ПРАВО ГРАЖДАН НА БЕСПЛАТНУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД Текст научной статьи по специальности «Право»

ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

УДК 342.9

О. С. Рогачева

Воронежский государственный университет

ПРАВО ГРАЖДАН НА БЕСПЛАТНУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД

В представленной статье анализируется право на бесплатную юридическую помощь в административном судопроизводстве в контексте обеспечения задач административного судопроизводства и принципов правосудия по административным делам. Рассматриваются конкретные виды бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве, субъекты их оказания и получатели. На конкретных примерах практической деятельности автора настоящей статьи в качестве директора Юридической клиники ВГУ изучаются возможности участия юридических клиник в рамках судебного представительства и правового консультирования по административным делам. Формулируются выводы и предложения по совершенствованию оказания бесплатной квалифицированной юридической помощи.

К л ю ч е в ы е с л о в а: квалифицированная юридическая помощь, право на бесплатную юридическую помощь, административное судопроизводство, правовое консультирование, судебное представительство, юридическая клиника, адвокат.

RIGHT OF CITIZENS TO FREE LEGAL AID IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: LEGAL AND SOCIALLY ORIENTED APPROACH

This article analyzes the right to free legal aid in administrative proceedings in the context of ensuring the objectives of administrative proceedings and the principles of justice in administrative cases. The specific types of free legal aid in administrative proceedings, the subjects of their provision and recipients are considered. Using concrete examples of the practical activities of the author of this article as the director of the Legal Clinic of the Voronezh State University, the possibilities of participation of legal clinics in the framework of judicial representation and legal aid on administrative cases are studied. The conclusions and suggestions for improving the provision of free qualified legal aid are formulated.

K e y w o r d s: professional legal advice, legal aid, administrative legal proceedings, legal consultancy, judiciary, legal clinic, attorney.

Статья 48 Конституции РФ гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи. Данное право выступает субъективным правом особого порядка, поскольку наряду с правом на судебную защиту является гарантией надлежащей реализации иных прав и свобод человека и гражданина. Праву на получение квалифицированной юридической помощи корреспондирует обязанность государства по оказанию такой помощи. Для реализации указанной обязанности государством устанавливаются правила занятия деятельностью по оказанию

© Рогачева О. С., 2020

квалифицированной юридической помощи, предусматриваются случаи бесплатного ее оказания.

Особая обязанность государства заключается в предоставлении возможностей реализации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи для малообеспеченных и социально незащищенных слоев населения. Для таких граждан вопрос о предоставлении юридической помощи встает особенно остро, поскольку помощь профессионального юриста может быть непосильно дорогой. В этом случае государство не может допустить, чтобы нарушенные права и свободы остались невос-

становленными вследствие отсутствия профессиональных знаний в области материального и процессуального права, выбора неправильного способа защиты прав, свобод и законных интересов. Приоритет в настоящей работе мы сделаем на содержании права граждан на бесплатную юридическую помощь именно в административном судопроизводстве, поскольку социально незащищенным слоям населения трудно спорить с административными органами, наделенными публичными властными полномочиями.

Административное судопроизводство представляет собой судебный процесс по рассмотрению административных дел, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений, которые возникают «в результате установления правовых порядков организации и функционирования публичного управления», и отношений, «порождаемых незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, реализующих административные властные требования (полномочия) к физическим лицам и организациям»1. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ говорится, что к административным делам относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику2. Материально-правовые отношения власти-подчинения предполагают неравенство сторон, где государство в лице административных органов и их должностных лиц наделено властными полномочиями по отношению к другой стороне, и, очевидно, что, если между ними возникает спор, то необходимо «уравнять» их процессуальные средства защиты в судебном процессе. Следует также отметить многообразие сферы административных и иных публичных правоотношений, сложность административного и административного процедурного законодательства, противоречивость норм управления и обязательных требований, отсутствие единства их правильного толкования и применения. Всё это обусловливает повышенные требования к реализации конституционного установления по оказанию квалифицированной юридической помощи в административном судопроизводстве. В настоящей статье мы проанализируем возможности оказания бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве, по-

скольку чаще всего одной из «слабых» сторон в процессе выступает гражданин.

Одна из важных задач административного судопроизводства - обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений, условием достижения которой является в том числе оказание юридической помощи. Отношения, возникающие в процессе оказания юридической помощи, по своей сути есть отношения по выполнению публичной обязанности. Эта правовая позиция Конституционного Суда РФ была им неоднократно сформулирована, например, в постановлении КС РФ от 23 января 2007 г. № 1-П: «Общественные отношения по поводу оказания юридической помощи находятся во взаимосвязи с реализацией соответствующими субъектами конституционной обязанности государства по обеспечению надлежащих гарантий доступа каждого к правовым услугам и возможности привлечения каждым лицом, заинтересованным в совершении юридически значимых действий, квалифицированных специалистов в области права, - именно поэтому они воплощают в себе публичный интерес, а оказание юридических услуг имеет публично-правовое значение»3. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «публичные начала в природе отношений по оказанию юридической помощи обусловлены также тем, что, возникая в связи с реализацией права на судебную защиту, они протекают во взаимосвязи с функционированием институтов судебной власти. Соответственно, право на получение квалифицированной юридической помощи, выступая гарантией защиты прав, свобод и законных интересов, одновременно является одной из предпосылок надлежащего осуществления правосудия, обеспечивая его состязательный характер и равноправие сторон»4. Таким образом, реализация права на получение юридической помощи будет также способствовать реализации принципа состязательности и равноправия сторон.

Содержание права на квалифицированную юридическую помощь в административном судопроизводстве

Основные гарантии реализации права граждан Российской Федерации на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи предусмотрены в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 324-Ф3 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федера-ции»5 (далее - ФЗ «О бесплатной юридической помощи...»).

Что включает в себя термин «юридическая помощь»? При его определении ученые исходят из «субъектного» подхода, т. е. в качестве основного

признака юридической помощи выступает субъект, ее оказывающий. Например, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определяет адвокатскую деятельность как квалифицированную юридическую помощь, оказываемую на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката6. Таким образом, деятельность адвоката называется юридической помощью.

Есть и другой содержательный подход, который предполагает выделение содержания такой помощи. Например, Г. А. Жилин указывает, что «представителем в суде может быть и лицо, не имеющее юридического образования, однако его деятельность в гражданском и арбитражном процессах будет направлена на оказание помощи лицу, которое он представляет, и эта помощь всегда будет юридической по форме, поскольку само судопроизводство является разновидностью именно юридической деятельности»7. Однако можем ли мы в этом случае рассуждать именно о квалифицированной юридической помощи? Думается, предпочтительней будет третий подход, согласно которому юридическая помощь - это профессиональная деятельность юриста, основной целью которой является защита прав и свобод физических лиц, прав, свобод, законных интересов юридических лиц8. Согласимся с мнением Г. С. Шереметовой в том, что «квалифицированная юридическая помощь - это невластное адресное содействие профессиональных субъектов - юристов иным лицам, которое носит публично-правовой характер, целью которого является обеспечение прав, свобод и законных интересов лиц, а также их защиты в установленном законом порядке»9.

ФЗ «О бесплатной юридической помощи...» определяет следующие цели правового регулирования:

1) создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством;

2) формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства;

3) создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.

Таким образом, бесплатная юридическая помощь для граждан в административном судопроизводстве - это обеспечение доступа к

правосудию и повышение правовой грамотности населения.

Субъекты оказания бесплатной юридической помощи

В соответствии со ст. 8 ФЗ «О бесплатной юридической помощи.» все виды бесплатной юридической помощи могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование. Таким образом, к субъектам оказания бесплатной юридической помощи устанавливается одно специальное требование. Помимо этого, иными федеральными законами могут быть установлены дополнительные требования к субъектам, оказывающим юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

Субъектов, включенных в систему оказания бесплатной юридической помощи, можно классифицировать на субъектов, участвующих в системе ввиду правовых предписаний. Например, органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов, государственные юридические бюро, адвокаты, нотариусы. Вторая группа субъектов участвует в системе оказания бесплатной юридической помощи на добровольной основе (юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи). В связи с этим дифференцируются обязанности государства, в частности, в отношении обязательных субъектов устанавливаются адекватные механизмы компенсации затрат.

Применительно к административному судопроизводству можно отметить, что КАС РФ ограничивает круг субъектов, которые могут являться представителями лица, участвующего при рассмотрении административного дела.

Представителями могут быть:

- адвокаты, которые для участия в административном деле должны представить суду документы, удостоверяющие статус адвоката и их полномочия;

- иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование, которые для участия в административном деле в качестве представителя должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их полномочия.

В законодательстве содержится полный запрет на представительство для судей, следователей, прокуроров, иных лиц, участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом, за исключением случаев участия

их в судебном процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей.

Частичный запрет выступать представителями установлен для лиц, содействующих осуществлению правосудия, которые не могут быть представителями только тех лиц, которые участвуют в конкретном деле, где они также выступают в качестве лиц, содействующих осуществлению правосудия.

В ст. 54 КАС РФ установлены категории лиц, которые в обязательном порядке должны иметь своих представителей при рассмотрении и разрешении административных дел. В частности, определены:

- недееспособные граждане. Их права и законные интересы защищают их законные представители - родители, усыновители, опекуны или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом и которые могут (а в установленных КАС РФ случаях - обязаны) поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю;

- граждане, ограниченные в дееспособности, и граждане, которые не достигли возраста 18 лет. Их права и законные интересы могут защищать в судебном процессе представители или законные представители - родители, усыновители, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом и которые также могут (а в установленных КАС РФ случаях -обязаны) поручить ведение административного дела в суде избранному ими представителю;

- административные ответчики, место жительства которых неизвестно, либо административные ответчики, в отношении которых решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке. Их права и законные интересы также защищают представители. В соответствии с ч. 4 ст. 54 КАС РФ в случае, если у административного ответчика, место жительства которого неизвестно, либо у административного ответчика, в отношении которого решается вопрос о госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке, нет представителя, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях суд назначает в качестве представителя адвоката. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ сделан вывод, что при рассмотрении административных дел о психиа-

трическом освидетельствовании в недобровольном порядке обязательно участие представителя, что обусловливает обязанность суда обеспечить такое участие10.

Таким образом, КАС РФ в судах при рассмотрении административных дел обеспечивает профессиональное представительство (лица, имеющие высшее юридическое образование, в том числе адвокаты).

Получатели бесплатной юридической помощи

Согласно ФЗ «О бесплатной юридической помощи.» на получение бесплатной юридической помощи имеют право малоимущие граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с законодательством, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума. Для получения бесплатной юридической помощи конкретному лицу необходимо подтвердить наличие такого права. Поскольку нет механизма проверки, а также в целях защиты прав граждан предполагается, что бесплатная юридическая помощь может быть оказана более широкому круг лиц. Далее законами субъектов Российской Федерации может быть увеличен круг лиц, которым оказывается бесплатная юридическая помощь. Например, Закон Воронежской области добавляет такую категорию, как беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, - по вопросам, связанным с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий11.

В целом положения региональных законов должны быть направлены на выполнение целей концепции доступности правосудия - нивелирование различного рода административных преград при обращении гражданина за защитой своих прав. Выделение же в законе субъектов получения бесплатной юридической помощи направлен лишь на оказание бесплатной юридической помощи наиболее нуждающимся. Например, студенты Юридической клиники ВГУ не откажут в предоставлении помощи, если гражданин, который обратился за помощью, не соответствует критериям, указанным в законе. Более того, здесь помогут и индивидуальным предпринимателям. Например, в условиях пандемии коронавируса была предоставлена юридическая помощь индивидуальным предпринимателям в виде правового консультирования по вопросам аренды; разъяснения правил режима повышенной готовности. Ведь цель такой клиники - ока-

зание бесплатной юридической помощи всем, кому необходима надлежащая правовая защита. Именно негосударственные субъекты системы предоставления бесплатной юридической помощи расширяют круг субъектов, кому она может быть предоставлена. Так, Юридическая клиника ВГУ оказывает бесплатную юридическую помощь всем категориям граждан Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также беженцам и вынужденным переселенцам, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям12.

Клиницист оставляет за собой право на отказ в юридической помощи лицу, обратившемуся за юридической помощью, по следующим основаниям:

1) противоправное, аморальное или агрессивное поведение Клиента по отношению к клиницистам или иным сотрудникам Юридической клиники ВГУ;

2) нахождение клиента в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения при его первичном интервьюировании, дальнейшем интервьюировании и консультировании;

3) отказ от предоставления документов клиницисту по вопросу клиента, вследствие чего оказание качественной бесплатной юридической помощи невозможно;

4) отказ от подписания согласия на обработку персональных данных и заявления на оказание бесплатной юридической помощи, а также отказ от предоставления документа, удостоверяющего личность обратившегося при личном приеме;

5) неправовой характер вопроса или просьбы обратившегося;

6) целью обратившегося является получение бесплатной юридической помощи в незаконных целях или неправомерное поведение;

7) противоречие Кодексу этики и поведения клинициста, утвержденному Общим собранием клиницистов;

8) решение директора Юридической клиники ВГУ, в частности: Юридическая клиника ВГУ не оказывает бесплатную юридическую помощь по правовым вопросам, в оказании помощи по которым будет отказано мотивированным решением директора Юридической клиники ВГУ, учитывая принципы разумности и гарантии качества бесплатной юридической помощи в случае, если правовой вопрос (правовая проблема) обращающегося Клиента имеет сложный правовой характер, не соответствующий способностям клиницистам и не служит достижению целей Юридической клиники ВГУ;

9) основания, предусмотренные действующим законодательством13.

В любом случае при отказе в предоставлении бесплатной юридической помощи составляется заключение с указанием мотивов принятого решения. ФЗ «О бесплатной юридической помощи.» не содержит оснований для отказа в предоставлении помощи в силу злоупотребления правом.

Итак, законодательством о бесплатной юридической помощи в настоящий момент установлен подход, при котором бесплатная юридическая помощь рассматривается как вид социальной помощи. Если говорить о получателях бесплатной юридической помощи по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, то субъекты государственной системы оказания бесплатной юридической помощи могут участвовать по очень немногим категориям дел. Приведем выдержки из ФЗ «О бесплатной юридической помощи.».

Государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, осуществляют правовое консультирование в устной и письменной форме граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и составляют для них заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера в следующих случаях:

- обжалование нарушений прав и свобод граждан при оказании психиатрической помощи;

- обжалование во внесудебном порядке актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (здесь речь идет о досудебном порядке).

Государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, представляют в судах, государственных и муниципальных органах, организациях интересы граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, если они являются гражданами, в отношении которых судами рассматриваются дела о принудительной госпитализации в психиатрический стационар или продлении срока принудительной госпитализации в психиатрическом стационаре.

В соответствии с положением Юридической клиники ВГУ бесплатная юридическая помощь осуществляется в виде:

1) правового консультирования в устной и письменной форме - предоставления консультации клиенту по обращению, содержащему один или несколько смежных правовых вопросов (правовому вопросу);

2) составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

3) консультации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и в СМИ;

4) представления интересов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах, организациях;

5) в иных не запрещенных законодательством Российской Федерации видах помощи.

Учитывая изложенное, бесплатная юридическая помощь по делам, которые в дальнейшем будут предметом рассмотрения судами в порядке административного судопроизводства, возможна по всем ее видам. Наиболее часто встречающаяся в практике деятельности Юридической клиники ВГУ категория дел - оспаривание действий (бездействия) и решений должностных лиц административных органов. Оговоримся, что судебное представительство возможно только магистрами, поскольку у них есть уже высшее юридическое образование.

Обобщая сказанное, сделаем следующие выводы:

1) бесплатная юридическая помощь в административном судопроизводстве может быть оказана в виде составлений документов правового характера и представительства в суде;

2) при оказании бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве используется ограничение по категориям дел (по КАС - эта одна категория дел). Речь идет об адвокатах и государственных юридических бюро. На наш взгляд, учитывая задачи административного судопроизводства, данный перечень должен быть расширен;

3) при оказании бесплатной юридической помощи более широкие возможности у субъектов негосударственной системы предоставления бесплатной юридической помощи, в том числе по административным делам (например, юридические клиники).

Право на бесплатную юридическую помощь является необходимым средством, обеспечивающим доступность правосудия и право на справедливое судебное разбирательство, способствует реализации задач административного судопроизводства, среди которых защита нарушенных или оспариваемых прав граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений, укрепление законности и предупреждение нарушений.

1 Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство : учеб. пособие для бакалавриата / Ю. Н. Старилов, С. Н. Махина, О. С. Рогачева ; под ред. Ю. Н. Ста-рилова. М. : Норма, ИНФРА-М, 2019. С. 69.

2 О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3 По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В. В. Макеева : постановление Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 г. № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 6. Ст. 828.

4 Там же.

5 О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации : федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ (в ред. от 26.07.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 6725.

6 Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (в ред. от 02.12.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102.

7 Жилин Г. А. Правосудие по гражданским делам : актуальные вопросы : монография. М. : Проспект, 2010. С. 184.

8 См., например: Кашковский В. С. Юридическая помощь как правовая категория и социально-правовое явление : вопросы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 36 ; Черняков И. Г. Реализация конституционного права на квалифицированную юридическую помощь в Российской Федерации : проблемы и перспективы : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 15.

9 Шеремтова Г. С. Право на бесплатную юридическую помощь в гражданском процессе. М. : Статут, 2015. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

10 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2018) : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июля 2018 г. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».

11 О бесплатной юридической помощи на территории Воронежской области : закон Воронежской области от 17 октября 2012 г. № 117-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12 См.: Положение о Юридической клинике Воронежского государственного университета : утв. Приказом ректора ВГУ от 28 июня 2019 г. № 0556. URL: http://www.law.vsu.ru/structure/law_clinic/pdf/ polozhenie.pdf

13 См.: Там же.

Воронежский государственный университет Рогачева О. С., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и административного процессуального права, заместитель декана юридического факультета по научной работе и аспирантуре

Voronezh State University

Rogacheva O. S., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Professor of the Administrative and Administrative Procedural Law Department, Deputy Dean of the Faculty of Law for Research and Postgraduate Studies