CC BY
973
pISSN 2071-4688 eISSN 2311-8709
Бюджетно-налоговая система
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КРЕДИТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Александр Сергеевич ЛОЖЕЧКО
ассистент департамента общественных финансов,
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Российская Федерация
orcid.org/0000-0002-6987-8474
SPIN-код: 2243-4682
История статьи:
Получена 15.01.2018 Получена в доработанном виде 30.01.2018 Одобрена 13.02.2018 Доступна онлайн 27.03.2018
УДК 336.1
G28, Ш1, Ш3, Ш1
Ключевые слова:
государственный кредит, государственный долг, бюджет, бюджетный кредит, государственные финансовые активы
Аннотация
Предмет. Государственные кредиты Российской Федерации. Исследование данного вопроса актуально по ряду причин: с теоретической точки зрения это связано с недостаточной исследованностью вопроса места и роли государственных кредитов в финансовой системе страны, дискуссионности самого понятия «государственный кредит», его взаимосвязи с понятиями «государственный долг» и «бюджетный кредит», а с практической точки зрения это вызвано необходимостью повышения открытости и прозрачности в данной сфере.
Цели и задачи. Определить экономическое содержание государственных кредитов Российской Федерации, их функцию, место и роль в финансовой системе страны. Проанализировать практику предоставления и погашения государственных кредитов. Охарактеризовать существующие проблемы в данной сфере, связанные с открытостью и прозрачностью. На основе исследования международного опыта предложить способы преодоления выделенных ранее проблем.
Методология. Построена на принципах формальной логики. Анализ проводился с применением как общих методов (дедукции, синтеза), так и основных статистических приемов и методов. Вся информация для анализа была взята исключительно из открытых общедоступных источников.
Результаты. Разграничены понятия «государственный долг», «бюджетный кредит» и «государственный кредит», определена функция последнего, его роль в финансовой системе Российской Федерации в общем и финансовых отношениях в частности, составлена классификация государственных кредитов. Предложены меры, способствующие повышению открытости и прозрачности управления государственными кредитами как частью государственных финансовых активов Российской Федерации.
Выводы и значимость. Представленный анализ создает основу для решения проблем теоретического и практического характера, связанного с предоставлением и погашением государственных кредитов Российской Федерации. Данное исследование может использоваться в образовательном процессе и представлять практический интерес для Министерства финансов РФ и ГК «Внешэкономбанк».
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2018
Для цитирования: Ложечко А.С. Государственные кредиты Российской Федерации: проблемы теории и практики // Финансы и кредит. — 2018. — Т. 24, № 3. — С. 522 — 536. https://doi.org/10.24891/fc.24.3.522
Введение
Данное исследование посвящено двум основным проблемам, связанным с государственными кредитами Российской Федерации. Во-первых, само понятие государственного кредита и его взаимосвязь
с понятиями государственного долга и бюджетного кредита — вопросы дискуссионные. Однако споры вызывают и более фундаментальные теоретические проблемы. Существует ли самостоятельная сфера под названием «государственный кредит» в финансовой системе Российской
Федерации? Какова функция государственного кредита? Какое влияние государственный кредит оказывает на экономическое развитие страны в целом?
Во-вторых, с практической точки зрения возникает проблема недостаточной открытости и прозрачности в управлении государственными кредитами Российской Федерации, о чем будет сказано далее.
Между строк читается и еще одни вопрос: как государственный кредит влияет на достижение основных целей бюджетной политики, к которым, напомним, относятся: обеспечение экономического роста, регулирование занятости, производства, инвестиционно-инновационной деятельности, перераспределение доходов и т.д. [1]?
Наиболее значимыми исследованиями, посвященными вопросам государственного кредита, по нашему мнению, являются работы Ю.Я. Вавилова1 и М.М. Ульянецкого2. При этом в первой из указанных работ приводится фундаментальное исследование самого понятия «государственный кредит» (хотя и отличающееся от нашего), а во второй работе в том числе проведено обобщение работ по теории государственного долга и государственного кредита таких ученых, как А. Бабич, Е. Грачева, А.Г. Грязнова, И. Мысляева, Н. Сагайдачная, В. Слепов,
B.М. Соколинский, Э. Шохин и др. Кроме того, настоящее исследование было проведено с учетом выводов, содержащихся в работах Ю.А. Крохиной [2], Л.В. Заровной [3], Е.В. Покачаловой [4] и И.В. Балынина [5].
Государственный кредит: понятие и функция
Разграничение понятий «государственный долг» и «государственный кредит»
Значительная часть научных публикаций по данной теме (как приведенных, так и иных), а также учебников по государственным и
1 Вавилов Ю.Я. Государственный кредит — самостоятельная экономическая категория // Финансы и кредит. 2004. № 9.
C. 57—63.
2 Ульянецкий М.М. О необходимости пересмотра теоретического подхода к государственному кредиту и его формам // Финансы и кредит. 2009. № 4. С. 32—41.
муниципальным финансам, выпущенных за последние годы, неоправданно смешивают понятия государственного долга и государственного кредита.
Оперируя понятием «государственный кредит», авторы, с одной стороны, указывают на заемный характер операций по его формированию, а с другой стороны, анализируют три роли публично-правового образования в рамках таких отношений: заемщика, кредитора и гаранта.
Несомненно, в первых двух из перечисленных случаев соблюдаются основные принципы кредитования: возвратность, платность и срочность. В отношении предоставления государственных (муниципальных) гарантий указанные принципы могут не соблюдаться вовсе. Более того, отношения по предоставлению и исполнению государственной (муниципальной) гарантии могут даже не относиться к категории кредитных или финансовых.
Как отмечает заместитель министра финансов Российской Федерации С.А. Сторчак, государственные (муниципальные) гарантии — один из видов условных обязательств наряду с пенсионными обязательствами будущих периодов, обязательствами в рамках частно-государственного партнерства, обязательствами по поддержанию жизнедеятельности и стабильности финансовой системы [6]. Если гарантийный случай по обязательству не наступит, движение финансовых ресурсов в целях исполнения государственной (муниципальной) гарантии не произойдет, а само гарантийное обязательство будет списано с государственного (муниципального) долга публично-правового образования. Таким образом, предоставление государственной (муниципальной) гарантии останется только записью в государственной (муниципальной) долговой книге и никакого отношения к государственным кредитным операциям иметь не будет.
По нашему мнению, публично-правовое образование выступает в роли заемщика, кредитора и гаранта в рамках отношений по формированию и управлению
государственным (муниципальным) долгом, а не государственным кредитом.
Широко известны два аспекта государственного долга: экономический (как задолженность органов государственной власти, возникающая в ходе привлечения дополнительных финансовых ресурсов) и материальный (как общий объем задолженности государства по непогашенным обязательствам и невыплаченным
процентам)3. На основе указанных подходов на примере российского бюджетного законодательства хорошо видны различия между государственным долгом и государственным кредитом, изложенные ранее.
Государственный (муниципальный) долг в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации складывается из вполне определенных видов долговых обязательств. К ним относятся государственные (муниципальные) заимствования (включая займы и кредиты), государственные (муниципальные) гарантии и иные долговые обязательства публично-правового образования.
Кредиты в свою очередь могут быть привлечены от определенного круга кредиторов, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе кредит может быть предоставлен бюджетом бюджетной системы Российской Федерации4. В данном случае такой кредит будет носить название «бюджетного кредита».
Разграничение понятий «бюджетный кредит» и «государственный кредит»
Вторая часть проблемы понятийного аппарата государственных кредитов связана со смешением понятий «бюджетный кредит» и «государственный кредит».
3 Бабич И.В. Классификация государственного долга как элемент формирования эффективной долговой политики государства // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2011. № 3. С. 156—161.
4 В рамках данного исследования в соответствии
с Бюджетным кодексом РФ под бюджетом следует понимать «форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
В отдельных научных исследованиях высказывается мнение о том, что отношения по предоставлению кредита бюджетом бюджетной системы Российской Федерации являются отношениями по предоставлению государственного кредита, а отношения по получению указанных кредитов — по получению кредитов государству (либо предпринимается попытка еще больше разграничить эти понятия; во втором случае используется конструкция «получение бюджетного кредита»). При этом вторая сторона кредитных отношений не указывается, а понятие «муниципального кредита» опускается.
Отдельные авторы признают государственный кредит институциональной формой государственного долга [7], или формой займа, когда заемщиком выступает государство или органы местного самоуправления [8].
По нашему мнению, данные позиции являются дискуссионными и должны быть подвергнуты дополнительному анализу.
Исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации существуют четыре принципиально различных категории бюджетных кредитов (по получателю бюджетных средств):
1) бюджетные кредиты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;
2) бюджетные кредиты юридическим лицам за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
3) бюджетные кредиты иным юридическим лицам;
4) бюджетные кредиты иностранным государствам.
Для того чтобы сделать перечень возможных видов бюджетных кредитов исчерпывающим и согласовать его с классическим составом финансовой системы5 (на примере Российской Федерации), в рамках которого сферы
5 Полякова О.А. О финансовой системе и ее составе // Финансы и кредит. 2011. № 3. С. 35—42.
выделены по признаку «роль субъектов в общественном воспроизводстве», следует указать еще один, пятый, потенциальный вид бюджетных кредитов:
5) бюджетные кредиты домохозяйствам.
Как следует из представленного перечня, с точки зрения экономического содержания теоретическая проблема разграничения отношений по предоставлению и получению бюджетных кредитов, в рамках которых различные публично-правовые образования выступают кредиторами и заемщиками соответственно, несостоятельна, поскольку указанные отношения в полной мере укладываются в первый пункт данного перечня. Более того, названные бюджетные кредиты выступают формой перераспределения средств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (являются элементом межбюджетных отношений). Создавать же различные понятия для одних и тех же экономических отношений представляется нецелесообразным.
В рамках предоставления кредитов юридическим лицам за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) публично-правовое образование6 выступает своего рода передаточным звеном между кредитором и конечным получателем — юридическим лицом. Несомненно, в данном случае существует момент, когда публично-правовое образование из заемщика (при получении средств для предоставления кредита, например, от международной финансовой организации) превращается в кредитора (при предоставлении данного бюджетного кредита юридическому лицу). Однако эти два этапа являются двумя частями одного процесса, находятся в неразрывной взаимосвязи.
С точки зрения экономического содержания такой бюджетный кредит перестает быть формой перераспределения средств между бюджетами бюджетной системы Российской
6 В текущей российской практике таким публично-правовым образованием выступает исключительно Российская Федерация.
Федерации. Однако подобные бюджетные кредиты по-прежнему являются составной частью долга публично-правового образования (в рамках внешних заимствований).
Третий, четвертый и пятый виды бюджетных кредитов не являются ни формой перераспределения средств между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, ни видом долговых обязательств, включаемых в состав государственного (муниципального) долга публично-правого образования. Указанные виды бюджетных кредитов представляют собой государственные (муниципальные) финансовые активы.
С точки зрения экономического содержания именно эти кредитные отношения, в рамках которых публично-правовое образование выступает исключительно кредитором без каких-либо оговорок, и должны признаваться отнош ени ями п о ф орми ровани ю государственного (муниципального) кредита.
Таким образом, понятие государственного (муниципального) долга, несомненно, шире понятия бюджетного кредита, однако не включает его в себя полностью. Та часть бюджетных кредитов, которая находится за рамками отношений по формированию государственного (муниципального) долга и приводит к формированию государственных (муниципальных) финансовых активов на возвратной, возмездной и срочной основах, представляет собой совокупность
государственных (муниципальных) кредитов.
Таким образом, в широком смысле под государственным (муниципальным) кредитом следует понимать форму предоставления денежных средств на возвратной, возмездной и срочной основах юридическому лицу или домохозяйству, иностранному государству на основании соглашения или договора, заключенного от имени соответствующего публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
В узком значении понятие государственного (муниципального) кредита будет
проанализировано далее.
Функция и роли государственных кредитов публично-правовых образований
Логично, что с точки зрения вторичного распределения части стоимости ВВП, национального богатства и доходов от внешнеэкономической деятельности, государственные кредиты выполняют функцию, обратную функции государственного долга7.
Следует отметить, что разные авторы в своих исследованиях дают различный перечень функций государственного (муниципального) долга. Так, Ю.К. Цареградская выделяет фискальную, распределительную, регулирующую, контрольную и стимулирующую функции [9]. А.О. Арчинов указывает дистрибутивную, стабилизационную и аллокационную функции [10]; аналогичного мнения придерживается и О.Н. Шурыгина [11], а Н.В. Матвеева называет две функции: фискальную и регулирующую [12]. Зарубежные ученые связывают формирование государственного долга, как правило, с необходимостью финансирования текущих либо капитальных расходов, что указывает в первую очередь на его фискальную функцию, а уже затем на стимулирующую и регулирующую [13, 14].
В рамках данного исследования мы придерживаемся точки зрения, согласно которой целесообразно выделять главную функцию экономического явления и процесса, а все остальное относить к ролям, которые данное явление или процесс играют в экономических отношениях.
Главное отличие в функциях государственного долга и государственного кредита проистекает из изложенного экономического содержания кредитных операций: при государственном кредитовании публично-правовое образование всегда выступает кредитором, а следовательно, указанное перераспределение связано не с формированием дополнительного к бюджету фонда финансовых ресурсов8, а с их простым перераспределением в пространстве (между бюджетами бюджетной системы Российской
7 Вавилов Ю.Я. Государственный кредит — самостоятельная экономическая категория // Финансы и кредит. 2004. № 9.
С. 57—63.
8 Там же.
Федерации и юридическими лицами, домохозяйствами, а также иностранными государствами) и времени (за счет постепенного погашения основного долга).
Следовательно, вместо фискальной функции (ключевой, на наш взгляд, для государственного долга) на первый план выходит перераспределительная.
Специфика государственных (муниципальных) кредитов как экономических отношений наиболее ярко проявляется в их экономических ролях, детализирующих функцию:
• фискальная позволяет планировать и прогнозировать поступления источников финансирования дефицитов бюджетов (для российской практики), а также неналоговых доходов соответствующих бюджетов (в части процентов по кредитам) на протяжении действия соответствующего договора (соглашения);
• регулирующая позволяет воздействовать на деятельность налогоплательщиков внутри страны посредством их прямого кредитования, либо за счет реализации механизма государственных экспортных кредитов;
• политическая реализуется посредством предоставления государственных (муниципальных) кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам для реализации крупных инфраструктурных проектов на долгосрочной основе, а также при предоставлении кредитов, фактически являющихся финансовой помощью;
• контрольная позволяет осуществлять контроль за деятельностью получателей государственных (муниципальных) кредитов.
В рамках данного исследования необходимо кратко упомянуть теоретическую проблему включения в состав финансовой системы Российской Федерации сферы государственного кредита. Всесторонний анализ данного вопроса был проведен О.А. Поляковой [15], с чьей позицией следует согласиться.
Образование дополнительной к классическим сферы государственного кредита в составе финансовой системы приводит к дублированию финансовых ресурсов, уже учтенных в составе источников финансирования дефицитов бюджетов. При этом совершенно неважно, совпадает ли подход конкретного автора к определению понятия «государственный кредит» с изложенным в данном исследовании или нет.
Анализ практики предоставления государственных кредитов Российской Федерации
Получатели (заемщики) государственных кредитов Российской Федерации
Статья 92.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень получателей государственных кредитов Российской Федерации:
• юридические лица — в случае реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученным бюджетным кредитам;
• иностранные государства, иностранные юридические лица — по внешним долговым требованиям Российской Федерации.
При этом анализ отчетов об исполнении федерального бюджета, например на 2015 и 2016 гг., свидетельствует о существовании иных категорий получателей государственных кредитов:
• юридические лица — по иным государственным кредитам, в настоящее время не предоставляемым за счет средств федерального бюджета;
• физические лица — по бюджетным ссудам, выданным работникам федеральных органов государственной власти и физическим лицам в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Заметим, что российская практика уже, чем предлагаемый в данном исследовании подход к пониманию государственных кредитов. Глава 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации ограничивает государственные
кредиты только кредитами, предоставленными Российской Федерацией в пользу иностранных государств, иностранных юридических лиц (внешними долговыми требованиями Российской Федерации) — узким значением понятия «государственный кредит».
Государственные кредиты, полученные первым, третьим и четвертым видами получателей бюджетных средств, относятся в том числе к категории «прочих бюджетных кредитов», которые в настоящее время не предоставляются за счет средств федерального бюджета (КБК 01 06 08 00 00 0000 000 «Прочие бюджетные кредиты (ссуды), предоставленные внутри страны»). Согласно отчетам об исполнении федерального бюджета за последние годы, получатели таких кредитов осуществляют их возврат в федеральный бюджет (например, в 2016 г. в общей сумме 3 053,15 млн руб.).
Внешние долговые требования Российской Федерации
Статья 122 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает два типа государственных кредитов: государственный финансовый кредит и государственный экспортный кредит.
Как было указано в самом начале исследования, одной из главных проблем государственных кредитов Российской Федерации является достаточно слабая прозрачность их предоставления и использования, а также низкая степень открытости данных.
Так, например, начиная с Федерального закона от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», вслед за непосредственным появлением в Бюджетном кодексе Российской Федерации гл. 15 «Внешние долговые требования Российской Федерации» программа предоставления государственных финансовых и
государственных экспортных кредитов стала утверждаться секретными приложениями.
Следует отметить, что в ст. 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Программа
предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов» отсутствует положение, согласно которому указанная программа должна утверждаться в составе секретного приложения.
Какая-либо иная информация о предоставлении государственных кредитов Российской Федерации не систематизируется и не предоставляется. Исключениями являются:
• отдельные межправительственные соглашения, текст которых размещен в справочно-правовых системах и на официальных сайтах органов государственной власти;
• данные из отчетов об исполнении федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период (в части поступлений и выплат средств, являющихся источниками финансирования дефицитов бюджетов по соответствующим КБК).
Так, типичным примером межправительственного соглашения о предоставлении государственного финансового кредита является Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Республики Беларусь о предоставлении правительству Республики Беларусь государственного финансового кредита, одобренного распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.08.2017 № 1790-р9.
Согласно указанному соглашению, Белорусской стороне единовременно был предоставлен государственный финансовый кредит на сумму 700 млн долл. США для рефинансирования ранее полученных от Российской Федерации кредитов. В пересчете по курсу, установленному Банком России на дату заключения Соглашения, сумма кредита составила 40 972,4 млн руб.
Основной долг по данному кредиту погашается в течение 10 лет, начиная с 15 апреля 2018 г. в соответствии с приведенным в Соглашении графиком.
9 Банк данных «Нормативные документы Правительства Российской Федерации».
URL: https://govemment.consultant.ru/documents/3719815? items=1&page=1
Проценты за пользование государственным финансовым кредитом рассчитываются по формуле «ставка LIBOR для 6-месячных депозитов в долларах США + маржа». Указанная ставка LIBOR в 2012 — 2017 гг. изменялась в диапазоне 0,81 — 1,84%.
Анализу динамики ставок LIBOR, воздействия их изменения на кредитную и финансовую системы, попыткам прогнозирования их дальнейших изменений посвящены работы В.П. Перевадчука и Д.Е. Галкина10, в связи с чем мы не будем останавливаться на указанных значимых вопросах в рамках данного исследования. Очевидным, однако, представляется, что существенный рост анализируемой ставки в ближайшее время не предвидится, а следовательно, федеральный бюджет не может рассчитывать на сколь-нибудь значимое увеличение неналоговых доходов за счет роста процентных платежей по государственным кредитам, в рамках которых расчет таких платежей привязан к ставке LIBOR.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что при предоставлении данного государственного кредита на первый план вышла политическая роль данного финансового инструмента. Аналогичный вывод можно сделать исходя из анализа государственных экспортных кредитов, предоставленных Республике Армения.
Так, в одном из интервью в конце 2017 г. Президент Армении Серж Саргсян сообщил, что поставки продукции военного назначения по Межправительственному соглашению о предоставлении Россией Армении
государственного экспортного кредита на сумму 200 млн долл. США на приобретение военной продукции российской производства к концу 2017 г. будут завершены и начнется исполнение нового Соглашения на 100 млн долл. США, проект которого был подписан
10 Первадчук В.П., Галкин Д.Е. Применение методов теории детерминированного хаоса для прогноза динамики ставки межбанковского кредитования LIBOR // Вестник Ижевского государственного технического университета. 2010. № 2. С. 45—49; Они же. Роль ставки межбанковского кредитования LIBOR в мировой экономике // Вестник Пермского государственного технического университета. Социально-экономические науки. 2011. № 11. С. 101 — 105.
уже в 2017 г. со сроком использования в 2018 — 2022 гг., со сроком погашения — 15 лет под 3% годовых11. Тексты указанных соглашений в открытом доступе отсутствуют.
Кроме того, Президент Армении напомнил еще об одном государственном экспортном кредите Российской Федерации на продление срока эксплуатации Мецаморской АЭС в сумме 270 млн долл. США12.
Однако в данном случае роль государственных экспортных кредитов не только сводится к политическим взаимоотношениям двух стран, но и оказывает регулирующее воздействие на производство соответствующей продукции внутри страны для ее последующего экспорта в счет кредита за рубеж.
Таким образом, можно сделать вывод о существовании положительной роли государственных кредитов в достижении основных целей бюджетной политики государства в части развития отдельных отраслей экономики, обеспечения занятости населения.
Отдельно необходимо отметить, что новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации13, разрабатываемая Минфином России, на момент написания данного исследования предусматривает третий, новый вид государственного кредита Российской Федерации.
Государственный кредит содействия международному развитию подразумевает заключение межправительственного соглашения о предоставлении соответствующего кредита на условиях, обеспечивающих для заемщика финансовый результат, эквивалентный получению им скидки с суммы денежных средств, затрачиваемых на погашение и обслуживание задолженности, в размере не менее 25% номинальной суммы этого кредита. При этом предполагается закрепить в Бюджетном
11 Ереван подписал соглашение с Москвой об оборонном кредите на $100 млн // РИА Новости.
URL: https://ria.ru/world/20171101/1507961340.html
12 Серж Саргсян: на днях мы ждем новых поставок оружия из России // РИА Новости. URL: https://ria.ru/interview/201711 01/1507962949.html
13 Бюджетный кодекс: методология, практика, новая
редакция. URL: http://www.budcodex.ru/
кодексе Российской Федерации характер целей предоставления таких государственных кредитов: на поддержку экономики, на повышение благосостояния населения и на поддержку программ, реализуемых международными финансовыми организациями.
Синтез теории и практики по исследуемой теме позволил составить краткую классификацию государственных (муниципальных) кредитов (табл. 1).
При анализе открытости данных по государственным кредитам Российской Федерации следует отметить следующее. Так, денежные средства, предусмотренные для предоставления Республике Армения, составляют по приведенной информации 470 млн долл. США, что по текущему курсу Банка России (на 01.01.2018) составляет немногим более 27 млрд руб. (при доходах консолидированного бюджета Республики Армении на 2018 г. в сумме 160 млрд руб.14). Оценить фактическое использование государственных кредитов, своевременность их погашения возможно только исходя из представленной далее информации.
На рис. 1 представлена сводная информация о фактических выплатах и поступлениях средств, которые являются источниками финансирования дефицита федерального бюджета в рамках предоставления и погашения внешних долговых требований Российской Федерации (КБК 02 04 02 00 01 0000 000).
Мы не будем проводить количественный анализ указанных данных в рамках настоящего исследования. Заметим только, что на рис. 1 отражен достаточно ожидаемый тренд изменения поступивших в бюджет денежных средств в счет погашения (возврата) государственных кредитов Российской Федерации. Постоянный прирост названных сумм денежных средств связан, на наш взгляд, с растущим количеством вновь заключаемых межправительственных соглашений, а также
14 Закон Республики Армения от 08.12.2017 «О государственном бюджете Республики Армения на 2018 год». URL: http://minfin.am
началом выплат основного долга по ранее выданным государственным кредитам Российской Федерации в рамках графиков, установленных соглашениями15.
Базовые меры достижения открытости и прозрачности предоставления и погашения государственных финансовых и государственных экспортных кредитов Российской Федерации
В целях приведения предоставляемой обществу информации о государственных кредитах Российской Федерации к теоретическим критериям и принятой в Российской Федерации практике обеспечения открытости и прозрачности в управлении общественными финансами16 [16], следует предложить следующие меры:
• утверждение программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов несекретным приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период;
• включение в состав полномочий Министерства финансов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» полномочия по ведению реестра государственных кредитов Российской Федерации (либо государственных финансовых активов в целом, по аналогии с государственной долговой книгой Российской Федерации);
• опубликование на официальном сайте Министерства финансов Российской
Федерации и Едином портале бюджетной системы Российской Федерации
«Электронный бюджет» ежегодных отчетов о предоставлении и погашении государственных кредитов Российской Федерации в разрезе видов государственных кредитов, их получателей и направлений предоставления.
Заключение
В качестве итога данного исследования необходимо еще раз отметить следующее. Во-первых, понятия «государственный долг» и «государственный кредит» не тождественны друг другу ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения существующей практики. Во-вторых, понятия «бюджетный кредит» и «государственный кредит» также не совпадают — второй является специфической частью первого. В-третьих, понятие «государственный кредит» следует рассматривать в широком и узком значении: как часть государственных (муниципальных) финансовых активов в целом (с теоретической точки зрения) и как внешние долговые требования Российской Федерации (с практической точки зрения с учетом российского законодательства).
По нашему мнению, определенный интерес может представлять не только разработанный в данном исследовании подход к пониманию государственных (муниципальных) кредитов и их места в финансовой системе Российской Федерации, но и составленная на основании проанализированного отечественного опыта классификация, а также меры, предложенные в целях повышения прозрачности и открытости в сфере управления государственными кредитами Российской Федерации.
15 В части находящихся в открытом доступе Межправительственных соглашений.
16 Изотова А.Ю. Условия и инструменты обеспечения открытости федеральных органов исполнительной власти в управлении государственными финансами // Сборник трудов конференции «Современные тенденции развития финансовой системы России». Ростов-н/Д: АзовПечать, 2015. С. 67 — 70.
Таблица 1
Классификация государственных (муниципальных) кредитов
Table 1
Classification of government (municipal) loans
Классификационный критерий Виды государственных (муниципальных) кредитов
1. В зависимости от кредитора Государственный кредит
Муниципальный кредит
2. В зависимости от категории заемщика Кредит иностранному государству
Кредит юридическому лицу
Кредит домохозяйству
3. В зависимости от резидентства заемщика Внутренний кредит
Внешний кредит
4. В зависимости от цели предоставления Финансовый кредит
(исходя из существующей практики) Экспортный кредит
Кредит на поддержку отдельных категорий организаций
Кредит на иные цели
5. По сроку предоставления (сроки Долгосрочный кредит (более 10 лет)
использования кредита и его погашения в Среднесрочный кредит (от 5 до 10 лет)
сумме) Краткосрочный кредит (до 5 лет)
6. В зависимости от способа расчета платы за Кредит с фиксированной процентной ставкой
пользование кредитом Кредит с плавающей процентной ставкой
7. В зависимости от наличия льготных Кредит, предоставляемый на льготных условиях
условий погашения кредита или уплаты Кредит, предоставляемый без льготных условий
процентов
Источник: авторская разработка
Source: Authoring
Рисунок 1
Предоставление и возврат государственных финансовых и государственных экспортных кредитов иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам из федерального бюджета (2012-2016 гг.), млрд руб.
Figure 1
Issuance and repayment of government financial and export loans to foreign nations and (or) foreign legal entities from the Federal budget (2012-2016), billion RUB
160 1-10
120 100 80 60 40 20
25,32
2012 2013 2014 2015 2016
• Предоставление госл- дарственных финансовых нгослдарственных экспортных кредитов
• Возврат государственных финансовых п государ ственных экспор тных кредитов
Источник: составлено автором по данным Федерального Казначейства Source: Authoring, based on the Federal Treasury data
Список литературы
1. Косов М.Е. Бюджетная политика Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Экономика и предпринимательство. 2016. № 8. С. 847 — 855.
2. Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и финансовые последствия // Финансовое право. 2003. № 2. С. 33 — 38.
3. Заровная Л.В. О правовых категориях «государственный долг» и «государственный кредит» // Право и образование. 2015. № 3. С. 168 — 173.
4. Покачалова Е.В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2002. № 5. С. 50 — 57.
5. Балынин И.В. Комплексный анализ долговой политики в рамках рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации по уровню риска несбалансированности региональных бюджетов // Экономика и предпринимательство. 2014. № 5-1. С. 217 — 222.
6. Сторчак С.А. Условные обязательства. М.: АСТ; Зебра Е, 2009. 443 с.
7. Таутиев А.И., Ларина С.Е. Государственный долг Российской Федерации: экономическое содержание и причины // Экономика и предпринимательство. 2016. № 3-2. С. 128 — 131.
8. Неменова Д.Л. Институциональная модель государственного долга России // Вопросы российского международного права. 2017. Т. 7. № 5А. С. 248 — 258.
9. Цареградская Ю.К. Теоретико-правовые основы государственного долга Российской Федерации: сущность, содержание и функции // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 4. C. 69 — 76.
10. Арчинов А.О. Теоретические основы управления государственным долгом // Научные исследования: от теории к практике. 2015. № 5. С. 334—336.
11. Шурыгина О.Н. Воздействие государственного долга на макроэкономическое развитие // Актуальные проблемы экономики и права. 2008. № 3. С. 23 — 27.
12. Матвеева Н.В. Управление государственным долгом в условиях экономической нестабильности // Наука и экономика. 2013. № 1. С. 37—42.
13. Barro R.J. On the Determination of the Public Debt. Journal of Political Economy, 1979, vol. 87, no. 5, part 1, pp. 940 — 971. URL: https://doi.org/10.1086/260807
14. Dzakula M., Karalic A. The Fiscal Policy and the Public Debt Cause of the Budget Balance. International Journal of Finance and Accounting, 2013, vol. 2, no. 2, pp. 67 — 74.
URL: https://doi.org/10.5923/j.ijfa.20130202.03
15. Полякова О.А. Особенности финансовой системы Российской Федерации // Дайджест-Финансы. 2011. № 4. С. 10—15.
16. Ишина И.В. Открытость и прозрачность в управлении финансами регионов: проблемы и пути решения // Вопросы региональной экономики. 2015. Т. 25. № 4. С. 122 — 128.
Информация о конфликте интересов
Я, автор данной статьи, со всей ответственностью заявляю о частичном и полном отсутствии фактического или потенциального конфликта интересов с какой бы то ни было третьей стороной, который может возникнуть вследствие публикации данной статьи. Настоящее заявление относится к проведению научной работы, сбору и обработке данных, написанию и подготовке статьи, принятию решения о публикации рукописи.
pISSN 2071-4688 Fiscal System
elSSN 2311-8709
GOVERNMENT LOANS OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE
Aleksandr S. LOZHECHKO
Financial University under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation
orcid.org/0000-0002-6987-8474
Article history: Abstract
Received 15 January 2018 Subject The article addresses government loans of the Russian Federation. Received in revised form Objectives I focus on economic substance of government loans of the Russian Federation, 30 January 2018 their function, place and role in the financial system of the country, analyze the practice of
Accepted 13 February 2018 government loans issuance and repayment, highlight existing problems in this area that Available online relate to publicity and transparency, and offer solutions.
27 March 2018 Methods The methodology rests on the principles of formal logic. I employ general
methods, like deduction, analysis, synthesis, and basic statistical techniques. The analysis JEL classification: G28, H11, exclusively draws on materials that are in the public domain.
H63, H81 Results I distinguish the concepts of public debt, public budget loan, and government loan,
define the function of the latter, its role in the financial system of the Russian Federation in general and in financial relations in particular, and provide a classification of government loans. The paper offers measures to increase the transparency of management of public loans being a part of State financial assets of the Russian Federation. Conclusions The presented analysis provides a basis for solving theoretical and practical Keywords: government loan, problems associated with issuance and repayment of government loans of the Russian public loan, public debt, public Federation. The study may be of scientific interest and be used in educational process, and budget loan, State-owned of practical value to the Ministry of Finance of the Russian Federation and financial assets Vnesheconombank Group.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2018
Please cite this article as: Lozhechko A.S. Government Loans of the Russian Federation: Problems of Theory and Practice. Finance and Credit, 2018, vol. 24, iss. 3, pp. 522 — 536. https://doi.org/10.24891/fc.24.3.522
References
1. Kosov M.E. [Budget policy of the Russian Federation: Problems and solutions]. Ekonomika
i predprinimatel'stvo = Journal of Economy and Entrepreneurship, 2016, no. 8, p. 847 — 855. (In Russ.)
2. Krokhina Yu.A. [Public credit and public debt: Political reasons and financial implications]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2003, no. 2, pp. 33 — 38. (In Russ.)
3. Zarovnaya L.V. [About legal categories of public debt and public credit]. Pravo i obrazovanie = Law and Education, 2015, no. 3, pp. 168 — 173. (In Russ.)
4. Pokachalova E.V. [The Doctrine of Finance Law and New Financial Legislation on the Institutions of Government Credit and National Debt]. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedenii. Pravovedenie = Proceedings of Higher Education Institutions. Pravovedenie, 2002, no. 5, pp. 50 — 57. (In Russ.)
5. Balynin I.V. [Complex analysis of debt policy within the framework of rating estimation subjects of Russian Federation by risk level of imbalance of regional budgets]. Ekonomika
i predprinimatel'stvo = Journal of Economy and Entrepreneurship, 2014, no. 5-1, pp. 217 — 222. (In Russ.)
6. Storchak S.A. Uslovnye obyazatel'stva [Contingent liabilities]. Moscow, AST, Zebra E Publ., 2009, 443 p.
7. Tautiev A.I., Larina S.E. [Russian Federation PUBLIC DEBT: economic content and causes]. Ekonomika i predprinimatel'stvo = Journal of Economy and Entrepreneurship, 2016, no. 3-2, pp. 128-131. (In Russ.)
8. Nemenova D.L. [Institutional model of Russia's public debt]. Voprosy rossiiskogo mezhdunarodnogo prava = Matters of Russian and International Law, 2017, vol. 7, no. 5A, pp. 248-258. (In Russ.)
9. Tsaregradskaya Yu.K. [Theoretical and Legal Framework of State Debt of the Russian Federation: Essence, Content and Functions]. Aktualnye problemy rossiiskogo prava = Actual Problems
of Russian Law, 2016, no. 4, pp. 69 — 76. (In Russ.)
10. Archinov A.O. [Theoretical framework for public debt management]. Nauchnye issledovaniya: ot teorii k praktike, 2015, no. 5, pp. 334—336. (In Russ.)
11. Shurygina O.N. [The impact of the State debt on macroeconomic development]. Aktualnye problemy ekonomiki i prava = Actual Problems of Economics and Law, 2008, no. 3, pp. 23 — 27. (In Russ.)
12. Matveeva N.V. [Public debt management in uncertain economic conditions]. Nauchno-teoreticheskii zhurnal Nauka i ekonomika = Scientific-theoretical Journal Science and Economics, 2013, no. 1, pp. 37—42. (In Russ.)
13. Barro R.J. On the Determination of the Public Debt. Journal of Political Economy, 1979, vol. 87, no. 5, part 1, pp. 940 — 971. URL: https://doi.org/10.1086/260807
14. Dzakula M., Karalic A. The Fiscal Policy and the Public Debt Cause of the Budget Balance. International Journal of Finance and Accounting, 2013, vol. 2, no. 2, pp. 67 — 74.
URL: https://doi.org/10.5923/j.ijfa.20130202.03
15. Polyakova O.A. [Specific features of the financial system of the Russian Federation]. Daidzhest-Finansy = Digest Finance, 2011, no. 4, pp. 10—15. (In Russ.)
16. Ishina I.V. [Openness and transparency of regional financial management: Problems and solutions]. Voprosy regionalnoi ekonomiki = Problems of Regional Economy, 2015, vol. 25, no. 4, pp. 122 — 128. (In Russ.)
Conflict-of-interest notification
I, the author of this article, bindingly and explicitly declare of the partial and total lack of actual or potential conflict of interest with any other third party whatsoever, which may arise as a result of the publication of this article. This statement relates to the study, data collection and interpretation, writing and preparation of the article, and the decision to submit the manuscript for publication.
