CC BY
1
УДК 351.88 https://doi.Org/10.35546/kntu2078-4481.2022.4.21
I. П. ЛОПУШИНСЬКИй
Херсонський нацюнальний техшчний ушверситет
ORCID: 0000-0002-7460-7476 О. В. КОЗИР
Херсонський нацюнальний техшчний ушверситет
ORCID: 0000-0001-8886-3246 А. А. КУЧМА
Херсонський нацюнальний техшчний ушверситет
ORCID: 0000-0002-3530-4384
ДЕЯК1 АСПЕКТИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛВАЩ1 Ф1НАНСОВО-БЮДЖЕТНО1 ПОЛ1ТИКИ НА М1СЦЕВОМУ Р1ВН1 В УМОВАХ ПРАВОВОГО РЕЖИМУ
военного стану
Стаття присвячена аспектам формування та реал1заци фтансово-бюджетног полтики на мгсцевому pieni в умовах правового режиму военного стану. Визначено, що стpатегiчною метою реал1зацИ державног регю-нальног полiтики е створення умов для динамiчного, збалансованого розвитку pегiонiв та теpитоpiальних громад Украши. Одним з перших кроюв у цьому напрямку (ще 2007року) стала Концепцiя реформування мiсцевих бюджетiв, яка була спрямована на проведення реформи у сфеpi мiсцевих бюджетiв, iншi стpатегiчнi докумен-ти, що дiяли вpiзнiроки - Стpатегiя «Укра'ша - 2020», Державш стратегирегюнальногорозвитку тощо. При цьому результатом реформи децентpалiзацii стало пiдвищення зацiкавленостi оpганiв мiсцевого самоврядуван-ня у збiльшеннi надходжень до мiсцевих бюджетiв, пошуку pезеpвiв ix наповнення, полiпшення ефективностi адмiнiстpування податтв i збоpiв. Початок вшни та уведення правового режиму военного стану на територи Украши стало великим потрястням для всього сустльства. Також це стало викликом i для системи публiчного упpавлiння загалом i для фтансово-бюджетног сфери окремо. Вказано, що тсля уведення в дiю правового режиму военного стану економжа та система публiчного управлтня почали працювати «на военних рейках». Почала перебудовуватися i бюджетно-фшансова полiтика, механгзми та тструменти. Закцентовано увагу на двох про-блемних аспектах, що пов'язаш зi збиранням мкцевих податтв i збоpiв та з процедурою ухвалення ршень щодо мкцевого бюджету. Ц проблеми пов'язанi iз змтами, що розроблялися i вводилися в нормативно-правову базу дуже швидко, то вони мають дуже багато неточностей, в них трапляються неузгодженостi i кол1зи. Також до^джено позитивнi результати фшансовог децентpалiзацii, яю свiдчать про суттевий вплив на стшюсть економжи Украши, яку ми побачили в перюд военног агреси та адаптаци законодавчог та нормативног бази Украши вiдповiдно до нових виклитв та вимог.
Ключовi слова: децентpалiзацiя, военний стан, фшансово-бюджетна полтика, нормативно-правове забезпечення, мiсцевi податки i збори, колгзи норм права.
I. P. LOPUSHYNSKYI
Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0002-7460-7476 O. V. KOZYR
Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0001-8886-3246 A. A. KUCHMA
Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0002-3530-4384
SOME ASPECTS OF THE FORMATION AND IMPLEMENTATION OF FINANCIAL AND BUDGETARY POLICY AT THE LOCAL LEVEL IN THE CONDITIONS OF THE LEGAL REGIME OF THE MARTIAL STATE
The article is devoted to aspects ofthe formation and implementation of financial and budgetary policy at the local level under the legal regime of martial law. It was determined that the strategic goal of implementing the state regional policy is to create conditions for the dynamic, balanced development of regions and territorial communities of Ukraine. One of the first steps in this direction (back in 2007) was the Concept of Reforming Local Budgets, which was aimed at carrying out reforms in the field of local budgets, other strategic documents that were effective in different years - the Strategy "Ukraine - 2020", some State strategies of regional development etc. At the same time, the result of the decentralization
reform was an increase in the interest of local self-government bodies in increasing revenues to local budgets, finding reserves to fill them, and improving the efficiency of the administration of taxes and fees. The start of the war and the introduction of the legal regime of martial law on the territory of Ukraine became a great shock for the entire society. It also became a challenge for the public administration system in general andfor the financial-budgetary sphere separately. It is indicated that after the implementation of the legal regime of martial law, the economy and the system of public administration began to work "on military rails". The budgetary and financial policy, mechanisms and tools also began to be restructured. Attention is focused on two problematic aspects related to the collection of local taxes and fees and the decision-making procedure regarding the local budget. These problems are related to the changes that were developed and introduced into the legal framework very quickly, so they have a lot of inaccuracies, inconsistencies and collisions occur in them. Ways to solve them are proposed. The positive results of financial decentralization testify to the significant impact on the stability of the economy of Ukraine, which we saw during the period of military aggression and the adaptation of the legislative and regulatory framework of Ukraine in accordance with new challenges and requirements, were also investigated.
Key words: decentralization, martial state, financial-budgetary policy, regulatory and legal support, local taxes and fees, conflicts of laws.
Постановка проблеми
Стратепчною метою реалiзацi! державно! регюнально! политики е створення умов для динамiчного, збалан-сованого розвитку регюшв та територiальних громад Укра!ни з метою забезпечення сощально! та економiчно! едносп держави, тдвищення рiвня конкурентоспроможносп регюшв, активiзацi! економiчно! дiяльностi, тд-вищення рiвня життя населения в територiальних громадах, додержання гарантованих державою сощальних та шших стандарпв для кожного громадянина незалежно ввд мюця проживання.
Стратепчне бачення репонального розвитку та кра!ни в цшому полягае в розв'язанн юнуючих проблем шляхом використання внутршшх та зовшшшх можливостей регюшв i територiальних громад [1]. Важливо зазна-чити, що нова регюнальна политика та li фшансова складова активно почала впроваджуватися з 2014-2015 рошв через ухвалення та реалiзацiю пiдходiв, визначених в Стратеги сталого розвитку «Укра!на - 2020» [2] та Держав-нш стратеги регiонального розвитку до 2020 року [3], а також в Державнш стратеги репонального розвитку на перюд до 2027 року [4].
Проте одним з перших крошв у цьому напрямку (ще 2007 року) стала Концепцiя реформування мiсцевих бюджетiв, яка була спрямована на проведення реформи у сферi мiсцевих бюджетiв вiдповiдно до стратепчного завдання регюнально! полiтики - створення умов для тдвищення конкурентоспроможносп регюшв та забезпечення !х сталого розвитку [5]. Так, основним завданням Концепци реформування мiсцевих бюджетiв стало змщнення фшансово! основи мiсцевого самоврядування, що передбачало:
- посилення защкавленосл органiв мiсцевого самоврядування у шдвищенш рiвня власних доходiв шляхом стимулювання збiльшення обсягiв виробництва, валово! додано! вартосп, обсягу iнвестицiй та рiвня доходiв населення вiдповiдно до шновацшного напряму економiчного розвитку;
- щорiчне збiльшення питомо! ваги загального фонду мюцевих бюджетiв у зведеному бюджет Укра!ни на дек1лька ввдсоткових пункпв;
- пвдвищення рiвня самодостатностi мюцевих бюджетiв шляхом удосконалення податкового законодавства ввдповщно до напрямiв реформування податково! системи, зокрема системи мiсцевих податшв i зборiв та меха-шзму здiйснення зарахування податку з доходiв фiзичних осiб;
- оптимальний розподш податк1в i зборiв (обов'язкових платеж1в) мiж державним та мiсцевими бюджетами, передача окремих джерел доходiв мюцевим бюджетам (частина податку на прибуток, збiр за спецiальне водоко-ристування, плата за видачу лiцензiй та шших);
- перерозподш доходiв мгж мiсцевими бюджетами та перегляд складу доходiв, як1 враховуються та не врахову-ються при визначеннi обсяпв м1жбюджетних трансфертiв (податок з доходiв фiзичних осiб, плата за землю тощо).
Початок вiйни та уведення правового режиму военного стану на територи Укра!ни стало великим потрясшням не тiльки для окремих громадян нашо! держави, але й для всього сустльства. При цьому система публiчного управлiння почала працювати в умовах управлшсько! кризи та виклишв, до яких практично не була готова. Це ввдноситься також i до тако! чуттево! сфери публiчного управлiния, як фiнансово-бюджетна сфера. Законодавча та виконавча гшки державно! влади, а також мiсцеве самоврядування почало працювати в особливих умовах, при цьому було призупинено дш певних норм законодавчих та шдзаконних акпв, змiнено процедури у фiнаисово-бюджетнш сферi. Тому виникла необхiднiсть в переглядi певних норм та державно-управлшських процесiв у цiй сферi, деяш аспекти яких ми й хочемо розглянути в цьому дослiдженнi.
Aналiз ocTaHHix дослiджень i публiкацiй
До вивчення процеав бюджетного реформування в Укра!ш зверталися М. Бедринець, М. Кшр, I. Лопушин-ський, I. Сторонянська, С. Юшко. Проблемам розвитку й удосконалення метсдов бюджетного управлшня в цiлому та бюджетуванню в територiальних громадах присвячено науковi пращ таких впчизняних учених, як В. Вишневська,
О. Голинська, Н. Деева, М. Кульчицький, В. Мамонова. Окремим фiнансово-економiчним мехашзмам реп-онального та мюцевого розвитку присвячеш роботи Ю. Петленко, В. Мужайло, О. Шолудько, Ю. Паачника. Мiжбюджетнi ввдносини та iндикатори фшансово! децентралiзацil вивчали В. Бондар, I. Доронша, М. Дурман, Н. Криштоф та iншi.
Водночас, у цих та шших наукових розввдках по суп не розкриваеться стан формування i реалiзацil фшансово-бюджетно! полтики в умовах правового режиму военного стану.
Постановка завдання
Метою стати е вивчення окремих аспектiв формування та реалiзацil фшансово-бюджетно1 полiтики на мюце-вому рiвнi в умовах правового режиму военного стану.
Виклад основного матерiалу досл1дження
Згаданi вище стратегiчнi документи визначали i визначають напрямки прикладення зусиль та заходи, нацшеш на iнновацiйний розвиток та зростання швестицшно! привабливостi громад, на тдвищення економiчноl спро-можностi та створення нових робочих мiсць, покращення екологiчноí ситуацп та полiпшення якосл життя людей. Це вiдбуваеться, також i за рахунок оптимiзацil формування та реалiзацil фшансово-бюджетно1 полiтики та пвд-вищення ефективностi витрачання бюджетних коштiв на реалiзацiю мiсцевих проеклв та програм, що, своею чергою, сприяе пiдвищенню якостi життя мешканщв громад. Так:
Стратегiя сталого розвитку «Украша - 2020» передбачала реалiзацiю 62 реформ та програм розвитку держави, серед яких i реформу фшансового сектору i реформу державного фшансового контролю та бюджетних ввдносин. Метою цих реформ було визначено забезпечення фшансово1 спроможностi мiсцевого самоврядування та побудова ефективно1 системи територiальноl оргашзаци влади в Украíнi, реалiзацiю у повнiй мiрi положень £вропейсько1 харти мiсцевого самоврядування, принципiв субсидiарностi, повсюдностi i фшансово1 самодостатностi мюцевого самоврядування. Прiоритетом в управлiннi публiчними фiнансами мае стати пiдвищення прозоросл та ефектив-ностi !х розпод^ та витрачання. Процес здiйснення державних закупiвель повинен стати максимально прозорим та ураховувати загальнi принципи конкуренцп. Корупцiйна складова пвд час здшснення державних закупiвель мае бути л^вдована [2].
Державна стратегiя регiонального розвитку до 2020 року передбачала, що формування ефективного i про-зорого мехашзму фiнансового забезпечення регiонального розвитку потребуе врахування специфiки розвитку кожного репону. Крiм того, органи мюцевого самоврядування регiонiв повиннi мати управлшсьш, органiзацiйнi та фiнансовi можливостi стимулювання спiвробiтництва територiальних громад на м1жрегюнальному рiвнi для розв'язання спiльних проблем розвитку, у тому числ й через широке використання мiжбюджетних трансферов. Однiею з основних цiлей ще1 Стратеги визначаеться створення належних матерiальних, фiнансових та оргашза-цiйних умов для:
- змщнення економiчноí бази розвитку територiальних громад;
- забезпечення виконання органами мiсцевого самоврядування власних i делегованих повноважень;
- зб№шення органами мiсцевого самоврядування обсягу фшансових ресурсiв, отриманих у результатi здшснення ними заходiв, спрямованих на економне використання бюджетних кошпв чи розширення економiчноl дiяльностi на ввдповщнш територií;
- подальшого iнвестування кошпв у програми i заходи щодо стимулювання мiсцевого соцiально-економiчного розвитку [3].
Державна стратепя регiонального розвитку на перюд до 2027 року передбачала серед напрямшв такi, як удо-сконалення механiзму фiнансовоí тдтримки розвитку регiонiв та територiальних громад, пвдвищення ефектив-ностi використання кошпв державного фонду регiонального розвитку та запровадження механiзму незалежного оцiнювання у процеа конкурсного в1дбору програм i проектiв регiонального розвитку, що можуть фiнансуватися за рахунок коштiв державного та мюцевих бюджетiв [4].
Таким чином, реформа мюцевого самоврядування та територiальноí органiзацií влади в Украш на засадах децен-тралiзацil, яка устшно реалiзуеться з 2015 року, створила новi можливостi для розвитку територiальних громад. Бюджетна децентралiзацiя спричинила суттевий перерозподiл бюджетних ресурсiв на користь мюцевого самоврядування. Результатом реформи децентралiзацil стало п1двищення защкавленосп органiв мiсцевого самоврядування у зб№шенш надходжень до мiсцевих бюджет1в, пошуку резервiв !х наповнення, полiпшення ефективносп адмi-нiстрування податк1в i зборiв. Спроможнi громади показують висок1 i динамiчнi темпи приросту власних дохода. У частиш використання коштiв увага ними акцентуеться на потребi формування найбшьш оптимально1 структури бюджетних видатшв, створеннi ефективного не надто чисельного управлiнського апарату, здiйсненнi пост1йного аналiзу витрачання бюджетних коштiв й упередженш випадк1в !х нерацiонального витрачання [6].
Шсля уведення в дiю правового режиму военного стану Указом Президента Украши [7] та шсля затвердження його Верховною Радою Украши ввдповщним Законом Украши [8], економша та система публiчного управлiння почали працювати «на военних рейках». Почала перебудовуватися i система управлiння на рiвнi мiсцевого самоврядування, на рiвнi територiальних громад. Бiльшiсть з цих реформ i напрямк1в удосконалення бюджетно-
ф^нтово!' полггики, меxaнiзмiв тa iнстрyментiв, зaxодiв, нaпрaвлениx нa реaлiзaцiю основниx положень цт реформ, втрaтили свою экт™^ реaлiзaцiю i фaктично призyпиненi (чи, гавиъ, «розвернуп» в протилежний бж) з моментy широкомaсштaбного вторгнення вшськ росiйськоï федерaцiï в Укрaïнy тa почaтком вiйськовоï aгресiï.
Як ми вже згaдyвaли рaнiше, формyвaння тa реaлiзaцiя фiнaнсово-бюджетноï полiтики - доволi склэдний тa вiдповiдaльний процес. В звичaйниx yмовax мирного стану i зэконотворщ, i нормотворцi (як га держaвномy, тэк i га мюцевому рiвняx) доклaдaли бaгaто зусиль, щоб нэшэ зaконодaвчо-нормaтивнa бэзэ булэ эктуэльною та зрозyмiлою, прозорою тэ без «поводит кэмешв». Пiсля уведення в дш цього режиму неможливiсть д1яти вiдповiдно до норм зaконiв чи пiдзaконниx aктiв е не тшьки неефективним тэ недопустимим, эле й злочинним.
Оргaнiзaцiя та зэбезпечения дiяльностi територiaльноï оборони, мaтерiaльно-теxнiчнa допомогэ Збройним силэм Укрaïни, зэлучення допомоги шоземнт пaртнерiв - це тi реч^ як1 оргаии мiсцевого сэмоврядувяння взя-лися пiдтримyвaти з сэмого почэтку, зэбезпечуючи при цьому, постiйнy шдтримку всix сфер життeдiяльностi громэдян нэ мiсцевомy рiвнi (допомога внyтрiшньо перемщеним особэм, п^дтримкэ релоковэного бiзнесy, орга-нiзaцiя yкриттiв, продовжения нaдaния соцiaльниx та iншиx видiв послуг га високому рiвнi). I все це зэвдяки ефективно проведенiй децентрaлiзaцiï, котрэ дэлэ змогу ОМС отримэти aвтономнi, сaмостiйнi, нaлежиi фiнaисовi ресурси, яш вiдiгрaли ключову роль в протистоянш викликэм [9].
Поштовxом, звичэйно, слугувэли рiшения, що зaпровaджyвaлися з держaвного рiвия, a ïx реaлiзaцiя здшсню-вэлися га рiвнi мiсцевого сaмоврядyвaння. Першим сьогоднi xотiлось би розглянути тэкий эспект формувэиия тэ реaлiзaцiï фiнaнсово-бюджетноï полiтики га мiсцевомy рiвнi як особливостi спрaвляния мiсцевиx подэтшв пiд чэс дiï прэзового режиму военного стэиу.
Стаття 8 ПК Укршни визнэчэе, що «в Y^arni встановлюються зaгaльнодержaвнi тэ мiсцевi подэтки та збори. До мiсцевиx нэлежэть подэтки тэ збори, що встaиовленi вiдповiдно до перелiкy i в межax грaничниx розмь рiв стэвок, визнaчениx цим Кодексом, рiшеннями сшьськт, селищниx, мiськиx рэд у межax ïx повновэжень i е обов'язковими до сплэти га територiï вiдповiдниx територiaльниx громэд» [10].
Зэконотворець розробив дешльга iнстрyментiв, що повиннi були допомогти пiдприeмцям тэ пересiчним гро-мaдянaм Укрэши yспiшнiше подолэти кризу, викликэиу вiйною. Тэк, було yxвaлено низку Зaконiв Укрэши, якими передбэчэлися тэк зaxоди.
Ha перiод ди прэвового режиму военного чи гадзвигайного стану не поширюеться дiя регуляторного зэконо-дэвствя га встановлення мюцевт подэтив тэ/эбо зборiв та подaтковиx пiльг зi сплэти мiсцевиx подэтшв тэ/эбо зборiв [11], що дозволяе оперэтивно реэгувэти га необxiднiсть змши ставок подэтив эбо подaтковиx пшьг.
3a 2021 та 2022 подaтковi (звiтнi) роки не нaрaxовyeться та не сплэчуеться подэток нэ нерyxоме мэйно, ввд-мiнне вiд земельноï дiлянки, зэ об'екти житловоï нерyxомостi, в тому числi ïx чэстки, як1 перебувэють у влaсностi фiзичниx осiб, що розтaшовaнi нэ територiяx, га якиx ведуться (велися) бойовi дй, эбо га територiяx, тимгасово окyповaииx збройними формувэниями Росiйськоï' Федерэцп та зэ об'екти житловоï нерyxомостi, що стэлэ непри-дэтною для проживэння у зв'язку з збройною эгреаею Росiйськоï Федерaцiï.
Тимгасово, га перюд з 1 березня 2022 року по 31 грудня року, в якому припинено эбо скэсовэно военний стан не нaрaxовyeться та не сплэчуеться подэток нэ нерyxоме мэйно, вiдмiнне вiд земельноï дшянки, зэ об'екти нежитловоï нерyxомостi, в тому чи^ ïx чэстки, яш перебувэють у влaсностi юридичниx оаб, що розтaшовaнi нэ територiяx, га якм ведуться (велися) бойовi ди, эбо га територiяx, тимгасово о^товян^ збройними формувэн-нями Росiйськоï' Федерaцiï [12].
3 01 квiтня 2022 року до припинення эбо скэсувяния военного, нaдзвичaйного стэиу нэ територп Укрaïни, положения роздiлy XIV ПК Укршни зэстосовуються з yрaxyвaииям особливостей, зокремэ, плaтникaми единого подэтку третьоï групи можуть бути ФОП та юридичнi особи - суб'екти господaрювaння бyдь-якоï' оргaиiзaцiйно-прaвовоï форми, в якт протягом кэлендэрного року обсяг доxодy не перевищуе 10 мiльярдiв гривень. Без обме-жень щодо шлькосп осiб, якi перебувэють з ними у трудовт вiдносинax [13].
Тэкож цим же зэконом стэвкэ единого подэтку для плэтник^в единого подэтку третьоï' групи, як1 використову-ють особливостi оподaткyвaиия, встэиовлюеться у розмiрi 2 ввдсотки доxодy, a також звiльияються вiд обов'язку нaрaxyвaння, сплэти та подэння подaтковоï звггаосп з подэтку нэ додэиу вaртiсть (ПДВ) з оперaцiй з постaчaння товaрiв, робiт тэ послуг, мюце постaчaния якиx розтaшовaне нэ митнш територiï Укрaï'ни.
Ми бэчимо, що бшьшють нововведень стосуються полегшения подэткового нaвaитaжения нэ привaтниx пiд-приемщв тэ громэдян, що сплэчують мiсцевi подэтки i збори. 3 одного боку, це мэе позитивний ефект га розви-ток соцiaльно-економiчноï сфери нaшоï' держэви тэ доxоди пвдприемщв, що дозволяють 1м тэ ï'xнiм сiм'ям легше долэти незгоди военного стану. Проте, з iншого боку, щ зaxоди спричинюють суттеве зменшення нaдxоджень до мiсцевиx бюджетiв з певнт подэтк^в тэ зборiв, що мэе негэтивний вплив нэ життед1яльшсть територiaльниx громэд, a тэкож суттево зменшуе можливостi циx громэд зэбезпечувэти дieвy, ефективну тэ соцiaльно спрямо-вэну полiтикy нэ мiсцевомy рiвнi. Ha рис. 1 нэведено дигамшу доxодiв зэгэльного фонду мiсцевиx бюджепв (без трaнсфертiв з держэвного бюджету) зэ порiвияльнi мiсяцi 2021 тэ 2022 рок1в.
Рис. 1. Динамжа доходiв загального фонду мкцевих бюдже^в (без трансфертiв) [9]
Як бачимо iз дiаграми вище, в бiльшостi областей Украши збертаеться позитивна динамiка надходжень до загального фонду (в основному за рахунок внутршньо перемiщених осiб чи релокаци (з наступним ввдновленням дiяльностi) промислових шдприемств) - маемо 19 таких областей i м. Ки1в, як окрему адмшютративно-терито-рiальну одиницю. Проте в тимчасово окупованих областях (Донецька, Луганська, Херсонська, Запорiзька), або областях, що потерпiли вiд окупаци (Харшвська), спостерiгаються суттевi негативнi наслвдки, яш не можуть бути подоланi одномоментно (рис. 1, [9]). При цьому за рiзними видами доходiв спостертаеться як позитивна, так i негативна динамта незалежно ввд областей. Так, плата за землю, единий податок та акцизний податок за 8 мюя-щв 2022 року показують негативну динамiку в усiх областях. I, вщповщно, «тягнуть» вниз показники загального наповнення мiсцевих бюджетiв. Як вихщ можна запропонувати передбачити на державному рiвнi розроблення механiзмiв та шструмеипв, дiя яких буде направлена на зменшення цих негативних насладив.
1ншим проблемним аспектом, який вже пов'язано з процедурою прийняття ршень щодо бюджету на мюце-вому рiвнi, стало внесения змiн до Закошв Укра1ни i постанов Кабшету Мiнiстрiв Украши, яким унормовувалися процедуру бюджетного планування та проектування як на державному рiвнi, так i на рiвнi оргаиiв мiсцевого самоврядування. Оск1льки такi змiни розроблялися i вводилися дуже швидко, то вони, як ми вже зараз бачимо, мають дуже багато незрозумшостей або норми, що закршлеш в цих нормативно-правових актах (НПА), можуть неоднозначно трактуватися.
В б№шосп випадкiв незрозумiлiсть або можливють неоднозначного трактувания норм вiдповiдних НПА обу-мовленi наявнiстю в них так званих правових колiзiй. Так, Мшютерство юстицп Украши визнае колiзiею норм права неузгодженiсть мiж чинними нормативно-правовими актами, 1хне протирiччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечшсть м1ж двома або бiльше формально чинними нормами права, прийнятими з одного i того ж питання [14]. Цим документом визначаеться, що колiзiя норм права вирiшуеться шляхом вибору того нормативного акта, який мае бути застосований до конкретного випадку (юридичного факту). Може бути дешлька причин виникнення i, вщповвдно, шляхов вирiшення колiзiй норм права, а саме:
- у разi юнування неузгодженостi мiж нормами, виданими одним i тим самим нормотворчим органом;
- у разi юнування суперечностi мiж актами, прийнятими рiзними за мiсцем в iерархiчнiй структурi органами;
- у разi юнування неузгодженостi мiж актами, виданими одним й тим же органом, але яш мають рiзну юри-дичну силу;
- у разi iснуваиня розбiжиостi мiж загальним i спецiальним нормативно-правовим актом .
Але при цьому поза увагою залишаеться колiзiя норм права, якщо вона iдентифiкуеться в одному i тому ж нормативно-правовому акп. Саме до такого виду колiзiй можна вiднести колiзiю, що бшьше шж пiвроку (до 04.11.2022 р.) юнувала в постаиовi Кабiнету Мiнiстрiв Укра1ни в1д 11 березня 2022 р. № 252 [15] (далi - Постанова) у И початковш редакцil. Так, п1дпункти 1-2 п. 1 Постанови, що унормовували права оргашв мiсцевого самоврядування щодо виконання ними бюджетних повноважень, формулювались таким чином:
«1) органи мГсцевого самоврядування, ix виконавчГ органи, мiсцевi державнi адмЫстрацп, вшськово-цившьт адш-шстрацп продовжують здшснювати бюджетш повноваження, а у рaзi утворення в1йськових aдмiнiстрaцiй таи повно-важення здiйснюють вiйськoвi адмЫстрацп вгдповгдно до Закону Укра1ни «Про правовий режим военного стану»;
2) викoнaвчi комгтети вiдпoвiдниx мiсцевиx рад, мiсцевi державш адмЫстрацп, вiйськoвo-цивiльнi адмЫстрацп або вiйськoвi адмЫстрацп».
Кoлiзiя норм права полягала у тому, що в пп. 1 вказувалося, що органи мГсцевого самоврядування та i'x викoнaвчi органи продовжують здiйснювaти бюджетнi повноваження, а пп. 2 вказувалося, що викoнaвчi комгтети ввдповвдних мiсцевиx рад теж можуть здiйснювaти цГ повноваження (проте вже без врахування повноважень мюцевих рад).
Ця колГзГя норм права призводила до того, що в окремт теритoрiaльниx грoмaдax мГсцевГ ради фактично виключалися з бюджетного процесу, а всГ i'x функцп перебирали на себе виконавчГ комгтети, що призводило до порушення процесГв формування та реалГзацй' фшансово-бюджетно! политики на мГсцевому рГвнГ. КрГм того, це порушувало баланси сил в мГсцевому самоврядуванш i викликало напруження у вiднoсинax мГж головою гро-мади, виконавчим комГтетом та депутатським корпусом в тиx теритoрiaльниx грoмaдax, як1 продовжували нормально функцюнувати на теритoрiяx, що не перебувають пГд окупацГею чи на якж не ведуться военнГ ди.
Проте ця колГзГя була виправлена Постановою КМУ вгд 04.11.2022 р. № 1239 [6], якою пп. 2 пункту 1 було викладено в такш редакци: «вшськовГ адмЫстрацп населен^ пунктГв, обласнГ, районнГ та Ки'вська мГська вш-ськовГ адмЫстрацп:». За цими змшами мГсцевГ ради теритoрiaльниx громад та i'x виконавчГ комгтети втрачали можливГсть виконувати сво1' бюджетш повноваження тшьки у випадку, коли в цт теритoрiaльниx грoмaдax ство-рювалися вГйськовГ адмГнГстрацй', як1 перебирали на себе всГ повноваження в бюджетнш сферГ. В усix шшт випaдкax бюджетний процес йде у звичному, визначеному законодавчо-нормативним забезпечення, просторг У цьому разГ зберГгаеться процедура, коли проекти рЫення про мГсцевий бюджет та про внесення змш до мюце-вого бюджету розробляються виконавчими комГтетами вiдпoвiдниx мiсцевиx рад, а i'x затвердження вгдбуваеться депутатами виключно на сесiйниx зaсiдaнняx мюцево! ради (як це i передбачено статтею
Унесення до Постанови цт норм не тГльки врегулювало колГзш норм права, але й зробило процес формування та реалГзацй фГнансово-бюджетно! политики на мГсцевому рГвш бГльш ефективною та прозорою.
Висновки
Ще донедавна в рaмкax ново! регюнально! политики проводився ряд зaxoдiв, нaпрaвлениx на вирГшення проблем фГнансово-бюджетно' сфери - на законодавчому, методичному та ресурсному рiвняx. На законодавчому рГвнГ -через внесення змш в Бюджетний та Податковий Кодекси щодо реформування мiжбюджетниx вгдносин та передачу повноважень на мГсцевий рГвень (принцип субсидГарностГ), новий перерозподш пoдaткoвиx нaдxoджень на користь мюцевт бюджетГв, i розширення права оргашв мГсцевого самоврядування зГ встановлення ставок та пшьг Гз мюце-вт податшв i зборГв. На методичному - шляxoм унормування всix процесГв та процедур, яш прoxoдять на рГвш Державного бюджету та бюджетГв мГсцевого самоврядування, визначенням «точок перетину» циx бюджетГв, !x впливу один на одного тощо. На ресурсному рГвш так1 новацй' полягали в передачГ на рГвень мюцевт бюджетГв велико! кшькосп повноважень з одночасним закрГпленням за ними в^тав^н^ фiнaнсoвиx ресурсГв, а також надання органам мГсцевого самоврядування права обслуговувати власнГ нaдxoдження свo!x бюджетам установ та фондГв розвитку у державнт бaнкax i не залежати вгд Державного казначейства у визначенш циx установ.
ПозитивнГ результати фшансово! децентралГзацп свГдчать про !x суттевий вплив на стшшсть економГки Укра-!ни, яку ми побачили в перюд военно! агреси. Окремо слгд вГдзначити адаптацш законодавчо! та нормативно! бази Укра!ни вщповгдно до новт викликГв та вимог. При цьому така адаптацГя, звичайно, не е стовГдсотково правильною, в тй трапляються й неузгодженостГ чи колГзи норм права, що мають бути виправлеш. Це означае, що слгд проводити аналГз нормативно-правово! бази, що дГе у фГнансово-бюджетнГй сферГ та супроводжуватися цей аналГз вГдповГдними пропозиц1ями, спрямованими на нейтралГзацш ризишв, що виникають внаслГдок засто-сування такого нормативно-правового забезпечення.
У зв'язку з обмеженГстю ресурсГв (як люд^кт, так i чaсoвиx), важко в повнш мГрГ oxaрaктеризувaти склад-шсть цього завдання. Проте зрозумГло, що в будь-якому випадку, цГ змши повиннГ xaрaктеризувaтися комплек-снГстю та ефектившсть з точки зору формування фГнансово-бюджетно! полГтики на мГсцевому рГвш в умoвax правового режиму военного стану. Це дозволить не тшьки оцшити найбшьш повну вГдповГднГсть конкретного нормативно-правового акту чи його окремт норм поточнш ситуацп в краЫ, але й дозволить наперед спрогно-зувати неoбxiднi змГни нормативно-правового забезпечення з метою упереджувально! адаптацп в межax коротко-строкового планування (перюд военного стану) i довгострокового планування (в пГслявоенний перГод).
Список використаноТ лггератури
1. Дурман М.О., Дурман О.Л. Субвенщя на розвиток шфраструктури oб'еднaниx теритoрiaльниx громад як шструмент впровадження ново! регГонально! полГтики. ТеорГя та практика державного управлГння i мГсцевого самоврядування: електр. наук. фax. вид. Херсонського нацГонального теxнiчнoгo ушверситету / голов. ред. проф. Лопушинський 1.П. 2018. № 2. URL: http://el-zbim-du.at.ua/2018_2/15.pdf
2. Про Стратегш сталого розвитку «Укра!на-2020»: Указ Президента Укра!ни ввд 12.01.2015 р. № 5/2015. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/5/2015#Text
3. Про затвердження Державно! стратеги репонального розвитку на перюд до 2020 року: Постанова, Кабь нету М1тстр1в Укра!ни ввд 06.08.2014 р. № 385. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/385-2014-%D0%BF#Text
4. Про затвердження Державно! стратеги репонального розвитку на 2021-2027 роки: Постанова Кабшету М1тстрш Укра!ни ввд 05.08.2020 р. № 695. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/695-2020-%D0%BF#Text
5. Про схвалення Концепци реформування м1сцевих бюджепв: Розпорядження Кабшету Мшстрш Укра!ни вад 23.05.2007 № 308-р (з1 змшами вад 21.07.2010 р. № 1467-р) URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/308-2007-%D1%80#Text (дата звернення: 19.07.2022).
6. Про внесення змш до постанови Кабшету М1тстр1в Укра!ни ввд 11 березня 2022 р. № 252: Постанова Кабшету М1тстрш Укра!ни вад 04.11.2022 р. № 1239. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1239-2022-%D0%BF#Text
Refere^es
1. Durman M.O., Durman O.L. Subventsiya na rozvytok infrastruktury ob"yednanykh terytorial'nykh hromad yak instrument vprovadzhennya novoyi rehional'noyi polityky. [Subsidy for infrastructure development of united territorial communities as a tool for implementing a new regional policy]. Teoriya ta praktyka derzhavnoho upravlinnya i mistsevoho samovryaduvannya [Theory and practice of state administration and local self-government: electr. of science profession]. view. Kherson National Technical University / head. ed. Prof. Lopushynskyi I.P. 2018. Vip. 2. Available at: http://el-zbirn-du.at.ua/2018_2/15.pdf (Accessed 11 November 2022)
2. Pro Stratehiyu staloho rozvytku "Ukrayina-2020" [About the Sustainable Development Strategy "Ukraine-2020"]: Decree of the President of Ukraine dated January 12, 2015 Vip. 5/2015. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/5/2015#Text (Accessed 11 November 2022)
3. Pro zatverdzhennya Derzhavnoyi stratehiyi rehional'noho rozvytku na period do 2020 roku [On the approval of the State Regional Development Strategy for the period until 2020]: Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated August 6, 2014 Vip. 385. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0 %BF#Text (Accessed 11 November 2022)
4. Pro zatverdzhennya Derzhavnoyi stratehiyi rehional'noho rozvytku na 2021-2027 roky [On the approval of the State Regional Development Strategy for 2021-2027]: Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated August 5, 2020 Vip. 695. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/695-2020-%D0% BF#Text (Accessed 11 November 2022)
5. Pro skhvalennya Kontseptsiyi reformuvannya mistsevykh byudzhetiv [On the approval of the Concept of reforming local budgets]: Decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated 23.05.2007 Vip. 308-р (as amended from 21.07.2010 No. 1467-р) Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show /308-2007-%D1%80#Text (Accessed
11 November 2022).
6. Lopushynskyi I.P., Hryhor'eva L.M. Byudzhetno-finansova detsentralizatsiya v konteksti reformuvannya mistsevoho samovryaduvannya v Ukrayini. [Budgetary and financial decentralization in the context of local self-government reform in Ukraine]. Naukovi perspektyvy: zhurnal [Scientific perspectives: journal]. 2022. Vip. 1(19) 2022. P.148-158. DOI: https://doi.org/10.52058/2708-7530-2022-1(19)-148-158 (Accessed 11 November 2022)
7. Pro vvedennya voyennoho stanu v Ukrayini [On the introduction of martial law in Ukraine]: Decree of the President of Ukraine dated February 24, 2022 Vip. 64/2022. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/64/2022 (Accessed
12 November 2022)
8. Pro zatverdzhennya Ukazu Prezydenta Ukrayiny "Pro vvedennya voyennoho stanu v Ukrayini" [On the approval of the Decree of the President of Ukraine "On the introduction of martial law in Ukraine"]: Law of Ukraine dated February 24, 2022 Vip. 2102-IX. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2102-20#Text (Accessed 12 November 2022)
9. Onyshchuk I. Analiz vykonannya mistsevykh byudzhetiv za 8 misyatsiv 2022 roku [Analysis of implementation of local budgets for 8 months of 2022]. Available at: https://decentralization.gov.ua/news/15570 (Accessed 12 November 2022)
10. Podatkovyy kodeks Ukrayiny [Tax Code of Ukraine: Law of Ukraine dated] 02.12.2010 Vip. 2755-VI. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17#Text (Accessed 12 November 2022)
11. Pro vnesennya zmin do deyakykh zakoniv Ukrayiny shchodo funktsionuvannya derzhavnoyi sluzhby ta mistsevoho samovryaduvannya u period diyi voyennoho stanu [On amendments to some laws of Ukraine regarding the functioning of the civil service and local self-government during the period of martial law]: Law of Ukraine dated May 12, 2022 Vip. 2259-IX. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2259-20#Text (Accessed 12 November 2022)
12. Pro vnesennya zmin do Podatkovoho kodeksu Ukrayiny ta inshykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo vdoskonalennya zakonodavstva na period diyi voyennoho stanu [On amendments to the Tax Code of Ukraine and other legislative acts of Ukraine regarding the improvement of legislation for the period of martial law]: Law of Ukraine dated March 24, 2022 Vip. 2142-IX. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2142-20#Text (Accessed 12 November 2022)
13. Pro vnesennya zmin do Podatkovoho kodeksu Ukrayiny ta inshykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo diyi norm na period diyi voyennoho stanu [On amendments to the Tax Code of Ukraine and other legislative acts of Ukraine regarding the effect of norms during the period of martial law]: Law of Ukraine dated March 15, 2022 Vip. 2120-IX. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2120-20#Text (Accessed 12 November 2022)
14. Shchodo praktyky zastosuvannya norm prava u vypadku koliziyi: lyst Ministerstva yustytsiyi Ukrayiny vid [Regarding the practice of applying legal norms in the event of a collision]: letter of the Ministry of Justice of Ukraine dated 12.26.2008 Vip. 758-0-2-08-19. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0758323-08#Text (Accessed 12 November 2022)
15. Deyaki pytannya formuvannya ta vykonannya mistsevykh byudzhetiv u period voyennoho stanu [Some issues of formation and implementation of local budgets during martial law]: Decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated 03/11/2022 Vip. 252 (as of 03/11/2022). Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/252-2022-%D0%BF/ ed20220311#Text (Accessed 12 November 2022)
16. Pro vnesennya zmin do postanovy Kabinetu Ministriv Ukrayiny [On amendments to the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine] dated March 11, 2022 Vip. 252: Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated November 4, 2022 Vip. 1239. Available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1239- 2022-%D0%BF#Text (Accessed 12 November 2022)
