CC BY
5КОМПЕТЕНЦ1Я СУБ'СКТ1В ПУБЛИНО ДДМIНIСТРАЦIÏ У ДИСЦИПЛ1НАРНОМУ ПРОВАДЖЕНН1: ОКРЕМ1 ПИТАНИЯ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Логвиненко А. О.
здобувач кафедри конституцтного i адмтктративного права (Нацюнального авiацiйного утверситету)
COMPETENCY OF PUBLIC ADMINISTRATION SUBJECTS IN DISCIPLINARY PROCEEDINGS: SPECIAL QUESTIONS FOR IMPROVING LEGAL REGULATION
Logvinenko A.
Postgraduate Student of Department of constitutional and administrative law (National Aviation University)
Анотащя
Стаття присвячена визначенню процесуально!' компетенци суб'екпв публiчноï адмшстраци у зазна-ченому провадженнi, створенню теоретичного пiдгрунтя для усунення зазначених та окремих шших про-блемних питань, виробленню пропозицш щодо вдосконалення чинного адмiнiстративного законодавства.
Abstract
The article is devoted to the definition of the procedural competence of the subjects of public administration in the said proceedings, the creation of a theoretical basis for elimination of these and other problematic issues, the development of proposals for the improvement of the existing administrative legislation.
Ключовi слова: процесуальна компетенщя, дисциплшарш провадження, державна служба, суб'екти публiчного адмшютрування, публiчне адмшстрування.
Keywords: procedural competence, disciplinary proceedings, public service, subjects of public administration, public administration.
Вступ. Одшею з гарантш законностi i правопорядку в сучаснш правовш державi виступають га-рантiï особи ввд необгрунтованого притягнення ïï до юридично1, зокрема - дисциплiнарноï вщповда-льностi. Мiсце дисциплiнарноï вiдповiдальностi у системi видiв юридично1 вiдповiдальностi зумов-лене ïï призначенням - забезпечення належного ро-звитку трудових вiдносин, зокрема - i ввдносин у сферi здшснення публiчного адмiнiстрування.
Попри наведене, сьогодш проблематика як питания дисциплшарно1 вiдповiдальностi державних службовцiв [1, с. 341-342], так i процесуально!' компетенци суб'екпв публiчноï адмiнiстрацiï у цш сферi потребуе унiфiкацiï наукових пiдходiв. Зокрема, необидно вказати на проблему ушфжаци спiввiдношения державно-службових та службово-трудових вiдносин. Крiм того, у юридичних публь кащях вказуеться на необхiдностi уточнення тдс-тав притягнення державних службовцiв до дисцип-лiнарноï вiдповiдальностi [2, с. 144].
Огляд останшх досл1джень i публжацш. Питання дисциплiнарноï ввдповщальносл державних службовцiв е достатньо опрацьованими у доктринi адмiнiстративного права. Ключовими в цьому на-прямi е науковi напрадювання С.В. Кiвалова, Л.Р. БшоьТуново1', М.1. 1ншина, О.О. Горницького, В.1. Щербини та iнших. Водночас, проблематика процесуально!' компетенцiï суб'екпв публiчноï адмшст-радiï у дисциплшарному провадженнi характеризу-еться певною новизною. Дотичними е численнi на-уковi напрадюваиия стосовно компетенцiï зазначених суб'екпв загалом, в тому числi в рамках доктрини адмiнiстративного права (В.Б. Авер'янов,
В.К. Колпаков, Т.О. Коломieць та шш). Але зазна-чеш роботи не розкривали саме процесуально! складово! зазначено! компетенцii.
Метою ще! статгi е визначення процесуально! компетенци суб'екпв публiчноi адмiнiстрацii' у за-значеному провадженнi, створення теоретичного шдгрунтя для усунення зазначених та окремих ш-ших проблемних питань, вироблення пропозицiй щодо вдосконалення чинного адмшютративного законодавства.
Основний матерiал. Поняття процесуально! форми отримало свое завершення у наукових на-працюваннях з теорii права. Так, усталеним е розу-мшня процесуального права як надгалузi права, об'ектом регулювання яко! е послвдовшсть актiв, що необхiдна для реалiзацii передбачених матерiа-льним законодавством прав та обов'язшв. Окремою частиною процесуального права називаються но-рми щодо процедур правозастосування, предметом регулювання яких е послiдовнiсть, комплекс дiй суб'екта владних повноважень, визначених законом, що е необхвдними для прийняття владного рь шення в межах сво!х повноважень [3, с. 181].
В аспекп дисциплiнарних проваджень, необхь дно вказати про актуалiзацiю питання унiфiкацii правового регулювання !х процесуально! форми, оскшьки вона врегульовуеться актами рiзноi галу-зево! належностi, зокрема актами як матерiаль-ними, так i процедурними, причому - в межах одного провадження. Зокрема, основним актом мате-рiального законодавства у цш сферi слiд визначити Закон Укра!ни «Про державу службу» ввд 10.12.2015 р. № 889-VIII [4], яким врегульовано зокрема загальш питання суб'ектiв притягнення до
дисциплшарно! вщповщальносп та найб№ш зага-льнi засади власне вiдповiдних проваджень (ство-рення та склад дисциплшарних комiсiй, порядок оскарження вiдповiдних ршень тощо). KpiM того, зазначеним актом встановлюються загальнi шдс-тави притягнення державного службовця до дисциплшарно! вiдповiдальностi (ст. 81). Отже, зазначеним Законом врегульовуються одночасно i матерiа-льнi, i процесуальнi питання притягнення державних службовцiв до дисциплшарно! вщповь дальностi.
Натомiсть, такий вид докуменпв, як дисципль нарнi статути слiд вiднести до бiльшою мiрою, про-цесуальних документiв, оск1льки в них встановлюються не тшьки матерiальнi особливостi притягнення державних службовщв до вiдповiдальностi, але й встановлюються процесуальш особливостi вь дповщних процедур. Так, Дисциплiнарним статутом Нащонально! полщд Укра!ни ввд 15.03.2018 р. № 2337-VIII [5] встановлюються такi питання, як: визначення дисциплшарного проступку як пiдстави для шщшвання ввдповвдного провадження (ст. 11); основш положення щодо проведення службового розслвдування (ст. 14); правовий статус дисциплшарних котсш (ст. 15); строки проведення службового розслвдування (ст. 16); забезпечення полщей-ському права на захист (ст. 18); строки здшснення дисциплшарного провадження (ст. 21) тощо.
У зв'язку iз цим необхвдно вважати схвальною висловлену ще у 2012 роцi пропозицiю щодо прий-няття Лдмiнiстративно-процедурного кодексу (проект Закону Укра!ни ввд 03.12.2012 № 11472) [6], в якому врегулювати основнi засади реалiзацi! про-цесуальних форм уах адмiнiстративних процедур, в тому чи^ - й дисциплшарних. Отже, потребуе ушфжащ! правове регулювання процедурно! фо-рми здiйснення дисциплшарних проваджень i, зок-рема, процесуально! компетенцй' суб'ектiв публiч-ного адмшстрування у таких провадженнях. З щею метою доцiльним е розвиток висловлюваних у 2012 роцi пропозицiй щодо прийняття Адмшютративно-процедурного кодексу. Вдосконалення единих засад таких проваджень вщповщае сучасним мiжна-родним стандартам державного управлшня та ста-новить перспективний предмет подальших науко-вих дослщжень.
Реалiзацiя зазначених пропозицiй стосовно процедури притягнення пов'язана iз ютотними проблемами. Зокрема, запровадженню единих засад дисциплiнарного провадження стають на завадi особливостi притягнення до дисциплшарно! вщпо-вiдальностi у рiзних сферах державно! служби, на-приклад: служба цив№ного захисту; прокуратури; митно! служби тощо. Про подiбнi ускладнення за-значалось i у юридичнiй лiтературi [7; 8]. Дiйсно, зазначене обумовлене рiзницею, самою природою цивiльно! та мштаризовано! державно! служби.
Вирiшення зазначено! проблеми вбачаеться у вдосконаленнi кнуючого законодавчого пiдходу, за яким окремо визначаються загальнi засади дисциплшарного провадження, а окремо - особливосп його здiйснення у рiзних сферах державно! служби. Такий шдхвд наразi реалiзовано у чинному Законi
«Про державну службу», де у роздш 8 врегульо-вано загальш питання притягнення державних службовщв до дисциплiнарноi вiдповiдальностi. Вдосконалення такого тдходу вбачаеться у двох окре-мих напрямах: формування окремого нормативного акту, на кшталт Адмшстративно-процедурного кодексу, в якому врегулювати загальш засади притягнення особи до дисциплiнарноi' вщповвдальностц вдосконалення сшвввдношення мiж загальними та спецiальними засадами такого провадження.
Особливу проблему досягнення единих засад врегулювання ввдносин державноi служби стано-вить подiл державноi служби на цивiльну та мшта-ризовану. У зв'язку iз цим необхвдно вiдмiтити про принципово рiзнi засади такоi служби, а отже - рь знi засади побудови вщповвдних гарантiй. Такий висновок диктуеться нерозривним зв'язком матерь ального та процесуального законодавства, оск1льки процесуальне е порядком реалiзацii матерiального [3, с. 180-181].
1ншим проблемним питанням, яке мае безпосе-редне вiдношення до вдосконалення процедурно!' форми притягнення державних службовщв до дис-циплiнарноi' ввдповщальносп е питання розмежу-вання правовоi природи окремих правопорушень -чи вони е адмшстративними, або ж дисциплшар-ними. Зокрема, Кодексом Украши про адмшютра-тивнi правопорушення ввд 07.12.1984 р. № 8073-Х (далi - КУпАП) [9] передбачено адмшютративну вiдповiдальнiсть за прояв неповаги до суду (ст. 1853 КУпАП). Конкретними проявами об'ективно! сторони неповаги до суду, о^м прямо визначених в зазначенш статтi (зокрема злюне ухилення ввд явки в суд, нетдкорення розпорядженням голову-ючого, порушення порядку шд час судового заа-дання) вiдмiчаються: невиконання покладених судом зобов'язань при розглядi окремих категорш справ; окремi прояви неповаги до Конституцшного Суду Укра!ни. Крiм того, характеризуеться об'ективна сторона ввдповщного правопорушення: жестикуляцiя, бездiяльнiсть при наявносп вимог головуючого тощо. Обов'язковою ознакою вказу-еться злiснiсть. Проявом злюносп вказуеться по-вторнiсть вiдповiдних дш чи бездiяльностi. Крiм того, зазначене порушення може бути здшснене пльки в ходi судового заседания [10]. Впм, зазна-ченi дii повнютю охоплюються конкретною подставою дисциплшарно! вiдповiдальностi, визначено! у Законi «Про державну службу», причому охоплю-еться одразу кiлькома подставами: порушення Присяги державного службовця (п. 1 ч. 2 ст. 65); порушення правил етично! поведшки державних службовщв (п. 2 ч. 2 ст. 65); вияв неповаги до держави (п. 3 ч. 2 ст. 65); дп, що шкодять авторитету державно! служби (п. 4 ч. 2 ст. 65); невиконання або не-належне виконання посадових обов'язшв (п. 5 ч. 2 ст. 65). Зазначене мае мюце у разi вчинення вказа-них вище дiй або бездiяльностi посадовою особою суду (секретарем судового заадання чи судовим розпорядником), або ж iншою особою, що обшмае посаду державно! служби.
У зв'язку iз цим необх1дно навести позицш В.К. Колпакова, який встановив наступш критерii
розмежування цих видiв юридично! вщповвдально-CTi: об'екти, на як1 посягають правопорушення; характер обов'язку дотримуватись певно! юридично! поведiнки; спосiб викладення диспозицп норм, що передбачають пвдстави застосування дисциплшар-но! вiдповiдальностi; головш ознаки суб'екта вщ-повiдальностi. Зокрема, об'ект адмiнiстративного правопорушення мае загальнодержавне значення, а об'ект дисциплiнарного правопорушення обмежу-еться трудовими вiдносинами. Дисциплшарна ввд-повiдальнiсть настае у зв'язку iз неналежним вико-нанням сво!х обов'язк1в за трудовим законодавст-вом, адмшютративна - у зв'язку iз порушенням суспiльного порядку. Лдмiнiстративним правопо-рушенням притаманне точне визначення об'ектив-но! сторони правопорушення у норма законодав-ства, зокрема КУпАП, а дисциплшарш правопорушення визначаються лише у найб№ш загальному виглядi. Головною ознакою суб'екта адмшютрати-вно! вiдповiдальностi е ввд, осуднiсть, виннiсть, а головною ознакою суб'екта дисциплшарно! ввдпо-вщальносп - пов'язанiсть трудовими ввдносинами [11, с. 37, 38].
Крiм того, вказуеться на принципову ввдмш-нють у законодавчих пiдходах до визначення суб'екта розгляду вiдповiдних проступков. Так, у випадку адмiнiстративного правопорушення суб'ектом його розгляду е, як правило, суб'ект, до вщання якого належить вщповвдна сфера правовед-носин. У випадку ж дисциплшарного правопорушення такий суб'ект визначаеться виходячи з суб'ектного складу трудових ввдносин iз правопо-рушником [11, с. 9].
З положень, що наводяться вченим, можливо вказати про принципово рiзний характер зазначе-них видiв юридично! ввдповвдальносп, рiзну !х га-лузеву належшсть, а також про можливiсть застосування двох рiзних видiв юридично! вщповщаль-ностi одночасно за одне й те саме правопорушення.
Впм, значна шльшсть правопорушень може бути вчинена державними службовцями як цившь-но!, так i мiлiтаризовано!' державно! служби. Тому диференцiацiя дисциплiнарно!' вщповвдальносп, а отже - й процедурних гарантiй прав державних слу-жбовщв мае базуватись, у тому числ^ на врахуваннi подiлу державно! служби на цив№ну та мштари-зовану. Однiею з визначальних ознак, що вiдрiзня-ють цi два види служби е перелiк дисциплiнарних стягнень. Так, Законом «Про державну службу» пе-редбачено наступнi види таких стягнень: заува-ження; догана; попередження про неповну служ-бову вщповщшсть; звiльнення з посади державно! служби (ч. 1 ст. 66 зазначеного Закону). Впм, дис-циплiнарними статутами можуть встановлюватись iншi види дисциплшарних стягнень. Так, Дисципль нарним статутом Нацюнально! полiцi!' Укра!ни встановлено такий перелж дисциплiнарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову ввдповвд-нiсть; 5) пониження у спецiальному званнi на один стутнь; 6) звiльнення з посади; 7) зв№нення iз служби в полщи.
Виникае питання щодо спiввiдношення зазначеного Статуту та чинного Закону «Про державну службу». Адже, перелж дисциплiнарних стягнень, наведений у статп 68 зазначеного Закону, носить закритий характер, при тому що зазначений Закон е нормативним актом загального характеру з питань державно! служби. Не викликае сумнiвiв тлума-чення сшвввдношення зазначеного Закону та Дисциплшарного статусу Нацiонально! полiцi! Укра!ни як акпв ввдповвдно загального та спещального характеру. Втiм, необх1дно уникнути колiзi! м1ж ними, досягнення того стану, за яким спещальне за-конодавство доповнюе загальне, а не суперечить йому.
Юридична вiдповiдальнiсть мае наставати за умови наявност норм, що регламентують !! шдс-тави [3, с. 256]. Вщповщно до п. 2 ч. 1 ст. 92 Кон-ституци Укра!ни, виключно законами Укра!ни встановлюються д1яння, що е зокрема, дисципль нарними проступками. Зазначеному положенню надане роз'яснення Конституцшним Судом Укра-!ни у ршенш вiд 30.05.2001 р. 7-рп/2001 [12], вщ-поввдно до якого це положення означае, що зокрема, конкретт дiяння, що складають зокрема, дисциплшарш правопорушення, мають встановлюватись нормативним актом, рiвнем не нижче за закон. З цього висновку лопчно випливае, ^м того, положення про недопустимють встанов-лення юридично! ввдповвдальносп без належного законодавчого припису.
Виходячи з наведеного, з метою усунення ко-лiзi! мiж Законом «Про державну службу» та Дис-циплiнарним статутом Нацюнально! полщи Укра-!ни необхвдно закрiпити ввдкритий характер пере-лшу д1янь, що можуть становити тдстави для притягнення до дисциплiнарно! вщповвдальносп. Таким чином, з метою встановлення вiдкритого характеру перелiку д1янь, що можуть становити шдс-тави для притягнення до дисциплшарно! вщповща-льносп необхвдно внести змiни до частини 2 статп 65 Закону «Про державну службу», доповнивши !! пунктом 16 такого змюту: «Iншi дiяння або бездiя-льнiсть, встановленi Законом Укра!ни, що визначае пiдстави дисциплiнарно! ввдповщальносп».
Отже, винятками з зазначеного можна визна-чити ввдносини, що хоча й носять трудовий характер, але мають шшу правову природу. Наприклад, ввдносини державно! служби, типовою шдставою яких е не трудовий договiр, а наказ про призна-чення особи на посаду державно! служби.
Висновки. Проведене дослiдження надае шд-стави для таких висновкiв.
Зв'язок мiж нормами процесуального та мате-рiального права диктуе необхiднiсть ввднесення ма-терiальних та процедурних норм до акпв одше! га-лузево! належностi. Небезпека ж дублювання законодавчих припиав (наприклад, стосовно дисциплшарних проваджень у трудових справах та у справах у сферi адмшютративних правовiдносин) усуваеться рiзними порядками зазначених проваджень, що зумовлюеться природою вщповвдних га-лузей права
Отже, шшим напрямом вдосконалення проце-суально! компетенцп суб'ектiв публiчного адмшю-трування необхОдно визначити ушфжащю правового регулювання вщповщних службових розслщу-вань. При цьому перспективним вбачаеться шдхвд, подОбний до врегулювання процедурно! форми дисциплшарного провадження загалом: визначення загальних засад такого розслщування у окремому нормативному акп, а особливосп, залежно вщ спе-цифОки д1яльносл конкретних суб'екпв публОчно! адмшстрацп, встановити на рОвш спещальних нор-мативних акта.
З метою встановлення вщкритого характеру перелОку д1янь, що можуть становити щдстави для притягнення до дисциплшарно! ввдповщальносп необхщно внести змши до частини 2 статп 65 Закону «Про державну службу», доповнивши !! пунктом 16 такого змюту: «1ншО дОяння або безд1яль-нють, встановлеш Законом Укра!ни, що визначае щдстави дисциплшарно! вщповОдальносл»
Потребуе ушфжацп правове регулювання процедурно! форми здшснення дисциплшарних проваджень О, зокрема, процесуально! компетенци суб'екпв публОчного адмшстрування у таких про-вадженнях. З щею метою доцшьним е розвиток ви-словлюваних у 2012 рощ пропозицш щодо прий-няття Адмшютративно-процедурного кодексу. Вдосконалення единих засад таких проваджень вь дповщае сучасним мОжнародним стандартам державного управлшня та становить перспективний предмет подальших наукових дослщжень.
Список лiтератури
1. Адмшстративне право Укра!ни. Акаде-мОчний курс: тдруч.: у 2 т. / голов. редкол. Авер'янов В. Б., та Он. К.: Юрид. думка, 2007 Т. 1: Загальна частина. 2007. 592 с.
2. Янюк Н. Дисциплшарна вщповщальшсть державних службовщв за Законом Укра!ни «Про державну службу» (2015): правовий анатз. Вюник ЛьвОвського ушверситету. Сер1я юридична. 2016. Випуск 62. Ст. 138-147.
3. Теор1я держави О права: тдруч. / за ред. О.В. Петришина. Х.: Право, 2015. 368 с.
4. Про державну службу: Закон Украши вод 10.12.2015 р. № 889-VIII. Офщшний вюник Укра-!ни. 2016. № 3 (15.01.2016). Ст. 149.
5. Про Дисциплшарний статут Нащонально! полщи Укра!ни: Закон Укра!ни в1д 15.03.2018 р. № 2337-VIII. Офщйний вюник Укра!ни. 2018. № 54 (17.07.2018). ст. 1882.
6. Адмшютративно-процедурний кодекс Украши [Електронний ресурс]: проект Закону Украши в1д 03.12.2012 № 11472. Доступ i3 шформ.-пра-вово! системи «Л1ГА- ЗАКОН».
7. Полiвчук Д.П. Дисциплiнарне провадження в органах внутршшх справ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Харшвський нащональний унiверситет внутрiшнiх справ. Х., 2011. 194 с.
8. Ковальов С.С. Поняття та особливостi дисциплшарного провадження. Форум права. 2012. № 2. С. 352 - 357. URL: www.nbuv.gov.ua/e.../FP/.../12kccpcc.pdf. (дата звер-нення: 10.07.2019).
9. Кодекс Укра!ни про адмшютративш правопорушення вод 07.12.1984 р. № 8073-X. Ввдомосп Верховно! Ради УРСР. 1984. Додаток до № 51. Ст. 1122.
10. Про схвалення Рекомендацш щодо притягнення до ввдповвдальносп за неповагу до суду: Рь шення Ради суддОв Укра!ни вОд 04.11.2016 р. № 74. Закон i БОзнес. 2016. 12. 10. № 50.
11. Колпаков В.К. Адмшютративна вщповща-льшсть (адмшютративно-делжгне право): навч.по-аб. К.: Юршком 1нтер, 2008. 256 с.
12. У справО за конституцшним зверненням вь дкритого акцюнерного товариства "Всеукра!нський Акцюнерний Банк" щодо офщшного тлумачення положень пункту 22 частини першо! статп 92 Кон-ституцп Укра!ни, частин першо!, третьо! статп 2, частини першо! статп 38 Кодексу Укра!ни про адмшютративш правопорушення (справа про ввдповь дальнють юридичних оаб): Ршення Конституцш-ного Суду Укра!ни вод 30.05.2001 р. 7-рп/2001. Офь цшний вюник Укра!ни. 2001. № 24 (29.06.2001). ст. 1076.
