CC BY
35
Т.В. Макушенко
Механизм государственного кредитования: перспективы
совершенствования
В настоящее время в России законодательством предусматривается достаточно сложный механизм государственного кредитования.
При этом, характеризуя его, мы будем исходить из общих положений механизма правового регулирования.
Так, общей теорией права закрепляются следующие элементы правового аспекта правового регулирования:
- нормы права;
- юридические факты, в том числе и акты (факультативный элемент) правоотношения; правоотношение;
- акты реализации прав и обязанностей;
- правоприменительный акт, носящий охранительный характер [4, с. 399].
Кроме того, тот или иной способ государственного кредитования, а также выбор источника кредитных средств, зависит от круга субъектов, которым предоставляются государственные кредиты.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) выделяет следующих субъектов кредитования:
- Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование или юридическое лицо (ст. 93.2 БК РФ) [1];
- иностранное государство и (или) иностранное юридическое лицо - применительно к государственному финансовому кредиту и (или) государственному экспортному кредиту (ст. 125 БК РФ) [1].
Таким образом, можно говорить о двух механизмах бюджетного кредитования:
- механизм внутреннего кредитования;
- механизм внешнего кредитования.
По большей части нормы, устанавливающие порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, закрепляются Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Бюджетный кодекс РФ закрепляет следующие элементы бюджетного кредитования применительно к внутреннему кредиту, без существования которых бюджетный кредит предоставлен быть не может (ст. 93.2 БК РФ):
1. Бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативно-правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.
2. Бюджетный кредит предоставляется на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующими законами (решениями) о бюджете.
3. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публичноправовым образованием).
4. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности.
5. Имеет целевой характер.
6. Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии обеспечения заемщиком исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком являются Российская Федерация или ее субъект.
7. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица - получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя [1].
Итак, бюджетное кредитование имеет по своей природе гражданско-правовую основу -гражданско-правовой договор. Несмотря на наличие акта органа государственной власти о выделении кредита, с получателем заключается договор. Тем самым государство перестает выступать как властный субъект и приобретает черты равнозначного с получателем кредита лицом.
Возможно, применительно к частным организациям этот подход и логичен. Но законодательно закрепляется положение о предоставлении бюджетного кредита иным публичным формам организации - субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.
Однако такое положение дел дает возможность к злоупотреблениям со стороны указанных получателей. Речь идет о возможном неисполнении гражданско-правового договора и наступлении ответственности для данных субъектов.
Если применительно к частному капиталу, получившему государственный кредит, у государства имеется целый комплекс мер, от гражданско-правовой до уголовной ответственности, целая система органов, обеспечивающих правоохранительную защиту интересов государства, то публично-правовые субъекты выпадают из данной системы.
К указанным субъектам могут лишь применяться меры финансовой ответственности, связанной с ограничением поступления финансовых средств из федерального бюджета. Но в конечном итоге пострадает население того или иного публично-правового образования, не получившего необходимой финансовой поддержки. Особо остро данный вопрос стоит в отношении дотационных субъектов.
Поэтому мы считаем, что распространение гражданско-правовой составляющей на вышеуказанные отношения является не совсем правильным. В данном случае речь идет об одном государстве, в котором, конечно, существуют различные виды субъектов со своими, индивидуальными, характеристиками. Но, как нам видится, механизм бюджетного кредитования неприменим к данным отношениям. Необходимо выстроить отношения между федеральным центром и регионами таким образом, чтобы федерацией предоставлялись не бюджетные кредиты, а применялся принцип властеотношений, который в конечном итоге в наибольшей степени гарантировал бы возврат переданных финансовых средств.
Наша позиция подтверждается и существующей судебной практикой. Так, п. 9 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» [3, с. 62] по данному вопросу представлено следующее разъяснение:
- при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе, судам необходимо исходить из того, что эти отношения в силу ст. 2 ч. 1 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), п. 1 ст. 76 БК РФ (имеется в виду ранее действовавшая редакция) носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой;
- к публично-правовым образованиям нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ч. 1 ГК РФ);
- с учетом этих особенностей БК РФ установлены специальные правила регулирования указанных отношений, заключающиеся в предоставлении публично-правовому образованию права на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК РФ, п. 2 ст. 854 ч. 2 ГК РФ).
Далее. В связи с тем, что бюджетный кредит предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на данные цели, предполагается планирование предоставления кредитов получателям. И это планирование должно завершиться принятием Федерального закона
о федеральном бюджете, в котором будет предусмотрена возможность предоставления кредита определенному получателю.
Особенностью бюджетного кредита, предоставляемого субъекту Российской Федерации либо муниципальному образованию, Бюджетный кодекс называет следующее положение: основания, условия предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации (абз. 2 п. 1 ст. 93.3 БК
РФ) [1].
Таким образом, в отношении публичных субъектов законодательство закрепляет формулу: решение о предоставлении кредита - федеральный закон - постановление Правительства -гражданско-правовой договор.
Что касается частных субъектов, то законодательно установлен следующий порядок бюджетного кредитования: целевой иностранный кредит (заимствования) - федеральный бюджет
- решение о предоставлении кредита - гражданско-правовой договор.
Таким образом, основным отличием публичного бюджетного кредита от частного выступает источник кредитных средств.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Эксмо, 2010.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Омега-Л, 2010. Ч. 1, 2, 3, 4.
3. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2006. № 8 (165).
4. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007.
