CC BY
702
® совершенствование правовой регламентации деятельности подразделений и их взаимодействие в предупреждении преступлений;
Ф издание совместных обзоров, методических рекомендаций, специальных нормативных документов по результатам совместной деятельности по борьбе с терроризмом.
Сотрудникам оперативных подразделений на транспорте необходимо на новом уровне осуществлять проведение оперативно-розыскных мероприятий в сочетании с активным использованием технических средств и методов оперативно-розыскной деятельности.
Специфика раскрытия преступлений террористического характера на объектах железнодорожного транспорта требует от оперативного сотрудника ОВДТ знания не только уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но и нормативных актов, регламентирующих условия перевозок пассажиров, грузов и багажа, отношения между железными дорогами и разными видами транспорта, а также особенности эксплуатации железнодорожных подъездных путей.
1 См.: Пестов Н.Н. Организация антитеррористической деятельности органов внутренних дел на транспорте: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 92.
2 См.: Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: Автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 107.
3 См.: Титов С.М. Организация и тактика борьбы с преступностью на железнодорожном воздушном и водном транспорте: Лекция. М., 2008. С. 3—4.
4 См.: По материалам Московского и Юго-Западного управлений внутренних дел на транспорте.
5 См.: Ежемесячный журнал Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России. М., 2007. Вып. 5. С. 3.
6 См.: Демидов Ю.Н. Меры обеспечения антитеррористической защищенности метрополитенов и железных дорог. М., 2008. С. 18.
7 См.: КамбаровА.М. Особенности оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел по предупреждению террористических актов, совершаемых организованными группами на объектах железнодорожного транспорта: Лекция. Тула, 2008. С. 22.
БЮДЖЕТНЫЙ КРЕДИТ: РАЗНОВИДНОСТИ И ОСОБЕННОСТИ
С.С. КАРПОВ,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России
squarea@k66.ru
Аннотация. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что понятия «бюджетный кредит» и «государственный кредит» по-разному определяют их содержание. Автор определил характерные признаки этих понятий. На основании этого сделал вывод о том, что именно бюджетный кредит является одной из специальных разновидностей государственного кредита.
Ключевые слова: бюджетный кредит, государственный кредит, финансирование, денежные средства.
FISCAL CREDIT TYPES AND THEIR CHARACTERISTICS
S.S. KARPOV,
adjunct faculty of administrative law MIA of Russia at Moscow University
Annotation. Analysis of Russian legislation suggests that the concept of budget credit and state credit differently determines their content. The author identified the characteristics of these concepts. On this basis, he concluded that it is the budget loan that is one of the special varieties state credit.
Key words: budget loan, state credit, financing, money.
Решение многочисленных социально-экономических задач развития государства и общества невозможно без использования финансовых средств публично-правовых образований. Использование этих финансовых средств производится в виде разнообразных форм их расходования. Одной из таких
форм является предоставление бюджетных средств на условиях возвратности и платности.
Следует отметить, что финансирование получателей бюджетных средств на возвратной основе получило широкое распространение только в последнее время, в девяностые годы. Причем если в начале девяностых
годов условия предоставления бюджетных средств на возвратной и платной основе не были четко определены и в связи с этим их предоставление можно было назвать стихийным, то с 1995 г. регулирование данных отношений приобрело более упорядоченный характер (ст. 35, 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год», в соответствии с которыми Правительству Российской Федерации (далее — Правительство РФ) было предоставлено право финансировать конкретные расходы на условиях возвратности и платности). Основной причиной введения метода возвратного финансирования в 1995 г. явился поиск более эффективного использования бюджетных средств и оказания финансовой поддержки важнейшим секторам экономики.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», введенный в действие в основной своей части с 1 января 2000 г., содержит ряд норм, регулирующих рассматриваемые отношения. Нормы эти установлены в ст. 76, 77 и некоторых иных статьях БК РФ. Их совокупность представляет собой правовой институт бюджетного кредита.
Необходимо отметить, что понятие «бюджетный кредит» следует отличать от понятия «государственный кредит». В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть можно сказать, что «бюджетность» кредита является следствием его «государственности».
Понятие «государственный кредит» охватывает несколько видов договорных отношений. Во-первых, это договоры, в которых государство выступает в роли заемщика-должника, осуществляющего привлечение денежных средств различных займодавцев-кредито-ров. Во-вторых, это договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора, предоставляющего бюджетные средства на возвратной основе. К ним отнесены договоры бюджетного кредита, договоры налогового кредита и договоры предоставления средств иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям.
Таким образом, бюджетный кредит является одной из специальных разновидностей государственного кредита.
БК РФ определяет бюджетный кредит как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ). Можно выделить несколько разновидностей бюджетных кредитов: бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76 БК РФ), бюджетный кредит государственным и
муниципальным унитарным предприятиям (ст. 77 БК РФ) и бюджетный кредит бюджету другого уровня.
Рассмотрим разновидности бюджетного кредита более подробно и начнем с бюджетного кредита, предоставляемого юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.
В соответствии с п. 1 ст. 76 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений БК РФ и иных нормативных актов. Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением бюджетного кредита иным юридическим лицам, являются гражданскими. Специфика данных гражданских правоотношений состоит в том, что их участником (займодавцем бюджетного кредита) является публично-правовое образование.
Согласно п. 7 ст. 76 БК РФ, при утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.
Согласно ст. 12 БК РФ, годовой бюджет составляется только на один финансовый год, соответствующий году календарному. В соответствии со ст. 153, 154 БК РФ составление проектов бюджетов на очередной финансовый год и исполнение утвержденных бюджетов осуществляют органы исполнительной власти публично-правовых образований, а утверждение этих проектов бюджетов, принятие отчетов об их исполнении осуществляют представительные органы публично-правовых образований.
Контроль за целевым использованием средств бюджетных кредитов возлагается на Минфин РФ и федеральный орган исполнительной власти (Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации), которому подведомственно предприятие — получатель бюджетного кредита.
Рассмотрим некоторые иные нормы БК РФ, которые, согласно п. 1 ст. 76 БК РФ, необходимо учитывать при заключении договора бюджетного кредита, предоставляемого иным юридическим лицам.
Бюджетный кредит иным юридическим лицам может быть предоставлен только при условии обеспечения заемщиком исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита (п. 1 ст. 76 БК РФ). При этом в качестве способов обеспечения могут быть только поручительство, банковская гарантия либо залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. При неспособности заемщи-
ка обеспечить исполнение обязанности по возврату бюджетного кредита указанными способами, предоставление бюджетного кредита иным юридическим лицам не допускается (п. 10 ст. 76 БК РФ).
Согласно п. 3 ст. 76 БК РФ, обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности. Эта норма носит скорее экономический, нежели юридический характер.
Согласно п. 7 ст. 76 БК РФ, обязательным условием предоставления бюджетного кредита иным юридическим лицам является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению иным уполномоченным органом.
Приказом Минфина РФ от 6 ноября 2001 г. № 274 утвержден Порядок проверки текущего финансового состояния организации—получателя бюджетного кредита на осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли, размещаемых на конкурсной основе. Согласно п. 9 и 10 данного Порядка, положительное заключение о текущем финансовом состоянии организации—получателя бюджетного кредита является основанием для подписания со стороны Минфина РФ договора о предоставлении бюджетного кредита, отрицательное заключение является поводом для отказа в предоставлении бюджетного кредита.
Согласно п. 11 ст. 76 БК РФ, возврат предоставленных иным юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет. Данное положение предполагает, что:
— при ликвидации заемщика, если его средств недостаточно для удовлетворения требований всех кредиторов, требования бюджета соответствующего уровня по взысканию суммы бюджетного кредита и процентов за пользование им удовлетворяются в четвертую очередь;
— при недостаточности денежных средств на счете получателя бюджетного кредита для удовлетворения всех предъявленных к нему требований, списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи во исполнение обязательств по возврату бюджетного кредита и оплате пользования средствами кредита, производится наряду со списанием средств по платежным документам, предусматривающим иные обязательные платежи в бюджеты всех уровней, а также предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, отнесенных ст. 855 ГК РФ к первой и второй очереди (данный порядок определен с учетом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 21-П).
Перейдем к следующей разновидности бюджетных кредитов. Согласно п. 1 ст. 77 БК РФ, бюджетные кредиты предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях
и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.
В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» бюджетные кредиты являются одной из допустимых форм, в которых могут осуществляться заимствования унитарных предприятий.
В литературе высказывается мнение об отличии данных бюджетных кредитов от кредитов иным юридическим лицам. Они именуются «лимитными кредитами», поскольку предоставляются только на условиях и в пределах лимитов, установленных нормативно-правовым актом о бюджете на соответствующий финансовый год. Отличие видят также в том, что при лимитном кредите его получатели обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании кредита в органы, исполняющие бюджет (финансовые органы), и в контрольные органы при законодательных органах. Поэтому отношения по этим кредитам должны регулироваться исключительно финансовым законодательством.
Отличие правового регулирования отношений по бюджетному кредиту унитарным предприятиям от регулирования отношений по бюджетному кредиту иным юридическим лицам связано с тем, что, как правило, учредителем унитарного предприятия является само публично-правовое образование, предоставляющее бюджетный кредит. Соответственно, в таких случаях условия предоставления бюджетных кредитов унитарным предприятиям должны быть менее жесткими, нежели иным юридическим лицам.
Так, в соответствии с п. 1 ст. 77 БК РФ бюджетные кредиты унитарным предприятиям могут предоставляться как возмездно, так и безвозмездно. Статья 77 БК РФ не содержит норм, предусматривающих необходимость обеспечения исполнения унитарными предприятиями своих обязательств по возврату бюджетных кредитов, а также необходимость проверки финансового состояния предприятия—получателя бюджетного кредита. И это вполне обоснованно, ведь имущество унитарного предприятия является собственностью публично-правового образования и финансовое состояние унитарного предприятия не является секретом для его учредителя.
Недостатком законодательного регулирования правоотношений по бюджетному кредиту, предоставляемому унитарным предприятиям, на наш взгляд, является то, что БК РФ не определяет соотношение правовых норм ст. 77 БК РФ (бюджетный кредит унитарным предприятиям) и ст. 76 БК РФ (бюджетный кредит иным юридическим лицам).
Так, ст. 77 БК РФ не устанавливает, что бюджетный кредит унитарным предприятиям предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством, как это определено в ст. 76 БК РФ в отношении иных юридических лиц.
На практике же бюджетный кредит как унитарным предприятиям, так и иным юридическим лицам предоставляется на основании таких договоров.
В связи со сказанным отметим, что бюджетные кредиты унитарным предприятиям и иным юридическим лицам не следует рассматривать как самостоятельные разновидности бюджетных кредитов. Ввиду их тесной взаимосвязанности, скорее, это элементы одной разновидности бюджетных кредитов — бюджетного кредита юридическим лицам.
Еще одна разновидность бюджетных кредитов — бюджетный кредит «бюджету другого уровня». Очевидно, что в этой части правовые нормы БК РФ сформулированы некорректно, так как «бюджет» любого уровня — это форма образования и расходования фонда денежных средств (ст. 6 БК РФ), а не субъект правоотношений по предоставлению кредита. Поэтому более правильной выглядит формулировка «бюджетный кредит другому публично-правовому образованию».
БК РФ не содержит норм, которые устанавливали бы порядок и условия предоставления рассматриваемых бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты данного вида являются одной из форм финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации (ст. 133 БК РФ). Но если отношения по предоставлению иных установленных ст. 133 БК РФ форм финансовой помощи (дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных ссуд) регулируются нормами ст. 134—137 БК РФ, то отношения по бюджетным кредитам, предоставляемым публично-правовым образованиям, остаются неурегулированными.
В БК РФ только указано, что договоры и соглашения о получении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями бюджетных кредитов являются формами их долговых обязательств (ст. 98—100 БК РФ). По мнению М.В. Карасевой, соответствующие отношения следует рассматривать как финансово-правовые, поскольку договор в данном случае является лишь конкретизацией управленческого решения компетентных органов о выделении кредитов.
Интересно, что, согласно ст. 86 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» (ранее аналогичная норма содержалась в ст. 65 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2001 год»), при несоблюдении сроков возврата бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации, и использовании их не по целевому назначению сокращается предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации всех ви-
дов финансовой помощи или вся используемая не по целевому назначению сумма взыскивается.
Погашение задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации, а также взыскание использованных не по целевому назначению сумм производятся путем учета этих сумм при взаимных расчетах федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в части финансовой помощи, а также за счет доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Отношения по распределению между бюджетами различных уровней доходов от налогов и сборов носят властный характер. Они регулируются нормами ст. 48, 50, 52, 56, 58, 60 БК РФ и др. Непосредственное распределение указанных средств между бюджетами различных публично-правовых образований осуществляют органы федерального казначейства, на счета которых зачисляются суммы, уплачиваемые налогоплательщиками и плательщиками сборов.
Допуская обращение взыскания по обязательствам субъектов Российской Федерации, возникающим из договоров бюджетного кредита, на средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации по указанным налогам и сборам, законодатель по существу устанавливает внесудебный, властный порядок возмещения убытков Российской Федерации, причиненных нарушением обязательств субъектом Российской Федерации как заемщиком бюджетного кредита. Из этого следует, что правоотношения по бюджетному кредитованию иных публично-правовых образований носят властный характер, являются финансовыми, а не гражданскими.
В заключение сделаем следующий вывод. Можно выделить две самостоятельные разновидности бюджетных кредитов.
Во-первых, это бюджетный кредит юридическим лицам, элементами которого являются бюджетный кредит государственным или муниципальным унитарным предприятиям и бюджетный кредит иным юридическим лицам. Отношения, возникающие при предоставлении таких кредитов, являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского законодательства и специальными гражданско-правовыми нормами, установленными в ст. 76 и 77 БК РФ.
Во-вторых, это бюджетный кредит, предоставляемый другому публично-правовому образованию. Отношения по предоставлению таких бюджетных кредитов являются финансово-правовыми. Нормы гражданского права для их регулирования применяться не могут.
