж ршень i висновюв 1997-2006 року у хронолопчному порядку // Вгсник Конституцшного Суду Украши. - 2005. - №4. - С.28-41.
5. Слива А.Я. Вопросы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации; Тхоян Ф.П. Конституционно допустимые ограничения права собственности в практике Конституционного Суда Армении / Материалы к 3-му Международному форуму «Роль конституционных судов в обеспечении права собственности» // Дайджест официальных материалов и публикаций в периодической печати. Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. - 2000. - №11. - С.135; 26-28.
6. У справ1 за конституцшним поданням 49 народних депутата Укра!ни i виконавчого комитету Вш-ницько! мюько! ради щодо офщшного тлумачення положень статей 38, 78 Конституци Укра!ни, статей 1, 10, 12, частини друго! статл 49 Закону Украши «Про мюцеве самоврядування в Укра!ш»: Ршення Конституцшного Суду Украши ввд 6 липня 1999 року // www.rada.gov.ua.
7. Про мгсцеве самоврядування в Украш: Закон Укра!ни в1д 21 травня 1997 р. // www.rada.gov.ua.
8. Про Конституцшний Суд Укра!ни: Закон Украши в1д 16 жовтня 1996 р. // www.rada.gov.ua.
Абасов Г.Г. Судовi гаранта охорони та захисту прав мкцевого самоврядування: проблеми теорil та практики / Г.Г. Абасов // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия: Юридические науки. - 2012. - Т. 25 (64). № 2. 2012. - С. 3-9.
В статье исследуются и анализируются судебные гарантии прав местного самоуправления в Украине.
Ключевые слова: критерии классификации, судебная охрана и защита, судебные гарантии, местное самоуправление, Конституционнш Суд.
Abasov g.G. the Judicial guarantees of guard and defence of rights for local self-government: problems of theory and practice / G.G. Abasov // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2012. - Vol. 25 (64). № 2. 2012. - Р. 3-9.
Annotation. In the article probed and analysed judicial guarantees of rights for local self-government in Ukraine.
Keywords: criteria of classification, judicial guard and defence, judicial guarantees, local self-government, Constitutional Court.
9
