CC BY
27ДОСТУПНОСТЬ ПРАВОСУДИЯ
Для действующей российской системы бесплатной юридической помощи характерны высокий уровень децентрализации (различные публичные образования ответственны за функционирование системы) и многообразие субъектов предоставления бесплатной юридической помощи (адвокаты, некоммерческие организации, политические партии, уполномоченные по правам человека, муниципальные образования, юридические клиники). Но при этом значительное количество наших граждан не имеет возможности получить бесплатную и качественную юридическую помощь. Необходимость реформирования и развития системы бесплатной юридической помощи является актуальной и признанной российской государственной властью. Но каким образом должна быть построена новая система? Кто должен отвечать за ее финансирование и управление? Кто должен иметь возможность получать бесплатную юридическую помощь и кто должен ее предоставлять? Каким образом и кем должна осуществляться координация деятельности и обеспечение наиболее эффективного взаимодействия всех участников системы? Сложность этих вопросов заключается в том, что на них нет однозначного ответа: каждое государство должно на основании своих потребностей и возможностей выработать оптимальное решение. Россия сделала свой выбор в пользу создания двух жестко регламентированных систем оказания бесплатной юридической помощи - государственной и негосударственной. Именно такая концепция положена в основу проекта Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», внесенного 21 июня 2011 года Президентом России Д. А. Медведевым в Государственную Думу. Материалы, представленные в рубрике, являются отражением острой общественной дискуссии, сопровождавшей разработку проекта. Они подготовлены на основе докладов на международной конференции «Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт)», проведенной Институтом права и публичной политики 3-4 декабря 2010 года в г. Москве.
Бесплатная юридическая помощь и доступ к правосудию: российская модель
Елена Абросимова
Автор знакомит читателя с системой бесплатной (субсидируемой государством) юридической помощи гражданам и организациям в Российской Федерации. По мнению автора, совершенствование системы оказания бесплатной юридической помощи социально уязвимым слоям населения обеспечивает соблюдение принципов свободного доступа к правосудию и равенства перед судом, а также является одним из важнейших признаков правового социального государства.
^ Свободный доступ к правосудию; бесплатная юридическая помощь; правовое государство, социальное государство; социально уязвимые слои населения; государственные юридические бюро
1. Свободный доступ к правосудию: основные составляющие
Проблема свободного доступа граждан к правосудию, несомненно, является одной из базовых применительно к условиям современ-
ных государственных систем, рецептировав-ших на конституционном уровне идеи правового государства, разделения властей и существования основных или неотъемлемых прав человека. Причем, как писал известный американский юрист Л. Г. Форер, «..доступ всех
граждан к правосудию не может быть сопоставим с правом на обеспечение работой, образованием, жильем, медицинским обслуживанием, как бы важны они не были. Справедливое правосудие — основа нашей политической системы»1. Без суда, выступающего «равным среди первых», осуществляющего контроль за деятельностью власти законодательной и исполнительной, права и свободы человека не могут быть должным образом защищены — как в случае, если угроза исходит от самих этих властей, так и в случаях, когда субъективным правам и свободам человека угрожает иной человек.
Наряду с принципом независимости судебной власти принцип свободного доступа к правосудию естественным образом составляет основу современной концепции справедливого, или должного правосудия.
Идея беспрепятственного доступа к суду была признана международным сообществом в качестве одной из фундаментальных в 1948 году, когда Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций одобрила Всеобщую декларацию прав человека. Статья 10 этого документа содержит основные элементы права на доступ к правосудию, а именно в ней говорится: «Каждый человек [1 — субъектный элемент. — Е. А.], для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения [2 — компетенци-онный элемент. — Е. А.], имеет право, на основе полного равенства [1 — субъектный элемент. — Е.А.], на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости [3 — процессуальный элемент. — Е.А.] независимым и беспристрастным судом [4 — институциональный элемент. — Е. А.]»2. В дальнейшем эта конструкция была развита в статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966), которая более четко сформулировала институциональный элемент, определив суд не только как независимый и беспристрастный, но и как компетентный и созданный на основании закона3.
В настоящий момент полная формула принципа свободного доступа к правосудию содержится и в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ч. 1 ст. 6). Толкование этого принципа и его отдельных элементов осуществлено в целом
ряде решений Европейского Суда по правам человека и Европейской Комиссии по правам человека, существовавшей до 1998 года4. Впервые право доступа к суду по гражданским делам было признано в качестве основного Европейским Судом по правам человека в связи с делом Голдера5 (1975), а основные моменты, касающиеся доступа к правосудию по уголовным делам (и его разумного ограничения), были изложены в деле Девира (1980)6 и в деле X. против Федеративной Республики Германии (1976)7.
Определенная конкретизация общих положений относительно доступа к правосудию содержится и в международных документах, посвященных проблемам доступа к юридической помощи, оказываемой адвокатами — в первую очередь, в суде. Так, Принцип «Доступ к юристам и юридическим услугам» Основных принципов, касающихся роли юристов (1990)8, содержит весьма детальные сведения о том, кому и кем оказывается юридическая помощь в деле защиты и отстаивания прав и свобод человека, однако только в рамках уголовного разбирательства, а Принцип «Специальные гарантии в вопросах уголовного правосудия» содержит, как и следует из его названия, дополнительные гарантии в указанной сфере. Информацию о дополнительном регулировании содержат и Стандарты независимости сообщества юристов, принятые Международной ассоциацией юристов в 1990 году9. Следует также обратить внимание на Общие принципы для сообщества юристов (2006)10.
Итак, основными элементами принципа доступа к правосудию выступают:
1) свобода и равенство доступа всех субъектов права к суду (субъектный элемент);
2) универсальность компетенции суда в предметном, территориальном и темпоральном аспектах (компетенционный элемент);
3) правило ординарного суда и должного судьи, включая запрет на существование чрезвычайных судов (институциональный элемент);
4) состязательность судебной процедуры (процессуальный элемент).
Все элементы принципа беспрепятственного доступа к суду тесно связаны друг с другом, и специального разъяснения требуют только различные аспекты последнего.
Сущность же свободного доступа к правосудию заключается в недопустимости установления государством каких-либо чрезмерных, необоснованных правовых и практических препятствий для рассмотрения дела в суде.
2. Субъектная составляющая принципа свободного доступа к правосудию
Имея в виду заявленную тему, в настоящей работе ограничимся рассмотрением лишь одного из элементов свободного доступа к правосудию — субъектного11. Также, имея в виду повод для написания этой статьи — опубликование проекта Федерального закона «О государственной системе юридической помощи в Российской Федерации», предполагаемое действие которого не распространяется на оказание юридической помощи по уголовным делам, — в настоящей статье эти вопросы затронуты не будут.
Как уже было отмечено, фундаментальным принципом судебной власти является конституционное закрепление самой возможности беспрепятственного — вне зависимости от субъекта-заявителя и субъекта-нарушителя — обращения в суд. В качестве одного из неотъемлемых прав человека оно закреплено в статье 46 Конституции РФ, в статьях 31 и 38 Конституции Японии, статье 24 Конституции Итальянской Республики, статье 19 Основного закона Федеративной Республики Германии и в конституциях многих других государств мира. Все эти нормы провозглашают право на судебную защиту любого лица от любых проявлений произвола, исключая, таким образом, саму возможность отказа в правосудии.
В Российской Федерации отсутствует развернутая формула принципа свободы доступа к правосудию любого субъекта права в случае, если его права нарушены или предположительно нарушены (активный субъект соответствующего права), точнее, она содержится в норме части 1 статьи 46 Конституции РФ имплицитно. Здесь слово «каждый» (несмотря на то что статья помещена в главе 2 «Права человека»), безусловно, обозначает любого субъекта права — и индивидуального, и коллективного, и частного, и публичного12. Эта позиция нашла свое выражение и во многих нормах федеральных
законов13, а также в целом ряде решений Конституционного Суда РФ14. Поэтому сегодня рассуждения на эту тему нередко вызывают вопрос: «А разве может быть иначе?». Может — поскольку, например, в СССР в течение почти пятидесяти лет существовали нормы, исключающие возможность обращения в суд за защитой для целого ряда советских граждан. Напомним также об институте «поражения в правах», в том числе судебных, характерном для первых десятилетий существования советского государства15.
Все процессуальные акты сегодня называют в качестве заявителей, истцов и т. п. все имеющиеся категории субъектов права. Конституция РФ, а вслед за ней и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»16 уточняют подобный перечень только применительно к Конституционному Суду РФ. В статье 125 Конституции РФ содержится исчерпывающий перечень органов государственной власти, обладающих правом обращения по вопросам о конституционности федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, внутрифе-деральных договоров различного рода, а также нератифицированных международных договоров Российской Федерации (ч. 2). С другой стороны, эта статья содержит второй исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом на обращение с запросом (все суды Российской Федерации) и жалобой (все индивидуальные и коллективные частные субъекты права) о нарушении конституционных прав и свобод человека (ч. 4).
Необходимо также отметить, что субъектный элемент принципа беспрепятственного доступа к суду дополняется принципом равенства перед судом, закрепленным как на конституционном, так и на законодательном уровнях. Суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам и иным участвующим в процессе сторонам по признакам их государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности либо в зависимости от их происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, организационно-правовой формы, а равно и по другим не преду-
смотренным Конституцией РФ и федеральным законом основаниям (ч. 2 ст. 8, ч. 4 ст. 13, ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, ст. 7 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»17, соответствующие статьи иных судоустройственных и процессуальных законов).
В норме части 2 статьи 46 Конституции РФ содержится и второй аспект субъектного элемента принципа свободного доступа к суду — не существует каких-либо субъектов права, чьи действия (бездействие) либо решения не могут быть оспорены в суде (пассивный субъект).
Не останавливаясь подробно на характеристике этого аспекта, тем не менее, обратим на него внимание. Впервые в нашей стране возможность оспаривать не только деяния других частных (индивидуальных или коллективных), но и публичных субъектов права появилась еще в СССР — с момента принятия Конституции 1977 года действия (бездействие) должностных лиц государственных органов могли быть обжалованы в народных судах. Практическая же возможность обжаловать деяния этих индивидуальных публичных субъектов была предоставлена гражданам и юридическим лицам только в 1987 году — с принятием соответствующего закона, поскольку в советские годы Конституция не была актом прямого действия. В Российской Федерации отказ от ограниченности компетенции суда по субъектному критерию (в этой части) произошел в 1993 году, когда был принят Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действующий сегодня в редакции 1995 года18. Именно этот акт включил в число субъектов права, действия которых могут быть оспорены в суде, не только индивидуальных, но и коллективных публичных субъектов, таких как руководители и иные государственные служащие органов исполнительной власти и сами органы исполнительной власти, руководители и муниципальные служащие органов местного самоуправления и местное самоуправление как целое. Таким образом, еще в 1993 году были заложены основы административной юстиции или института судебного контроля над исполнительной властью. В части судебного контроля над законодательной властью, отказ от невозможности обжалования решений парламента (законов)
был принят еще раньше, в 1991 году, когда была учреждена конституционная юстиция.
Значение установления в Российской Федерации универсального судебного контроля, распространяющегося не только на противоправные деяния частных субъектов права — физических или юридических лиц, общественных объединений — но и на деяния публичных субъектов, государства в целом, трудно переоценить. Практически это означает переход от идеи полновластия государства к идее об ограниченности власти правом и признание теории разделения властей, а также осознание производности государства от гражданского общества.
3. Проблема доступа к правосудию отдельных групп субъектов права
Очевидно, что весьма различны ищущие защиты в суде лица, чьи права нарушены или предположительно нарушены. Основные подходы к критериям дифференциации издавна сформировались в области как материального, так и процессуального права — это представления о право- и дееспособных лицах, представительстве и т. п. Однако практика показывает, что с развитием научных представлений о правовом и, особенно, о социальном государстве появилось и иное восприятие вопроса о допустимости формирования каналов облегченного доступа к правосудию для отдельных категорий граждан, в частности для малоимущих.
3.1. В наиболее общем виде соответствующие представления выражены в Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам (93) 1 об эффективном доступе к закону и правосудию для беднейших слоев населения от 8 января 1993 года. Комитет, будучи озабочен положением беднейших слоев населения, то есть лиц, особо нуждающихся, маргинализированных или исключенных из общества в экономическом, социальном и культурном отношениях, рекомендовал правительствам государств-членов следующие меры.
«Содействовать доступу беднейших слоев населения к закону ("право на защиту со стороны закона") путем:
— поощрения — там, где это необходимо — действий по повышению осведомлен-
ности юристов о проблемах беднейших слоев населения;
— поощрения развития служб юридической консультации для беднейших слоев населения;
— покрытия стоимости юридических консультаций для беднейших слоев населения посредством оказания юридической помощи, не исключая внесения небольшого взноса лицами, пользующимися такой помощью там, где того требует внутреннее законодательство;
— поощрения создания, когда это представляется необходимым, консультационных центров в районах проживания представителей беднейших слоев населения.
Содействовать эффективному доступу беднейших слоев населения к внесудебным методам разрешения конфликтов путем:
— расширения участия неправительственных организаций или добровольных организаций, оказывающих помощь беднейшим слоям населения, в таких квазисудебных формах разрешения конфликтов, как посредничество и примирение;
— оказания юридической или любых других форм помощи в применении таких методов разрешения конфликтов.
Содействовать эффективному доступу беднейших слоев населения к судам, в особенности путем:
— оказания юридической или любых других форм помощи всем судебным инстанциям (гражданским, уголовным, коммерческим, административным, общественным и т.д.) и всем состязательным или несостязательным процессам, независимо от того, в каком качестве выступают заинтересованные лица;
— оказания юридической помощи беднейшим слоям населения, которые являются лицами без гражданства или иностранцами, и в любом случае, когда они постоянно проживают на территории государства-члена, где должно состояться разбирательство;
— признания права на помощь соответствующего адвоката, насколько возможно, по выбору обвиняемого, за надлежащее вознаграждение;
— ограничения круга обстоятельств, при которых компетентные органы могут отказать в юридической помощи, главным образом, теми случаями, когда основаниями для отказа являются неприемлемость, явно не-
достаточные перспективы выиграть дело, или случаями, когда юридическая помощь не является необходимой в интересах правосудия;
— упрощения процедуры оказания юридической помощи беднейшим слоям населения и рассмотрения вопроса о немедленном предоставлении временной юридической помощи, когда такая возможность имеется;
— рассмотрения вопроса о создании возможностей для неправительственных организаций или добровольных организаций, оказывающих поддержку беднейшим слоям населения, оказывать помощь в доступе к судам лицам, которые испытывают такую нужду и лишения, что не могут самостоятельно защитить себя; в ходе такого рассмотрения следует учитывать разбирательство в национальных судах, Европейской комиссии и Европейском Суде по правам человека, а также в других международных инстанциях судебного характера.
В рамках своей общей политики по ликвидации крайней нищеты, по возможности, консультироваться с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, затрагиваемых настоящей рекомендацией, и с добровольными организациями, оказывающими поддержку беднейшим слоям общества»19.
Иными словами, государства — члены Совета Европы в рассматриваемой сфере прилагают и должны прилагать свои усилия в трех основных направлениях:
— формирование государственной системы оказания помощи беднейшим слоям населения, включая представления об оказании бесплатной (то есть субсидируемой государством, полностью или частично) юридической помощи, объемах субсидий, формах доведения денежных средств до лиц, оказывающих помощь и т. п., основаниях (обстоятельствах фактического и юридического характера) для оказания такой помощи, субъектах, получающих помощь, и субъектах, осуществляющих ее;
— формирование механизмов взаимодействия с институтами гражданского общества, оказывающими поддержку беднейшим слоям населения, при условии постоянного расширения такого социального партнерства;
— и, наконец, формирование такой системы правового просвещения, которая «дотя-
гивалась» бы до представителей беднейших слоев населения и охватывала бы все «юридические сословия», в том числе и крупные юридические фирмы, как правило, специализирующиеся по защите прав и свобод в сфере предпринимательства, поскольку именно последние обладают весьма значительными ресурсами — от многочисленных студентов-практикантов до возможности осуществлять самостоятельные программы юридической поддержки, например, тех лиц, которые подлежат увольнению в связи с ликвидацией крупного предприятия.
К аналогичным выводам об обязанности государств выделять достаточные финансовые и иные средства для оказания юридических услуг (причем не только представителям беднейших слоев населения, но и, в случае необходимости, другим лицам, находящимся в неблагоприятном положении) приводит и анализ указанных выше международных документов.
3.2. Конституция РФ также выражает представления не только о свободе доступа к правосудию (упоминавшаяся выше ст. 46), но и об основных элементах системы обеспечения доступа к правосудию лиц, находящихся в неблагоприятных жизненных обстоятельствах.
Так, в силу части 1 статьи 48 Конституции РФ каждому человеку в Российской Федерации гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Часть 2 статьи 48 гарантирует каждому задержанному, заключенному под стражу, обвиняемому в совершении преступления право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
1. Таким образом, в силу нормы, содержащейся в первом предложении части 1 статьи 48, государство обязано создать некую систему по оказанию квалифицированной помощи с целью предоставления таковой каждому субъекту права. То есть такая система должна быть рассчитана на оказание помощи каждому индивидуальному или коллективному субъекту права, законным образом находящемуся или действующему на территории Российской Федерации либо иным путем подпадающему по ее юрисдикцию20. С
другой стороны, учитывая особенности российской конституционной нормы, государство в процессе реализации указанной гарантии обязано создать систему оказания не просто юридической, но квалифицированной юридической помощи. Следовательно, при формировании такой системы законодатель обязан предусмотреть в ее рамках весьма жесткие требования к субъектам, оказывающим юридическую помощь, а именно наличие дополнительной квалификации по отношению к общему уровню квалификации «юрист». Данное требование относится только к тем субъектам, оказывающим юридическую помощь, деятельность которых финансируется государством. На те же случаи, когда оказание юридической помощи осуществляется индивидуальным или коллективным субъектом права за счет собственных или хотя бы и привлеченных, но негосударственных средств, подобное требование не может быть распространено. И наконец, обеспечение гарантии оказания квалифицированной юридической помощи в равной мере есть обязательство Российской Федерации (как целого) и ее субъектов (п. «в» ст. 71 и п. «б» и «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) — следовательно, возможно и необходимо создавать рассматриваемую систему как многоуровневую. А также необходимо, в свою очередь, осуществить разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов применительно к рассматриваемым вопросам.
2. В силу нормы, содержащейся во втором предложении части 1 статьи 48 Конституции РФ, государство обязано предусмотреть, что в определенных законом случаях такая помощь должна оказываться бесплатно. Представляется, что само появление этой нормы, в свою очередь, обусловлено не только международно-правовыми обязательствами, но и признанием в Российской Федерации принципа социального государства в качестве одного из конституционных принципов. И, хотя традиционно это понятие раскрывается в большей степени через такие статьи Конституции РФ, как 37 (о свободе труда и праве на отдых), 38 (о защите детства, материнства и отцовства), 39 (о праве на социальное обеспечение), 40 (о праве на жилище), 41 (о праве на охрану здоровья как производной от права на жизнь), 43 (о праве на образование), 44 (о свободе творчества и праве на до-
ступ к культурным ценностям) и др., предоставление юридической помощи лицам, попавшим в затруднительные жизненные ситуации или принадлежащим к беднейшим слоям населения, также представляет собой одну из форм реализации идеи социального государства.
Таким образом, при выборе модели системы оказания квалифицированной юридической помощи законодатель должен создать в том числе и условия для непосредственной реализации нормы второго предложения части 1 статьи 48 Конституции РФ и опосредованной — для норм статей 7, 71, 72. А учитывая квалификацию закрепленного статьей 48 права как судебной гарантии, должны быть созданы условия и для реализации иных приведенных выше (и еще целого ряда не упоминавшихся в данной работе) норм Конституции РФ, поскольку в конечном счете, напомним, в суде может быть защищено любое субъективное конституционное право (ст. 46), равно как и прямо не упоминающееся в тексте Конституции РФ субъективное право (ст. 55). Иными словами, на уровне федерального закона должны быть сформулированы представления о:
— категориях лиц, которым помощь оказывается в рамках государственной системы оказания квалифицированной юридической помощи на платной, частично возмездной и на бесплатной основе;
— субъектах, имеющих право оказывать квалифицированную юридическую помощь, и соответствующих квалификационных требованиях, основаниях и порядке подтверждения квалификации21;
— порядке, размерах и источнике(источниках) возмещения последним затрат на оказание квалифицированной юридической помощи;
— видах квалифицированной юридической помощи, оказываемых в рамках рассматриваемой системы.
Есть еще одно обстоятельство, на которое необходимо обратить внимание. В первом предложении статьи 48 Конституции РФ, как было указано выше, упоминается «квалифицированная юридическая помощь», во втором, что также было отмечено, — «юридическая помощь». Представляется, что попытка интерпретировать второе предложение части 1 статьи 48 как не обязывающее Рос-
сийскую Федерацию оказывать бесплатную, а точнее, субсидируемую государством квалифицированную юридическую помощь не только нарушает правила систематического толкования нормы права, но и представляет собой путь к разрушению одной из наиболее существенных и общепризнанных конституционных ценностей — идеи равенства прав и свобод граждан перед судом и законом (ст. 6 и 19) — и, следовательно, к дискриминации по признаку имущественного положения, как минимум.
3. Хотя и была сделана оговорка относительно проблем оказания юридической помощи в уголовных делах, отметим, что норма части 2 статьи 48 Конституции РФ также говорит о предоставлении задержанному, заключенному под стражу и обвиняемому в совершении преступления лицу именно квалифицированной юридической помощи — помощи адвоката (защитника)22.
3.3. Как же сегодня выглядит система оказания квалифицированной юридической помощи социально уязвимым лицам? Основу этой системы составляют нормы ряда федеральных законов, регулирующих организацию и деятельность таких публично-правовых корпораций, как адвокатура и нотариат.
Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»23 (далее — Федеральный закон об адвокатуре) определяет адвокатскую деятельность именно как «квалифицированную юридическую помощь, оказываемую на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном Федеральным законом об адвокатуре, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию» (ст. 1). При этом предусматривается, что статус адвоката приобретается в особом, установленном указанным Федеральным законом порядке (ст. 2), который также установлен этим актом (ст. 9).
Адвокатура, являясь, как уже выше было отмечено, по своей правовой природе публично-правовой корпорацией (то есть специфическим субъектом конституционного права, которому государство передало осуществление части одной из важнейших публичных функций — защиты прав и свобод граждан, с
чем и связано существование, с одной стороны, весьма серьезных привилегий, а с другой — столь же существенного публичного обременения: оказание бесплатной юридической помощи и невозможности отказа от его несения), представляет собой именно профессиональное сообщество адвокатов и одновременно институт гражданского общества, не входящий в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Согласно статье 26 Федерального закона об адвокатуре, юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в данном субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно в следующих случаях:
— истцам по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
— ветеранам Великой Отечественной войны — по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
— гражданам Российской Федерации — при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
— гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий — по вопросам, связанным с реабилитацией.
Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних24.
Перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 1 Основ законодательства Российской Федерации «О нотариате»25, нотариат призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями
(уставами) субъектов Российской Федерации и указанными Основами, защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Также, являясь по своей правовой природе публично-правовой корпорацией, нотариат, в отличие от адвокатуры, находится «вне спора» между субъектами права, однако более чем активно участвует в реализации публичной функции по защите прав и свобод граждан. Именно по «защите», поскольку обращение к нотариусу как раз и осуществляется с целью обеспечения защиты тех или иных прав от возможных посягательств. Нотариальной деятельностью вправе заниматься гражданин Российской Федерации, получивший лицензию на право этой деятельности (подробнее о порядке приобретения лицензии см. в ст. 4 и др. Основ о нотариате).
Вопросы о порядке уплаты и о размерах государственной пошлины, уплачиваемой за совершение нотариальных действий, разрешены в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 333.24 — 333.25). Статья 333.35 Налогового кодекса устанавливает льготы для отдельных категорий физических лиц и организаций. В частности, от уплаты государственной пошлины освобождены:
— физические лица — Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы — при обращении в органы и (или) к должностным лицам, совершающим нотариальные действия, и в органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния;
— физические лица — участники и инвалиды Великой Отечественной войны — при обращении в органы и (или) к должностным лицам, совершающим нотариальные действия, и в органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния;
— физическое лицо — гражданин Российской Федерации, являющийся единственным автором программы для ЭВМ, базы данных и топологии интегральной микросхемы и правообладателем на нее, испрашивающим свидетельство о регистрации на свое имя, в случае, если такое физическое лицо является ветераном Великой Отечественной войны — за совершение действий, предусмотренных
пунктами 4 — 7 статьи 333.30 Налогового кодекса;
— физическое лицо — гражданин Российской Федерации, являющийся единственным автором программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральной микросхемы и правообладателем на нее, испрашивающим свидетельство о регистрации на свое имя, в случае, если такое физическое лицо является инвалидом, учащимся (воспитанником) образовательных учреждений (независимо от их форм собственности) — за совершение действий, предусмотренных пунктами 4 — 7 статьи 333.30 Налогового кодекса.
Льгота, предусмотренная настоящим подпунктом, предоставляется также коллективу авторов, правообладателей, каждый член которого является инвалидом, либо участником Великой Отечественной войны, либо инвалидом Великой Отечественной войны. Также от уплаты государственной пошлины освобождаются физические лица, признаваемые малоимущими в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, — за совершение действий, предусмотренных подпунктом 20 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса, за исключением государственной регистрации ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество.
Основанием для предоставления льгот перечисленным физическим лицам является удостоверение установленного образца.
Квалифицированная юридическая помощь оказывается бесплатно и на основе норм Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»26. В частности, лица, страдающие психическим расстройством и проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, имеют право на бесплатную помощь адвоката в порядке, установленном действующим законодательством.
На лиц указанной категории также распространяется Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»27, согласно норме статьи 5 которого, граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности
самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном и негосударственном секторах системы социального обслуживания. Статья 12 названного Федерального закона специально устанавливает права граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, в том числе им принадлежат права на бесплатную помощь адвоката в порядке, установленном действующим законодательством.
В свою очередь, Правительство Российской Федерации, осознавая актуальность проблемы доступа к правосудию лиц, находящихся в затруднительных жизненных ситуациях, приняло Постановление от 22 августа 2005 года № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»28.
В этих целях в 10 субъектах Российской Федерации были созданы государственные юридические бюро, которые оказывают следующие виды юридической помощи:
— дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме гражданам, а также устные консультации — инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, вне зависимости от уровня их дохода;
— составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;
— обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Государственные юридические бюро оказывают юридическую помощь гражданам бесплатно.
Государственные юридические бюро могут заключать с адвокатами договоры (по форме, утверждаемой Федеральной регистрационной службой), предусматривающие:
— оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе;
— оказание юридической помощи конкретному гражданину.
При этом работник государственного юридического бюро, оказывающий юридическую помощь:
1) должен иметь высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования;
2) не вправе оказывать юридическую помощь, если в отношении вопроса, с которым гражданин обратился в государственное юридическое бюро, он:
— имеет свои интересы, отличные от интересов гражданина;
— участвовал в его рассмотрении (решении) в качестве судьи, третейского судьи или арбитра, посредника, прокурора, следователя, дознавателя, эксперта, специалиста, переводчика;
— являлся должностным лицом, в компетенцию которого входило принятие решения в интересах этого гражданина;
— оказывает юридическую помощь другому лицу, интересы которого противоречат интересам обратившегося гражданина;
3) не вправе разглашать сведения, сообщенные ему гражданином в связи с оказанием юридической помощи, без согласия этого гражданина.
В 2008 году эксперимент был прекращен, и деятельность бюро с 2009 года осуществляется уже на постоянной основе, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1029 «О государственных юридических бюро»29. В связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»30, организационно-правовая форма бюро изменилась (см.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2011 года № 125-Р31).
В 2010 году был принят еще один Федеральный закон, направленный на совершенствование в том числе и системы оказания бесплатной юридической помощи, хотя в целом предмет этого акта значительно шире.
Речь идет о Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»32. Федеральный закон «О некоммерческих организациях»33 был дополнен новой статьей 311, предусматривающей, в частности, право органов государственной власти и органов местного самоуправления оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, которые, в соответствии с учредительными документами, осуществляют оказание юридической помощи на безвозмездной или льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина (п. 6 ч. 1). То есть, в дополнение к функционирующей, собственно государственной системе бесплатной юридической помощи, закладывается основа для поддержки и развития негосударственных форм оказания бесплатной юридической помощи.
И наконец, сложилась во многом и законодательная база субъектов Российской Федерации в рассматриваемой части34.
Иными словами, на государственном уровне действует система квалифицированной юридической помощи, в одних случаях оказываемой адвокатами и нотариусами, в других — профессиональными юристами, работающими в государственных учреждениях — то есть во всех случаях (хотя и не всегда на должном уровне) реализуются конституционные требования о необходимости определения случаев (совокупности представлений о субъектах, нуждающихся в оказании помощи, обстоятельствах, в которые они попали, и о видах оказываемой помощи), в которых такая юридическая помощь может быть оказана, а также о субъектах, соответствующих определенным дополнительным квалификационным требованиям, которые могут осуществлять оказание квалифицированной юридической помощи. Положено начало и формированию на государственном уровне представлений о необходимости существования негосударственной составляющей системы бесплатной юридической помощи и ее государственной поддержке.
В заключение хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что решение
проблемы правовой защищенности социально уязвимых слоев населения невозможно без комплексного подхода к обеспечению минимально допустимого в социальном государстве уровня жизни, без создания условий для реализации права на жизнь, достойную Человека.
Абросимова Елена Борисовна — кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации.
abrosimova_eb@aprf.gov.ru
1 Forer L. G. Money and Justice. New York; Lndon, 1984. Р. 25.
2 Права человека и судопроизводство: Собрание международных документов. Вена; Варшава, 1996. С. 8.
3 См.: часть 1 статьи 14 // Права человека и судопроизводство: Собрание международных документов. С. 100.
4 Подробнее см.: Гротрайан Э. Статья 6 Европейской Конвенции по правам человека: Право на справедливое судебное разбирательство. Страсбург, 1996. С. 16-21.
5 См.: Application no. 4451/70, Golder v. The United Kingdom, Judgment of 21 February 1975, Series A no. 18. P. 12-18. Paras. 26-36.
6 См.: Application no. 6903/75, Deweer v. Belgium, Judgment of 27 February 1980, Series A no. 35. P. 25. Para. 49.
7 См.: Application no. 7116/75, X. v. The Federal Republic of Germany, Decision of 4 October 1976, D.R. 7. P. 91.
8 Приняты Восьмым конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2009. № 3 (25).
9 Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2009. № 3 (25).
10 Там же.
11 Более подробно о содержании конституционного принципа свободного доступа к правосудию см.: Абросимова Е. Б. Свободный доступ к правосудию // Судебная власть / Под ред. Л. Пет-рухина. М., 2002.
12 Хотя высказывается и иное мнение. См., например: Конституция Российской Федерации:
Научно-практический комментарий. М., 1997. С. 314.
13 См., например, статьи 37, 52, 53 и 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; статью 33 ГПК РСФСР.
14 См., например, постановления Конституционного Суда РФ: от 16 мая 2000 года № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой компании «Timber Holdings International Limited» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 21. Ст. 2258; от 6 июня 2000 года № 9-П по делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой ОАО «Тверская прядильная фабрика» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 24. Ст. 2658; от 28 марта 2000 года № 5-П по делу о проверке конституционности подпункта «к» пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Конфетти» и гражданки И. В. Савченко // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 14. Ст. 1533. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 года № 46-О по жалобе религиозного объединения «Независимый российский регион Общества Иисуса» на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 19. Ст. 2101.
15 Данный аспект проблемы свободы доступа к правосудию не раз был предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека. Были рассмотрены как очень общие вопросы, в том числе уже упоминавшееся дело Голдера, так и весьма конкретные. Например, в деле Кэмп-белла и Фелла был решен вопрос о доступе к суду для душевнобольных (непосредственно и опосредованно), см.: Application nos. 7819/77, 7878/77, Campbell and Fell v. The United Kingdom, Judgment of 28 June 1984, Series A no. 80. Р. 47-48. Рaras. 105-107.
16 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447 с многочисленными изменениями.
17 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1 с многочисленными изменениями.
18 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее — Ведомости СНД и ВС РФ). 1993. № 19. Ст. 685; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 51. Ст. 4970.
19 Доступ к правосудию. Страсбург, 1999.
20 Основные принципы, определяющие роль юристов, относятся только к индивидуальным субъектам права (п. 2 Принципа «Доступ к юристам и юридическим услугам»), однако представляется, что созданная государством на своей территории система оказания квалифицированной юридической помощи может и должна включать в себя и коллективных субъектов. При этом, несколько забегая вперед, отметим, что допустима и такая конструкция, когда помощь некоторым категориям коллективных субъектов также будет оказываться на бесплатной или частично оплачиваемой ими основе — например, в качестве таких субъектов видятся общественные объединения ветеранов, пенсионеров, инвалидов.
21 При условии соблюдения общего правила, предусмотренного пунктом 9 Стандартов независимости сообщества юристов, ни один суд или административная уполномоченная структура не должна отказываться признавать право юриста, соответствующего в этой (этих) юрисдикции (юрисдикциях) квалификационным требованиям, выступать перед ними в интересах клиента.
22 Подробнее о содержании понятия «адвокат (защитник)» см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 1997 года № 2-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 47 УПК РСФСР в связи с жалобами Б. В. Антипова, Р. Л. Гитиса и С. В. Абрамова // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 7. Ст. 871. В части уточнения этого понятия применительно к таким процессу-
альным фигурам, как потерпевший и гражданский истец в уголовном процессе, см.: Определение от 5 февраля 2004 года № 25-О по жалобе гражданки Ивкиной В. О. на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 45 и статьей 405 УПК Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 6.
23 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102 с многочисленными изменениями.
24 Эта норма корреспондирует норме статьи 8 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3177.
25 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357 с многочисленными изменениями.
26 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913 с многочисленными изменениями.
27 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3198 с многочисленными изменениями.
28 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 35. Ст. 3615.
29 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 2. Ст. 229.
30 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19. Ст. 2291.
31 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 1012.
32 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 15. Ст. 1736.
33 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145 с многочисленными изменениями.
34 См., например: Закон Амурской области от 8 июня 2006 года № 188-ОЗ «Об оказании юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Амурской области бесплатно» // Амурская правда. № 108. 2006. 16 июня.
