CC BY
357
УДК 343.2
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ
БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ПО УГОЛОВНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2010 Е. М. Шашкова
ассистент каф. уголовного права и процесса, e-mail: [email protected]
Курский государственный университет
В статье исследуются вопросы, касающиеся уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств. Автор приходит к выводу о необходимости совершенствования норм уголовного законодательства. В большей степени изменения и дополнения непосредственно должны коснуться содержания ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, а также структуры Особенной части УК РФ в целом.
Ключевые слова: бюджетные средства, государственный целевой кредит, нецелевое расходование, привлечение к уголовной ответственности.
Одной из самых злободневных проблем в настоящее время для России стало, такое явление, как нецелевое расходование бюджетных средств, которое нарушает установленный порядок использования указанных средств в строгом соответствии с теми целями, для которых они предназначены. Нецелевое расходование бюджетных средств приводит к утрате способности данного института выполнять свою основную функцию, и в этом случае он не вносит ожидаемого вклада в экономическое развитие страны.
В сложившейся ситуации главным становится правильное, эффективное, а также строго целевое расходование бюджетных средств. Рациональность и эффективность расходования бюджетных средств должны быть гарантированы не только Бюджетным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях, но и Уголовным кодексом Российской Федерации.
Вопрос об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств является объектом внимания исследователей не только в сфере уголовного, но ив сфере финансового, а также административного права. Исследованием ответственности в сфере финансового и административного права занимаются Н. Деменкова, Г. И. Мартынова, Т. Р. Никитина, Л. Полищук, И. В. Пшеничникова, А. С. Титов и др. В рамках уголовного права данным вопросом занимаются исследователи А. Я. Аснис, Л. В. Дробышева, С. В. Изосимов, А. Г. Карпов, А. П. Кузнецов, В. Ф. Лапшин,
А. В. Макаров, А. М. Минькова, О. Ш. Петросян, В. Г. Саркисянц, Ю. В. Трунцевский и др. Данная проблема является одной из дискуссионных для современной правовой науки. Несмотря на большое количество разнообразных работ по названной проблеме, многие аспекты уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств продолжают оставаться не до конца исследованными и требуют более углубленного и всестороннего анализа.
До 2003 года привлечь к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств было возможным только по ст. 289 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ. Привлечение же к уголовной ответственности за данное преступление представлялось возможным лишь по ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями».
8 декабря 2003 года с принятием Федерального закона № 162-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» в УК РФ были внесены существенные дополнения. Одним из таких дополнений является ст. 285.1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств», которая стала специальной по отношению к ст. 285 УК РФ.
Л. В. Дробышева определяет, что, возможно, причиной появления уголовной ответственности за данный вид преступления явилась назревшая законодательная необходимость привлекать к уголовной ответственности именно должностных лиц и именно за расходование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере [Дробышева].
По мнению В.Ф. Лапшина, включение ст. 285.1 в действующий уголовный закон вызвано, как представляется, не наличием пробела в российском уголовном законодательстве, а популистическими идеями об охране сферы распределения и использования бюджетных средств. До включения данной нормы в УК РФ 8 декабря 2003 года лицу, виновному в совершении подобных действий, было бы инкриминировано совершение злоупотребления должностными полномочиями и назначено наказание в соответствии с санкцией ст. 285 УК РФ без каких-либо проблем правового характера. Данный состав в большей степени создает неоправданную конкуренцию с иными нормами Особенной части, нежели способствует решению практических вопросов привлечения к уголовной ответственности [Лапшин 2008: 21; Он же 2009: 36]. По нашему же мнению, позиция В. Ф. Лапшина является необоснованной. В данной ситуации следует согласиться с мнением А. М. Миньковой, что привлечение к ответственности за подобные действия по ст. 285 УК РФ было практически невозможным, так как при формальном нарушении порядка расходования бюджетных средств в силу конструктивных особенностей состава ст. 285 УК РФ требовалось доказывать существенность причиненного вреда, а также наличие у должностного лица корыстной или иной личной заинтересованности. Состав преступления, предусмотренный новой статьей, сконструирован как формальный и не содержит указания на особый характер мотивации [Минькова 2006: 33].
Нецелевое расходование бюджетных средств следует отнести к преступлениям в сфере экономики, так как оно непосредственно посягает на бюджетные правоотношения. Некоторые авторы (А. В. Макаров, Ю. Л. Анисимов) в связи с тем, что в настоящее время нормы, устанавливающие ответственность за совершение бюджетных преступлений рассредоточены практически по всем разделам Особенной части УК РФ, и в связи с высокой степенью общественной опасности рассматриваемых преступлений предлагают выделить отдельную главу «Преступления в бюджетной сфере», которую следует поместить в раздел VIII УК РФ «Преступления в сфере экономики». Необходимым условием здесь должно быть наличие более жестких санкций по сравнению с иными преступлениями в сфере экономической деятельности. Установление таких санкций позволит адекватно отразить более высокую степень общественной опасности бюджетных преступлений по сравнению с иными преступлениями в сфере экономики [Анисимов 2002: 8; Макаров 2005].
Ст. 285.1 УК РФ предусматривает ответственность за расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств (например, договоры (соглашения) о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, договоры (соглашения) на предоставление субсидий или субвенций, правовые акты органов местного самоуправления).
Главным признаком привлечения лица к уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств является крупный или особо крупный размер израсходованной суммы. В соответствии с Примечанием к ст. 285.1 УК РФ, крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером - семь миллионов пятьсот тысяч рублей. Если сумма израсходованных бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, не превышает один миллион пятьсот тысяч рублей, то данное деяние будет признаваться административным правонарушением и ответственность будет наступать по ст. 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств».
С. Устинов предлагает изменить диспозицию ч. 1 ст. 285.1 УК РФ, для того чтобы отграничить не противоречащие бюджетному законодательству перемещения финансовых средств в течение финансового года с одного кода экономической группы на другой код экономической или функциональной классификации от нецелевого расходования бюджетных средств. По его мнению, после слов «средства на цели» необходимо указать «не связанные с осуществлением государственных задач и функций, а также выполнением при выделении средств общественно необходимых работ...» [Устинов 2004: 30-31]. По нашему мнению, такой необходимости нет, так как в случае необходимости уточнения содержания понятий следует обращаться к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 69-70 БК РФ). К тому же нельзя не согласиться с мнением В. Г. Саркисянца, что такое изменение закона нецелесообразно. Во-первых, уголовно-правовая норма не должна быть похожа на комментарий. Во-вторых, при наличии определенных обстоятельств перераспределение бюджетных средств с одного кода на другой может быть признанно как целевым, так и нецелевым расходованием бюджетных средств [Саркисянц 2007: 19]. Также понятие нецелевого использования бюджетных средств раскрывается Инструкцией «О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 года № 351.
В соответствии с данной Инструкцией нецелевое использование бюджетных средств выражается в виде 1) использования средств бюджета не на цели, предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; 2) использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год; 3) использования средств бюджета на цели, не соответствующие договору (соглашению) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд; 4) использования средств бюджета, полученных в виде субсидий и субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их представления; 5) иных видов нецелевого
использования средств федерального бюджета.
Непосредственным объектом данного преступления выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу обязанности должностных лиц и иных публичных служащих осуществлять свою профессиональную деятельность только в интересах службы. Дополнительный объект - общественные отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы [Рарог 2008: 442].
1 Инструкция «О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденная Приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 года № 35 // СПС Консультант Плюс.
Предметом данного преступления выступают бюджетные средства соответствующего уровня. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным средствам относятся дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ассигнования, трансферты населению. Бюджетные же кредиты, являющиеся одной из форм финансирования бюджетных расходов, предоставляемые юридическим лицам или другому бюджету на возвратной основе, выступают предметом преступления предусматривающего ответственность за использования государственного целевого кредита не по прямому назначению, поэтому привлечение к уголовной ответственности за данное преступление возможно лишь по ч. 2 ст. 176 УК РФ «Незаконное получение кредита».
С объективной стороны преступление, предусмотренное ст. 285.1 УК РФ, выражается только в форме активных действий виновного (должностного лица получателя бюджетных средств). Эти действия проявляются в расходовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.
Расходование бюджетных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических или юридических лиц (ст. 227 БК РФ). Неизрасходование бюджетных средств на установленные цели не может влечь ответственности по ст. 285.1 УК РФ [Изосимов, Кузнецов, Карпов 2008: 7], так как это деяние выражается в большей степени в бездействии.
По своей конструкции состав рассматриваемого нами преступления является формальным, то есть преступление считается оконченным с момента списания со счета на нецелевое расходование бюджетных средств в крупном размере. При этом наступления общественно опасных последствий совершения указанного деяния может и не быть. Позиция по данному вопросу нам кажется неверной. В этой ситуации нельзя не согласиться с мнением В. Ф. Лапшина. Он считает, что, действительно, для признания преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, оконченным достаточно установить факт расходования соответствующей суммы денежных средств в нарушение норм бюджетного законодательства. Однако подобные траты не могут не отразиться на правах и законных интересах тех лиц, в пользу которых должно было осуществляться финансирование. Это позволяет утверждать об обязательном наличии во всех без исключения случаях уголовно-наказуемого нецелевого расходования бюджетных средств вредных последствий совершенного деяния, находящихся вне рамок юридической конструкции состава рассматриваемого преступления [Лапшин 2009: 32].
Субъективная сторона рассматриваемого нами преступления выражается в форме прямого умысла, то есть должностное лицо расходует бюджетные средства не по целевому назначению и при этом полностью осознает противоправность своих действий. Цель и мотивы преступления являются необязательными и поэтому на квалификацию не влияют.
Субъект преступления согласно ч. 1 ст. 285.1 УК РФ - специальный, им является должностное лицо получателя бюджетных средств. Понятие должностного лица раскрывается в Примечании 1 ст. 285 УК РФ, в соответствии с ним должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационнораспорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных
учреждениях, государственных кооперациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
По мнению ряда авторов, из круга субъектов данного преступления исключены руководители государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также других коммерческих организаций. Они также могут совершить действия, выражающиеся в нецелевом расходовании бюджетных средств. В связи с этим С. В. Изосимов и др. предлагают внести в Уголовный кодекс специальные нормы, аналогичные ст. 285.1 УК, ответственность по которым могли бы нести лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, и где в качестве признака основного состава не конструировались бы специальные мотивы и цели этих преступлений [Изосимов, Кузнецов, Карпов 2008: 13]. В. Г. Саркисянц же, в свою очередь, предлагает не вносить в Уголовный кодекс специальные нормы, а изложить диспозицию ч. 1 ст. 285.1 УК РФ в следующей редакции: «Расходование бюджетных средств должностным лицом или руководителем организации (предприятия) получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере...» [Саркисянц 2007: 20].
На наш взгляд, данное предложение является конструктивным, так как позволяет расширить круг субъектов, подпадающих под уголовную ответственность, и тем самым способствует пресечению нецелевого использования бюджетных средств, получателями которых являются государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Ч. 2 ст. 285.1 УК РФ содержит два квалифицированных состава этого преступления: 1) нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное группой лиц по предварительному сговору; 2) нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в особо крупном размере.
А. Шнитенков предлагает ст. 285.1 УК РФ дополнить отдельной частью, устанавливающей ответственность за совершение преступления лицом, занимающим государственную должность РФ или ее субъекта, а равно главой органа местного самоуправления, так как данные субъекты обладают большим объемом полномочий по расходованию бюджетных средств [Шнитенков 2004: 32-33]. По мнению же
В. Г. Саркисянца, данный квалифицирующий признак следует расположить не в отдельной (третьей) части указанной статьи, а в уже присутствующей второй части, так как расположение рассматриваемого квалифицирующего признака в ч. 3 ст. 285.1 УК РФ приведет к тому, что ее санкция окажется близкой к санкции (или одинаковой) ч. 2 ст. 285 УК РФ, предусматривающей наказание в виде лишения свободы до семи лет. Тогда возникнет ситуация, при которой нецелевое расходование бюджетных средств будет наказываться так же, как и злоупотребление должностными полномочиями, совершенное из корыстной или иной заинтересованности. В этом случае нельзя забывать, что в ст. 285.1 УК РФ отсутствует корыстная и иная личная
заинтересованность субъекта [Саркисянц 2007: 19-20].
Одной из форм нецелевого расходования бюджетных средств является использование государственного целевого кредита не по прямому назначению, предусмотренное ч. 2 ст. 176 УК РФ. Данный состав преступления имеет сходство со ст. 285.1 УК РФ, которое заключается в нецелевом расходовании (использовании) бюджетных средств их получателем.
Рассматриваемые нами составы преступлений имеют также ряд отличий. Различия сопоставляемых норм касаются признаков составов предусмотренных ими
преступлений, относящихся к объекту, предмету, объективной стороне и субъекту, а также санкций, установленных за совершение этих преступлений [Аснис]. Например:
1) объектом преступления ст. 285.1 УК РФ выступают общественные отношения, обеспечивающие интересы государственной власти в сфере финансов в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Объектом ч. 2 ст. 176 УК РФ являются общественные отношения, обеспечивающие интересы государства, организаций и граждан в сфере финансов в части кредитования;
2) предметом преступления в соответствии с ст. 285.1 УК РФ являются государственные бюджетные средства, предоставляемые на безвозвратной и безвозмездной основе, а согласно ч. 2 ст. 176 УК РФ - государственные бюджетные средства, предоставляемые на условии возвратности;
3) один состав (ст. 285.1 УК РФ) - формальный, другой (ч. 2 ст. 176 УК РФ) -материальный;
4) согласно ст. 285.1 УК РФ субъект - специальный, а в ч. 2 ст. 176 УК РФ -общий.
Что же касается санкций статей, здесь, на наш взгляд, возникает один вопрос: как за нецелевое расходование бюджетных средств может быть назначен различный размер наказания? Так, в соответствии с санкцией ч. 1 ст. 285.1 УК РФ за нецелевое расходование бюджетных средств максимальное наказание составляет 2 года лишения свободы, а за нецелевое расходование государственного целевого кредита - до 5 лет лишения свободы. То есть одно преступление признается преступлением небольшой тяжести, а другое - средней. Налицо нарушение принципа справедливости уголовного законодательства. Единственным возможным способом решения этой проблемы представляется снижение верхних пределов наказания в виде лишения свободы.
Подводя итог, можно сказать, что на сегодняшний день нормы уголовного законодательства далеки от совершенства. Изменения и дополнения, которые следует внести в Уголовный кодекс РФ, непосредственно должны коснуться содержания ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, а также структуры Особенной части УК РФ в целом.
Библиографический список
Анисимов Ю. Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002.
Аснис А. Я. Об уголовной ответственности за нецелевое расходование и использование бюджетных средств // [Сайт] ЦКЬ: http://www.juristlib.ru/book_4029.html (дата обращения: 05.03.2010).
Деменкова Н. Правовая природа административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Право и экономика. 2007. № 3. С. 100101.
Дробышева Л. В. Становление уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств // [Сайт] ЦКЬ:
http://www.jurnal.org/articles/2006/uri9.html (дата обращения: 05.03.2010).
Изосимов С. В., Кузнецов А. П., Карпов А. Г. Характеристика объективных и субъективных признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ // Следователь. 2008. № 2. С. 6-19.
Лапшин В. Ф. Соотношение финансовых преступлений и деяний, предусмотренных ст. 285.1, 285.2 УК РФ // Российский следователь. 2008. № 23. С. 1921.
Лапшин В. Ф. Финансовые преступления. М.: Юрлитинформ, 2009. 168 с.
Макаров А. В. Ответственность за преступления в бюджетной сфере // Российский следователь. 2005. № 11 // СПС Консультант Плюс.
Мартынова Г. И. Нецелевое использование бюджетных средств: арбитражная практика // Финансы. 2002. №4 // СПС Консультант Плюс.
Минькова А. М. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Российская юстиция. 2006. № 2. С. 33-35.
Никитина Т. Р. Применение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Финансы. 2005. № 11. С. 30-31.
Полищук Л. Нецелевое использование институтов: причины и следствия // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 28-44.
Пшеничникова И. В. Нецелевое расходование бюджетных средств // Арбитражная практика. 2003. № 6
Саркисянц В. Г. К вопросу о совершенствовании уголовно-правовых норм, направленных на борьбу с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Российский следователь. 2007. № 7. С. 1920.
Титов А. С. Вопросы квалификации бюджетных преступлений // Банковское право. 2004. № 4. // СПС Консультант Плюс.
Уголовное право России. Часть Общая и Особенная: курс лекций / под. ред. А. И. Рарога. М.: ТК Велби, Проспект, 2008. 496 с.
Устинов С. Что понимать под нецелевым расходованием бюджетных средств? // Законность. 2004. № 7. С. 30-31.
Шнитенков А. Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств // Законность. 2004. № 7. С. 32-33.
Экономические и финансовые преступления: учеб. пособ. для студ. вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / Ю. В. Трунцевский, О. Ш. Петросян. М.: ЮНИТИ-ДАТА: Закон и право, 2007. 228 с.
