CC BY
51
Сколько «стоит» бесплатная юридическая помощь?
Чумакова О. В.1
Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, адвокаты, государственное юридическое бюро, Закон о бесплатной юридической помощи, государственная система бесплатной юридической помощи, негосударственная система бесплатной юридической помощи, юридическая клиника, социально ориентированные НКО.
Аннотация. Тема исследования весьма актуальная. В нашей стране наблюдается высокий уровень правового нигилизма. Государственная политика, направленная на повышение уровня правосознания граждан пока не дала свои результаты. Государство в лице уполномоченного органа исполнительной власти Министерства юстиции Российской Федерации предпринимает усилия по развитию государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Чумакова О.В. анализирует положения Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон о бесплатной юридической помощи). Автор исследовал особенности финансирования участников государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи. Исследуется роль юридических клиник вузов в правовом просвещении граждан и повышения уровня правосознания населения. Анализируются проблемы финансирования из бюджетов субъектов РФ адвокатов участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-4-42-46
Г
X арантированная Конституцией Российской Федерации квалифицированная юридическая помощь в некоторых случаях может быть получена гражданами на безвозмездной основе. Однако следует отметить, что бесплатная она только для конечного потребителя. И только за счет того, что работу юристов оплачивает кто-то другой. По мнению А.С. Плетень, «закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы граждан будут иметь действенное значение лишь при наличии правового механизма их реализации» [1].
Финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро (далее — «госюрбюро») и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», с компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством субъектов РФ [2].
Как справедливо отмечают Ю. С. Кручинин, В. В. Арапов, «такое положение Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» может создать проблемы с его реализацией на практике» [3], при этом необходимо «принять во внимание, что сейчас в Рос-
сийской Федерации имеется значительное число дотационных регионов. В результате им попросту окажется непосильной оплата расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро, а также оплата труда адвокатов» [3].
С учетом того, что только чуть больше половины субъектов Российской Федерации внесли дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, предположение о существенном материальном бремени для регионов не кажется уже таким голословным.
Давайте попробуем разобраться, за счет каких средств граждане нашей страны (а в некоторых случаях и иностранные граждане) могут получить бесплатную помощь юристов. По мнению Ю. И. Лейбо, «названная статья обеспечивает одинаковую юридическую защиту для всех в ней нуждающихся независимо от их экономического положения. В противном случае имело бы место нарушение принципа равенства и гарантии честного ведения процесса» [4].
По данным Минюста России на 31.12.2017 года, 32013509 граждан Российской Федерации имеют право на получение бесплатной юридической помощи [5]. И это только те граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи предоставлено Законом о бесплатной юридической помощи или закона-
1 Чумакова Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), Российская Федерация, г. Москва. E-mail: chumakova-ov@yandex.ru
ми субъектов Российской Федерации, регулирующими порядок оказания бесплатной юридической помощи в субъектах РФ. На самом деле число граждан, которые не в состоянии оплатить услуги юристов, намного больше. Кто-то может оплатить услуги юриста частично, а кому-то даже частичное возмещение оплаты юриста станет непосильным бременем.
В нашей стране существуют две системы бесплатной юридической помощи: государственная и негосударственная. Один из важных вопросов организации оказания бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации, который в большинстве регионов успешно решили (в г. Севастополе подобное решение на 31.12.17 года не было принято), определение основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи. На уровне субъекта Российской Федерации принимается решение о создании госюрбюро и/или привлечении адвокатов. Как справедливо отмечают некоторые авторы, «в части установления гарантий реализации исследуемого права законодатель определяет виды бесплатной юридической помощи, квалификационные требования к лицам, оказывающим юридическую помощь, предусматривает финансовое обеспечение государственных гарантий и пр.» [6]. В 60 субъектах Российской Федерации основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи являются только адвокаты, в 8 субъектах Российской Федерации — только государственные юридические бюро. В 16 субъектах Российской Федерации бесплатную юридическую помощь оказывают и сотрудники государственных юридических бюро, и адвокаты.
Положениями Федерального закона о бесплатной юридической помощи предусмотрено оказание бесплатной юридической помощи адвокатами в рамках государственной системы на добровольной основе. На основании вышеизложенного и порядка привлечения адвокатов к оказанию бесплатной юридической помощи позволяют уполномоченным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и адвокатскому сообществу организовать функционирование государственной системы бесплатной юридической помощи на высоком уровне.
В целом в нашей стране наблюдается тенденция внедрения механизма оказания бесплатной юридической помощи с участием адвокатов. При этом нельзя не отметить, что в некоторых регионах адвокаты являются основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи, однако в 2017 году помощь гражданам оказана ими в незначительном числе случаев: Республика Коми (18), Хакасия (20), Кемеровская (35), Курганская (43), Брянская (61), Сахалинская (78) области, Алтайский край (63).
В ряде регионов в 2017 году адвокатам не оплачена оказанная гражданам бесплатная юридическая помощь (Республики Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Кабардино-Балкарская Республика, Брянская, Калининградская, Тульская, Кемеровская, Ярославская области). Зачастую это происходило из-за отсутствия обращений адвокатов в уполномоченный орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи со
сложностью порядка представления соответствующей отчетности и низкими размерами оплаты труда.
К субъектам Российской Федерации, в которых организация оказания бесплатной юридической помощи с участием адвокатов на протяжении нескольких лет осуществляется на высоком уровне, относятся: Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и такие области как Ростовская, Нижегородская, Мурманская, Ульяновская и Челябинская.
В 2017 году достаточно высоких показателей по организации работы адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи достигли Липецкая область и г. Москва. Организуя деятельность государственных юридических бюро в субъекте Российской Федерации, уполномоченные органы используют различные подходы исходя из территориальных и социально-экономических особенностей регионов. В зависимости от них регулируется штатная численность работников и возможный размер финансирования деятельности государственного юридического бюро в конкретном субъекте РФ.
Ряд созданных государственных юридических бюро начали свою деятельность в 2013 году — это учреждения в Республике Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Пермском крае, Хабаровском крае, Тамбовской области, в 2014 году — в Республике Башкортостан, в 2015 году — в Краснодарском крае [7]. В 2016 году и в 2017 году государственные юридические бюро не создавались. В 2017 году для финансирования деятельности государственных юридических бюро в совокупности субъектами Российской Федерации было выделено 302728825 рублей. Помощь от сотрудников государственных юридических бюро получили 160284 человека. Стоимость одного случая оказания бесплатной юридической помощи в среднем по стране составила 1888,70 рублей. В Московской области размер бюджетных ассигнований составил 11 777 000 рублей, при том было зафиксирован 1 731 случай оказанной бесплатной юридической помощи. Итого 6803,58 за каждого гражданина. Для сравнения: в той же Московской области 574 адвоката были участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, зафиксировано 26 случаев оказанной адвокатами бесплатной юридической помощи. Из выделенных из бюджета 30000 рублей адвокатам было выплачено 12950 рублей, т. е. 498 рублей за один случай. В Архангельской области для финансирования госюрбюро было выделено из бюджета 5585900 рублей и юридическую помощь получили 5424 гражданина. Итого 1029,85 за один случай оказания бесплатной юридической помощи. Адвокаты в государственной системе бесплатной юридической помощи в Архангельской области не участвуют.
В Санкт-Петербурге 343 адвоката принимают участие в государственной системе бесплатной юридической помощи, на их работу выделено 25379800 рублей, из которых выплачено 11925577,97 рублей. На один случай оказания бесплатной юридической помощи в среднем расходуется 494 рубля. В Санкт-Петербурге го-сюрбюро не создавалось.
В Ростовской области на 195 адвокатов-участников государственной системы бесплатной помощи при-
шлось 11338 случаев оказания бесплатной юридической помощи и из выделенных 14000000 рублей было выплачено 9659100. Один случай оказания правовой помощи обошелся бюджету примерно в 852 рубля. В Ростовской области госюрбюро не действует.
В Республике Карелия 17 адвокатов и 40 случаев оказания бесплатной юридической помощи, из 30000 рублей, выделенных на 2017 год, было выплачено 29 950, т.е. по 748,45 рублей за каждый случай в среднем. При этом сотрудниками государственного юридического бюро Республики Карелия в том же 2017 году была оказана правовая помощь 4768 гражданам, на что из бюджета Республики было выделено 9781400, т.е. 2051 рублей за каждый случай.
Информация о выделении бюджетных ассигнований на финансирование деятельности адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи в регионах, где не действуют госюрбюро, отсутствует по Кабардино-Балкарской Республике, Тульской, Калининградской областям. Денежные средства в бюджетах данных регионов не предусмотрены; это связано с тем, что адвокаты не обращаются за оплатой оказанной гражданам бесплатной юридической помощи. По информации территориальных органов Минюста России, адвокаты не обращаются за оплатой такой помощи в связи со сложностью оформления подтверждающих документов. На наш взгляд, следует добавить возможность обращения за юридической помощью и в случае привлечения гражданина к административной ответственности [8], хотя это и станет дополнительным финансовым бременем для субъектов Российской Федерации. Ситуация, при которой в КоАП РФ отсутствуют нормы, предоставляющие судье или должностному лицу право назначать защитника по делу об административном правонарушении, абсолютно не способствует реализации общих принципов правосудия, провозглашенных в международно-правовых актах, участником которых является Российская Федерация [9]. Это, в свою очередь, «будет способствовать укреплению и соблюдению принципов законности в сфере административно-юрисдикционно-го процесса» [10].
Автор согласен с мнением тех авторов, которые считают, что «во многих ситуациях необходимость предоставления бесплатной юридической помощи объясняется публичными интересами, интересами правосудия, которые могут пострадать при отсутствии квалифицированной правовой поддержки лица, привлекаемого к административной ответственности» [11]. Штатная численность работников государственных юридических бюро составляет от 8 штатных единиц (Ненецкий автономный округ) до 70 штатных единиц (Пензенская область).
Сопоставляя такие показатели деятельности государственных юридических бюро, как количество работников и количество случаев оказания бесплатной юридической помощи, можно сделать вывод об активной работе государственных юридических бюро Пермского края, Пензенской, Тамбовской, Иркутской, Свердловской, Волгоградской, Архангельской, Самарской областей. Довольно низкие показатели по оказанию бесплатной юридической помощи демонстрируют государ-
ственные юридические бюро Московской, Оренбургской областей, Республики Башкортостан и Чеченской Республики.
С 2017 году в Чувашской Республике и в Республике Коми функции госюрбюро возложены на иные региональные казенные учреждения.
В Чувашской Республике за казенным учреждением Чувашской Республики «Центр предоставления мер социальной поддержки» Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики закреплены отдельные функции госюрбюро по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в виде:
1 правового консультирования в устной и письменной форме;
1 составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера (за исключением составления исковых заявлений, административных исковых заявлений, заявлений и жалоб в суд общей юрисдикции, апелляционных, кассационных, надзорных жалоб); 1 представления интересов граждан Российской Федерации в государственных и муниципальных органах, организациях (за исключением судов) [12].
В Республике Коми функции госюрбюро возложены на государственное казенное учреждение Республики Коми «Центр государственной юридической помощи и правового обеспечения».
По нашему мнению, такая ситуация не соответствует положениям части 4 статьи 17 Федерального закона № 324-ФЗ, который предусматривает оказание бесплатной юридической помощи в государственной системе бесплатной юридической помощи непосредственно госюрбюро, созданным в форме казенного учреждения субъекта Российской Федерации, и не следует возлагать функции госюрбюро на иные казенные учреждения субъекта Российской Федерации.
Перейдем к негосударственной системе оказания бесплатной юридической помощи. В негосударственной системе дела с финансированием обстоят значительно хуже. Не многие участники негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи могут похвастаться государственным финансированием.
Начнем с юридических клиник. Безусловно, создание и успешное функционирование юридических клиник — дело чрезвычайно важное для государства и для самих вузов, обучающих будущих юристов. Юридические клиники успешно справляются сразу с двумя функциями: социальной и образовательной. Реализуя образовательную функцию, вузы дают своим студентам возможность увидеть реальную юридическую проблему и попробовать решить ее, помогая обратившемуся гражданину. Что касается социальной функции, роль юридических клиник в негосударственной системе бесплатной юридической помощи очень велика. Дело в том, что за бесплатной правовой консультацией может обратиться не только гражданин Российской Федерации, за которым Законом о бесплатной юридической помощи или законами субъектов РФ закреплено право на получение бесплатной юридической помощи. Чаще всего в юриди-
ческих клиниках не требуют от посетителей предоставления справок о доходах. Поэтому, прийти на консультацию могут и те граждане, чей доход выше, чем тот, который дает право на получение бесплатной юридической помощи в государственном юридическом бюро или у адвоката, являющегося участником государственной системы оказания бесплатной юридической помощи. Кроме того, правовую помощь в юридических клиниках могут получить иностранные граждане и лица без гражданства. Существуют разные подходы к созданию и функционированию юридических клиник. В каких-то вузах клиники интегрированы в учебный процесс. Это означает, что для преподавателей-кураторов работа в юридической клинике оплачивается. Где-то время дежурства включается в учебную нагрузку, где предусмотрена почасовая оплата; в любом случае все расходы по оплате труда профессорско-преподавательского состава лежат на самом учебном заведении. К этим расходам следует добавить расходы на офисную технику, содержание помещения и канцелярские товары, а также на оплату труда лиц, которые будут заниматься организацией работы юридической клиники (чаще всего это директор и методист). Бывают, конечно, и юридические клиники, где роль кураторов выполняют адвокаты или частнопрактикующие юристы, которые не берут никакой платы за свою работу. Чаще всего это выпускники этих же вузов, которые хотят отблагодарить свою альма-матер и помочь нуждающимся гражданам. В их благом деле есть один существенный недостаток. Выполнять роль кураторов юридической клиники и обучать такой работе студентов добровольные помощники могут только в свободное от основной работы время, а, следовательно, не регулярно. В такой ситуации очень проблематично составить график дежурств. Иногда вузы выигрывают гранты на оказание юридической помощи гражданам или на разработку лекций для повышения правовой грамотности населения. Но это не слишком частое явление. Мы можем сделать вывод о том, что содержание юридической клиники — дело довольно затратное, а бесплатная юридическая помощь безусловно бесплатна только для конечного потребителя, но никак не для вуза.
Еще одним участником негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи являются социально ориентированные некоммерческие организации (НКО).
Финансируются НКО по-разному. Это могут быть и пожертвования граждан и юридических лиц, и гранты. В некоторых регионах органами государственной власти субъектов Российской Федерации приняты решения по развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечению ее поддержки, а также заключаются соглашения о взаимодействии территориального органа Минюста России с негосударственными центрами бесплатной юридической помощи. В бюджетах республик Карелия, Калмыкия, Бурятия, Хакасия, Алтайском и Камчатском краях, Тамбовской и Ульяновской областях предусмотрены средства на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе в сфере бесплатной юридической по-
мощи. Проводятся конкурсные отборы таких некоммерческих организаций.
Так, по результатам конкурса в прошлые годы в Республике Бурятия была выделена субсидия некоммерческой организации в размере 300 тыс. руб. на программу повышение правовой культуры и оказание бесплатной юридической помощи. Деятельность, направленная на повышение уровня правовой культуры и юридической грамотности населения, очень важна для государства: она поможет снизить количество ошибок, совершаемых при заключении различных договоров, и довести до сведения участников гражданско-правовых отношений новеллы законодательства, в чем заинтересовано как государство, так и частный бизнес [13].
В республике Хакасия выделен грант некоммерческой организации на реализацию целевой социальной программы по бесплатной юридической помощи в размере 60 тыс. руб. В Камчатском крае приняты решения о выделении субсидий некоммерческим организациям в размере 155,5 тыс. руб. и 50 тыс. руб. на программы повышения правовой культуры и оказания бесплатной юридической помощи. Адвокатская палата Курганской области в 2013 году получила 20 тыс. руб. на целевое финансирование Негосударственного центра бесплатной юридической помощи, созданного при Адвокатской палате Курганской области.
Решением администрации Тамбовской области утвержден перечень социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей субсидий из областного бюджета в 2013 году.
Как уже было сказано ранее, государство должно обеспечить равноправие граждан РФ при получении квалифицированной юридической помощи (в т. ч. и бесплатной). Не может быть различий в обеспечении конституционных прав граждан в зависимости от их места проживания или каких-то иных факторов. Следовательно, основы правоотношений по бесплатной юридической помощи также должны быть едиными на всей территории Российской Федерации. Некоторые авторы считают необходимым принять «Социальный кодекс Российской Федерации» [14]. Однако мы не видим необходимости в подобной кодификации. По нашему мнению, для регулирования правоотношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, достаточно ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и законов субъектов РФ, принятых на основе него. На наш взгляд, большее внимание следует уделить таким вопросам, как взаимодействие участников негосударственной системы и уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Поэтому, по нашему мнению, для успешной реализации своего права на получение бесплатной юридической помощи гражданам можно пользоваться услугами социально ориентированных некоммерческих организаций и юридических клиник вузов.
Мы полагаем, что государство могло бы перейти на иную модель финансирования бесплатной юридической помощи, а именно, дать возможность гражданам «голосовать ногами», т. е. гражданин получил бы возможность обратиться за юридической помощью к
участникам как государственной, так и негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи. И тот провайдер, к которому гражданин обратился, получил бы право обратиться за получением денежных средств из бюджета субъекта РФ (как сейчас делают адвокаты). Таким образом, участники государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юриди-
ческой помощи получили бы равный доступ к финансированию, а граждане смогли бы выбирать удобного им провайдера юридических услуг. Следовательно, на рынке юридических услуг появилась бы здоровая конкуренция, которая бы способствовала повышению качества оказываемой юридической помощи.
Рецензент: Атагимова Эльмира Исамудиновна, кандидат юридических наук, советник аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация. E-mail: atagimova75@mail.ru
Литература
1. Плетень А. С. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь и механизм его реализации в современной России. Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.С. Плетень. Хабаровская государственная академия экономики и права. Хабаровск, 2008, 175 с.
2. Ч. 2 ст. 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЭ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Официальный интернет-портал правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru), 21.11.2011, «Российская газета», № 263, 23.11.2011.
3. Кручинин Ю.С., Арапов В.В. Вопросы реализации государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации // Адвокат. 2012. № 12. С. 5—12.
4. Лейбо Ю. И. Научно-практический комментарий ко 2 главе Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» под ред. К.А. Экштайна. М., 2000. С. 320.
5. Статистические данные о гражданах, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, в субъектах Российской Федерации по состоянию на 31.12.2017.
6. Комментарий к Федеральному закону от 21.11.2011 №324-ФЭ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федераций» (постатейный) (Остапенко А.С., Артемьев Е.В., Бевзюк Е.А.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012).
7. Чумакова О. В. «Роль государственных юридических бюро в реализации прав граждан на бесплатную юридическую помощь» // Научный журнал «Вестник Новосибирского государственного университета». Серия: Право». Том 10, выпуск 1. С. 128—133.
8. Чумакова О.В. «Бесплатная юридическая помощь по делам об административных правонарушениях» // Журнал «Право». 2016. № 1. С. 112—120.
9. Чумакова О.В. «О необходимости назначения защитника по делу об административном правонарушении» // Научно-практическое и информационное издание «Административное право и процесс». 2015. № 5.
10. Черкасский П.А. Получение юридической помощи лицом, привлекаемым к административной ответственности // Адвокат. 2008. № 7.
11. Морозова Н.А., Панченко В.Ю. Финансовая доступность юридической помощи по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2013. № 5. С. 40—42.
12. Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 декабря 2016 г. № 542 «О дополнительных мерах по реализации Закона Чувашской Республики «О бесплатной юридической помощи в Чувашской Республике».
13. Восканян Р.О. Финансирование государственных инновационных программ из внебюджетных источников // Научные исследования и разработки. Экономика. 2017. Т. 5. № 4. С. 40—44.
14. Бардин Л. Н. Правовые основы поддержки негосударственной системы бесплатной юридической помощи // «Юрист». 2014. № 9. С. 25—28.
