CC BY
241
УДК 342.95-057.34:35083.1 В. В. Зуй,
канд. юрид. наук, доцент Нацюнальний утверситет «Юридична академ1я Украгни ¡мет Ярослава Мудрого», м. Харюв
ПРО ПОРЯДОК ПРИТЯГНЕННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦ1В ДО ДИСЦИПЛ1НАРНО1 В1ДПОВ1ДАЛЬНОСТ1
Статтю присвячено дослщженню порядку притягнення державних службовщв до дисциплшарно! вiдповiдальностi. Визначено мiсце дисциплшарного провадження у структурi адмiнiстративного процесу. Здшснено огляд законодавства, що регулюе дисциплiнарне провадження щодо державних службовщв. Дослщжеш права суб'ектiв, уповноважених накладати дисциплшарш стягнення, наголошено на необхщносп звуження ix дискрецiйних повноважень. Отримаш висновки втiленi у пропозицiях для нормативного закршлення в законодавствi.
Ключовг слова: державш службовцi, порядок притягнення до дисциплшарно! вiдповiдальностi, дискрецшш повноваження.
Дисциплiнарна вiдповiдальнiсть, як зазначае Ю. С. Адушкiн, не може бути реалiзована в кожному конкретному випадку без правозастосовно! дiяльностi, яка встановлюе подiю правопорушення i його суб'екпв, забезпечуе збирання необxiдниx матерiалiв i доказiв, ix перевiрку й визначае у правовому акт вщповщнють юридично! i фактично! пiдстави вщповщальносп (склад проступку в конкретному дiяннi) та спосiб реагування на проступок [1, с. 41]. Зважаючи на це, дослщження нормативно! регламентацп впорядкування процесуальних дш при притягненнi державних службовщв до дисциплшарно! вiдповiдальностi вважаемо актуальним.
Ознакою дисциплшарно! вiдповiдальностi державних службовщв, як вщзначае М. М. Коркунов, повинна бути ii публiчно-правова природа [9, с. 170]. Так, згщно з преамбулою чинного Закону Украши «Про державну службу» норми цього Закону врегульовують статус державних службовщв [11], тобто ix права, обов'язки й вiдповiдальнiсть. 1з цього випливае, що принципи й порядок застосування до державних службовщв дисциплшарно! вщповщальносп мають бути закрiпленi саме в адмшютративно-правових нормах. Серйозним недолгом на сьогоднi е концептуальна орiентацiя на впорядкування державно-службових вiдносин, що виникають у зв'язку i з приводу проходження державно! служби, приватноправовими засобами, притаманними трудовому праву, i дещо зменшення значення публiчно-правовиx, характерних для адмшютративного права. Однак шститут дисциплiнарноi вiдповiдальностi державних службовцiв виступае предметом регламентування саме адмшютративного права. З урахування цього при дослщженш законодавчого регулювання процедури притягнення державних службовщв до дисциплшарно'1' вщповщальносп вивчалися й аналiзувалися саме адмiнiстративно-правовi норми.
Що ж до мюця дисциплшарних проваджень у структурi адмiнiстративно-процесуального права, то Д. М. Бахрах дiяльнiсть з приводу застосування заxодiв адмшютративного й дисциплшарного примусу вщносить до такого виду адмшютративного процесу, як адмшютративно-юрисдикцшний [4, с. 307]. Як вважае О. В. Кузьменко, структура адмшютративного процесу не е постшною i змшюеться у зв'язку з розвитком науки адмшютративного права. Проте з упевненютю можна сказати, що адмшютративний процес складаеться з 3-х окремих пщгалузей: адмшютративного судового процесу, управлшсько! дiяльностi й делштного процесу, до якого й належить дисциплшарне провадження державних службовщв [10, с. 53]. Дисциплшарнш вщповщальносп
державних службовщв за порушення службово! дисциплши, беззаперечно, притаманне зовнiшнe спрямування публiчноi дiяльностi, що дозволяе вести мову про адмшютративний характер концепци тако! вiдповiдальностi. Але нормами адмiнiстративного права регулюються не будь-якi провадження у справах про дисциплшарш проступки. Тому варто погодитися з твердженням О. М. Бандурки й М. М. Тищенка, що провадження у справах про дисциплшарш проступки пращвниюв i службовщв регламентують норми трудового права. Адмшютративний же процес охоплюе тшьки дисциплiнарнi провадження стосовно державних службовщв [3, с. 336]. Пщтримуючи точку зору названих учених, що дисциплшарне провадження е складником адмшютративно-юрисдикцшних проваджень у структурi адмiнiстративного процесу, вважаемо, що з розвитком законодавства щодо державно! служби дисциплшарне провадження мае бути визнане саме таким на законодавчому рiвнi.
Керуючись наведеним, наголосимо, що дiяльнiсть по притягненню державного службовця до дисциплшарно! вiдповiдальностi вимагае детально! законодавчо! регламентаци саме як вид юрисдикцшного процесу у структурi адмiнiстративного процесу. Важливо вiдзначити, що дисциплшарному провадженню стосовно державних службовщв як одному зi складникiв адмшютративного процесу властивi особливi ознаки, як-от: (а) специфiчне коло суб'ектiв, (б) змют розглядуваних справ, (в) рiзнi види дисциплiнарних проступкiв i дисциплшарних стягнень для рiзних категорiй державних службовщв, (г) строки накладення дисциплшарних стягнень тощо.
Аналiз чинного адмшютративного законодавства, що регламентуе порядок застосування дисциплшарно! вiдповiдальностi до держслужбовцiв, дозволяе дшти висновку, що питання процедури притягнення !х до дисциплшарно! вщповщальносп у законодавствi вирiшено фрагментарно. По сут^ лише ст. 14 Закону Украши «Про державну службу» (вщ 16 грудня 1993 р.) мютить положення про дисциплiнарну вiдповiдальнiсть цих суб'екпв. Що ж стосуеться деяких категорш державних службовцiв, то питання !х дисциплшарно! вiдповiдальностi вирiшенi у вщповщних дисциплiнарних статутах. Зауважимо, що значна частина питань про накладення дисциплшарних стягнень на цих оаб вщнесена, так би мовити, на вшьний розсуд суб'екта призначення на державну службу, що неможна визнати позитивним.
Деяю адмшютративюти справедливо вбачають у цьому суттеву прогалину чинного законодавства, що пагубно впливае на стан законносп в державнш службi Украши. На думку Ю. М. Буравльова, насамперед це стосуеться не врегульованих правом i надто широких повноважень керiвникiв, якi реалiзують !х на власний розсуд [5, с. 16]. Дефщит процесуальних норм у питанш застосування дисциплшарно! вiдповiдальностi, вважаемо, варто розглядати як суттевий недолш правового регулювання останньо!, небажаний у вах розумiннях. З одного боку, це обмежуе права держслужбовщв (особливо !х нижчо! ланки), а з другого - створюе умови для використання керiвниками сво!'х повноважень не за !х призначенням. В щеальнш моделi поведiнки державних службовцiв закршлення так званих дискрецiйних повноважень суб'екпв призначення (керiвникiв) передбачае надання !м свободи дiй у визначених законом межах. Така позищя спiвпадае з теорiею щодо вiльного розсуду, розробленою захiднонiмецькими вченими. Зокрема, на думку Р. Краутхаузена, це адмiнiстративно-правовi дп, що реалiзовуються в порядку особисто! вiдповiдальностi згiдно з розумiнням норми права управомоченою особою для виконання встановлено! законом мети [14, с. 10].
Але, як свщчить втизняна практика, ще! наведено! теорп не повшстю вiдповiдають дiйсностi, в якш часто бракуе особисто! вiдповiдальностi державних службовщв i розумiння ними щлей дисциплшарно! вiдповiдальностi. Ситуацiя ускладнюеться також наявнютю в адмiнiстративному законодавствi ощночних понять, яким не дано законодавчого тлумачення: це примiром, "неналежне виконання службових обов'язюв", "поважш причини", "ступшь тяжкостi проступку" та iн. Цшком очевидно, що такi й подiбнi 1'м поняття спричиняють(i допускають) прийняття державним службовцем рiзних рiшень на
свш розсуд. Звичайно, кожне дiяння держслужбовця передбачити правовими нормами неможливо. Разом Ï3 тим у свош дiяльностi цим суб'ектам належить керуватись об'ективними критерiями, встановленими юридичними нормами. Про це писав свого часу А. I. Слютратов: «Розвиток адмiнiстративного права повинен характеризуватися поступовим звуженням меж дискрецшних повноважень адмшютрацп» [7, с. 27].
Питання процедури притягнення державних службовщв до дисциплшарно! вщповщальносп - одне з важливих для забезпечення законносп в цариш державно-службових вщносин. Водночас зауважимо, що ця процедура повинна бути встановлена адмшютративно-правовими нормами в рамках вибору варiанту поведшки, визначеного законом. За браком ч^ких правових приписiв суб'ект, уповноважений притягати до дисциплшарно!' вщповщальносп державного службовця, позбавлений можливосп юридично точно квалiфiкувати конкретне дiяння останнього як дисциплшарний проступок, вирiшуючи на свш розсуд питання про наявшсть проступку, про вид дисциплшарного стягнення, що пщлягае застосуванню, та iн. У такому разi виникае ситуацiя, коли в одних випадках вдаеться уникнути вщповщальносп, що порушуе сам принцип ïï невщворотносп, а в шших може призвести до посилення вщповщальносп, що суперечить принципам справедливости спiврозмiрностi покарання й тяжкостi проступку. Вбачаемо за необхщне визначити на законодавчому рiвнi обов'язковий порядок дiй при притягненш державних службовцiв до дисциплiнарноï вiдповiдальностi.
Варто вiдзначити, що в бшьшосп краш Заходу порядок притягнення до тако'1' вiдповiдальностi державних службовщв розроблено досить детально. Наприклад, у Францп право накладати дисциплшарш стягнення належить органу, який вправi призначати державного службовця. Ршення про накладення такого стягнення приймаеться за дотриманням низки умов тсля висновку дисциплшарно'1' ради - паритетно'1' комсп [6, с. 165]. В Укрш'ш створення подiбноï комюи для забезпечення проведення службового розслщування в державному оргаш передбачено ч. 3 ст. 55 Закону Украши «Про державну службу» вщ 17 листопада 2011 р. (на жаль, поки що вказана норма не набрала чинносп) [12]. У США, де традицшно сильна детальна регламентащя саме процедурних питань щодо публiчноï влади, юнують норми, згщно з якими службовець не тзшше шж за 30 дшв до винесення стягнення повiдомляеться про це в письмовш формi. У цей перюд вiн може звернутися за квалiфiкованою юридичною допомогою або у профспшковий орган за захистом сво'1'х прав [6, с. 168]. З нашого погляду, досвiд зарубiжних краш може стати корисним для подальшого вдосконалення процедури притягнення державних службовщв до дисциплшарно'1 вiдповiдальностi в Укрш'ш.
У правовш науковiй лiтературi зустрiчаються пропозици про прийняття окремого спещального законодавчого акта, який урегулював би всi питання процедури й порядку притягнення державних службовщв до дисциплшарно! вщповщальносп (наприклад, Дисциплшарного кодексу державних службовщв, Закону Украши «Про дисциплшарний статут державних службовщв» чи ш.). Однак, визнаючи наявшсть прогалин у чинному адмшютративному законодавсга щодо регламентаци вказано! процедури, все ж таки вважаемо, що прийняття самостшного акта про дисциплшарну процедуру е недощльним. Адже фундаментальний Закон Украши «Про державну службу» не повинен мютити багато бланкетних i вщсилочних норм. Саме в ньому й мають бути закршлеш принципи, суб'екти i стади дисциплiнарного провадження, а також послщовшсть i строки процесуальних дш.
У зв'язку iз цим, на наше переконання, треба законодавчо встановити норми про дисциплшарне провадження, що стосуються державних службовщв, а саме щодо: (1) завдань i принцишв дисциплшарного провадження; (2) учасниюв останнього, ïx прав та обов'язюв; (3) приводiв до порушення дисциплшарного провадження щодо держслужбовщв; (4) послщовносп i строкiв реалiзацiï певних процесуальних дш; (5) видiв юридичних докумешив, у яких втiлюються владнi ршення стосовно того чи iншого етапу дисциплшарного провадження; (6) порядку прийняття, оскарження, вступу в силу ршення та його виконання. Указаш положення пропонуемо закршити в чинному Закош Украши
«Про державну службу». Зауважимо, що процесуальш питання щодо порядку, строив, правил документування про притягнення державних службовщв до дисциплшарно! вщповщальносп належить урегулювати законодавством для кожно'1 стадп провадження.
У наукових дослщженнях проблеми дисциплшарного провадження особливу увагу правознавщ придшяють визначенню його стадiй i наголошують, що найбiльш суперечливий характер мае саме ix вщокремлення [Див.: 1; 3; 13]. Процес реалiзацii дисциплшарно!' вiдповiдальностi, на думку Г. В. Атаманчука, включае такi стадп: (а) порушення провадження за фактом правопорушення; (б) розгляд дисциплiнарноi справи; (в) прийняття рiшення по справi та його виконання; (г) оскарження (в разi необхщносп) цього ршення [2, с. 309]. Подшяючи мiркування наведеного вченого, зауважимо, що об'еднувати таю рiзнi за сво!ми значеннями й завданнями, суб'ектами й результатами стадп, як прийняття ршення по справi та його виконання, недоцiльно. Наголосимо на тому, що цш й дп на стадп розгляду справи й виконання ршення по справi е рiзними.
Особливо! уваги заслуговуе позищя I. О. Картузово! щодо стадшносп дисциплiнарного провадження. Вона вирiзняе такi стадп: (а) порушення дисциплшарного провадження; (б) дисциплшарна перевiрка (розслщування); (в) розгляд дисциплiнарноi справи й винесення по нш рiшення; (г) виконання ршення; (д) перегляд ршення за скаргою; (е) перегляд ршення в порядку нагляду [8, с. 139]. Частково погоджуючись з думкою вчено!, гадаемо, що сутнiсть i мета стадп д^ци^и^рно'! перевiрки поеднаш з метою порушення справи, а тому розгляд '1х як окремих стадiй е зайвим.
Проаналiзувавши змют нормативно-правових актiв i юридичнi науковi джерела, ураховуючи, що нормативного закршлення стадш дисциплiнарного провадження щодо державних службовщв у чинному Закош Украши «Про державну службу» немае, вважаемо за необхщне закршити на законодавчому рiвнi запропонованi вище стадп. О^м названих (порушення й розслiдування справи про дисциплшарний проступок, розгляд справи i прийняття рiшення, виконання ршення по справi, перегляд рiшення за скаргою) ще слiд передбачити стад^ дострокового зняття дисциплiнарного стягнення з державного службовця. Указана стадiя свщчить про дострокове досягти мети накладення такого стягнення й пщвищить рiвень правосвiдомостi державного службовця.
Пiдсумовуючи викладене, пщкреслимо, що iнститут дисциплiнарного провадження щодо державних службовщв, як складник у структурi адмшютративного процесу, мае бути врегульований виключно адмшютративними нормами (зокрема, в Закош Украши «Про державну службу»). Детальна регламентащя процесу притягнення державних службовщв до дисциплшарно'1' вщповщальносп дозволить втшити в життя вс позитивнi теоретичнi напрацювання стосовно принцитв, стадiй i строкiв дисциплшарного провадження. А внесення вщповщних змш до вказаного Закону й усунення висв^лених прогалин в адмiнiстративному законодавствi сприятиме розвитку й удосконаленню дисциплшарного провадження стосовно державних службовщв, а також подальшому розширенню демократичних гарантш захисту прав та свобод людини i громадянина.
Список лтератури: 1. Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР: моногр. / Ю. С. Адушкин, В. М. Манохин. - Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1986. - 128 с. 2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. -М. : Юрид. лит., 1997. - 400 с. 3. Бандурка А. М. Административный процесс : учебник / А. М. Бандурка, Н. М. Тищенко. - К. : Литера ЛТД, 2001. - 353 с. 4. Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : Норма, 2002. -640 с. 5. Буравлев Ю. М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: моногр. / Ю. М. Буравлев. - М.: Юрист, 2008. - 154 с. 6. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: моногр. / И. А. Василенко. - М.: Логос, 2000. - 200 с. 7. Елистратов А. И. Очерк административного права / А. И. Елистратов- М.: Госиздат,
1922. - 236 с. 8. Картузова И. А. Дисциплинарная ответственность государтвенных служащих: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Картузова Ирина Алексеевна. - Одесса: Одес. гос. юрид. акад., 1999. - 196 с. 9. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. - [2-е изд.] / Н. М. Коркунов. - СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. - 220 с. 10. Кузьменко О. В. Мюце дисциплшарних проваджень в адмшютративно- процесуальному правi / О. В. Кузьменко // Пщпр-во, госп-во i право. - 2003. - № 11. - С. 53-57. 11. Про державну службу : Закон Украши вщ 16.12.1993 р., № 3723-XII - Вщом. Верхов. Ради Украши. - 1993.
- № 52. - Ст. 490. 12. Про державну службу: Закон Украши вщ 17.11.2011 р., № 4050 - VI
- 2011. - № 4. - Ст. 115. 13. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса: моногр. / В. Д. Сорокин. - М., 1968. - 128 с. 14. Krauthausen R. Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff / R. Krauthausen. - 1955. - 287 s.
О ПОРЯДКЕ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Зуй В. В.
Статья посвящена исследованию порядка привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Определено место дисциплинарного производства в структуре административного процесса. Осуществлен обзор законодательства, регулирующего дисциплинарное производство в отношении государственных служащих. Исследованы права субъектов, уполномоченных налагать дисциплинарные взыскания, и отмечена необходимость сужения их дискреционных полномочий. Полученные выводы воплощены в предложениях для нормативного закрепления в законодательстве.
Ключевые слова: государственные служащие, порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, дискреционные полномочия.
ON THE PROCEDURE OF PUBLIC SERVANTS TO BRING DISCIPLINARY
Zuy V. V.
The article studies the procedure for bringing public servants disciplined. The place of the disciplinary proceedings in the structure of the administrative process. Done review of the legislation governing the disciplinary proceedings against public servants. The legal entities authorized to impose disciplinary sanctions, and stressed the need to narrow their discretionary powers. These conclusions embodied in the proposals for regulatory consolidation in the legislation.
Key words: public servants, the procedure for disciplinary responsibility, discretion.
Надтшла доредакцИ27.05.2013р.
