CC BY
13Законопроект о бесплатной юридической помощи в системе российского законодательства
Олег Тарасов
Статья посвящена определению будущего места проектируемого федерального закона о бесплатной юридической помощи в системе российского законодательства и перспективам его влияния на последующее законодательное регулирование смежных отношений. Автор особо подчеркивает важность введения квалификационных требований к качеству бесплатной юридической помощи и к лицам, оказывающим такую помощь, а также формирования отлаженного механизма контроля за соблюдением этих требований.
^ Бесплатная юридическая помощь; Министерство юстиции РФ; программа Технической помощи Содружеству Независимых Государств (ТАСИС); федеральный закон; государственные юридические бюро
Конституция России и международно-правовые акты предусматривают необходимость создания комплексных законодательных, организационных и финансовых гарантий оказания юридической помощи малоимущим гражданам и иным социально уязвимым слоям населения, в том числе на бесплатной (для граждан) основе. Как следует из анализа действующего законодательства, оказание бесплатной юридической помощи в настоящее время имеет несистемный характер, и в силу отсутствия законодательного механизма такой помощи малообеспеченные и социально незащищенные слои населения зачастую не могут получить необходимую правовую помощь по наиболее актуальным вопросам. Современный этап развития российского законодательства позволяет приступить к комплексному решению проблем законодательного регулирования юридической помощи, оказываемой малоимущим гражданам. Принятие закона, призванного заложить основы государственной системы бесплатной юридической помощи, должно способствовать удовлетворению весьма насущных потребностей общества и укрепить правовые начала государства.
В настоящее время Президентом РФ внесен в Государственную Думу РФ законопро-
ект о бесплатной юридической помощи. В предварительной проработке законопроекта и изучении связанных с его принятием проблем необходимо использовать результаты научного анализа соответствующих проблем и учитывать мнение различных государственных органов, а также адвокатских объединений и экспертного сообщества. Кроме того, следует учитывать выводы и рекомендации экспертов по вопросам оказания бесплатной юридической помощи, содержащиеся в исследовании, осуществленном в рамках Проекта сотрудничества Российской Федерации и Европейского Союза по программе Технической помощи Содружеству Независимых Государств (ТАСИС) «Совершенствование доступа к правосудию в Российской Федерации», отраженные в настоящей статье.
1. Место Федерального закона в системе законодательства
Право на получение квалифицированной юридической помощи не только является самостоятельным правом, но и составляет существенный аспект доступа к правосудию. Конституция РФ (ст. 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях,
предусмотренных законом, согласно Конституции РФ юридическая помощь оказывается бесплатно.
Конституция РФ также дает принципиальное направление определению уровня правовой системы, на котором должна осуществляться законодательная регламентация юридической помощи социально уязвимым группам. Принципы федерализма обусловливают необходимость установления общегосударственных гарантий реализации конституционных прав человека и гражданина. Поэтому общие принципы государственной системы бесплатной и субсидируемой юридической помощи и основные гарантии ее реализации должны устанавливаться федеральным законодательством, а дополнительные права и гарантии могут определяться на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Поскольку вопросы об адвокатуре и нотариате относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, гарантии бесплатной и субсидируемой юридической помощи, оказываемой через институты адвокатуры и нотариата, также должны в своих основных чертах регламентироваться на федеральном уровне, а дополнительно — на региональном.
Таким образом, правовой акт, призванный регулировать гарантии права на получение бесплатной юридической помощи и определять общие принципы формирования и развития системы бесплатной юридической помощи, относится к актам, направленным на регламентацию юридического механизма обеспечения и защиты конституционных прав человека и гражданина. Таковы акты конституционного законодательства. Это законодательство, в свою очередь, регулирует способы обеспечения, реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе право на квалифицированную юридическую помощь и на доступ к правосудию. Очевидно, что к настоящему моменту данная часть конституционного законодательства Российской Федерации еще недостаточно развита и формирование концепции ее дальнейшего развития находится лишь в начальном состоянии1.
Необходимо отметить, что в настоящее время не существует комплексного законодательного акта, непосредственно посвященного реализации права на получение квалифицированной юридической помощи. Факти-
чески данные отношения в настоящее время регулируются в основном Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон об адвокатуре). Однако данный акт преимущественно направлен не на регламентацию соответствующего права личности, а на определение статуса, прав и обязанностей адвокатов, организационной структуры адвокатуры. В этой связи Федеральный закон о гарантиях бесплатной юридической помощи (далее — Федеральный закон) может стать первым законом, который специально направлен на регламентацию права на получение квалифицированной юридической помощи (в той части, которая связана с бесплатным оказанием этой помощи гражданам). При этом многие вопросы получения квалифицированной юридической помощи (в том числе в установленных случаях бесплатной), если она оказывается адвокатами, будут по-прежнему регулироваться Законом об адвокатуре. Порядок участия адвокатов и иных представителей в судебном процессе и в досудебных стадиях уголовного судопроизводства также не затрагивается законом о гарантиях бесплатной юридической помощи, поскольку регламентируется другими соответствующими процессуальными законами.
Принятие Федерального закона призвано обеспечить создание законодательной основы системы оказания бесплатной юридической помощи и ее регулирования. Оно также должно содействовать организации государственного управления в данной сфере, а также определению порядка взаимодействия государственных и негосударственных участников системы на началах общественно-государственного партнерства. Из конституционных принципов социального государства вытекает необходимость обеспечения гарантий социальной защиты социально уязвимым слоям и группам населения (включая несовершеннолетних, пенсионеров и др.), в том числе и при оказании им юридической помощи. В этой связи необходимо развивать правовые институты, связанные с обеспечением правовой поддержки данным слоям и группам населения. Причем такая поддержка может оказываться не только государственными институтами, но и участниками негосударственной системы бесплатной юридической помо-
щи. Поэтому представляется, что конституционно обоснованна не только необходимость законодательного регулирования полностью бесплатной квалифицированной юридической помощи, но и потребность в регламентации гарантий субсидируемой юридической помощи и иных форм правовой помощи или правового содействия представителям социально уязвимых слоев населения. Такое регулирование относится уже к сфере социального законодательства. В принципе, возможна и разработка отдельного законопроекта, направленного на решение указанных задач.
2. Задачи, решению которых может способствовать принятие Федерального закона
Среди первоочередных задач социально-правового характера, решению которых может способствовать установление соответствующих правовых норм в специальном Федеральном законе, эксперты, в частности в указанном исследовании по программе ТАСИС, называют следующие.
С помощью Федерального закона предстоит повысить доступность юридической помощи (включая адвокатскую) для малоимущих и иных социально уязвимых слоев населения. Речь идет в том числе и о необходимости расширения круга вопросов, по которым предоставляется бесплатная юридическая помощь, и категорий лиц, относящихся к социально уязвимым группам, нуждающимся в такой помощи, по сравнению с действующим законодательством. Представляется, однако, что данные нормы лишь отчасти могут быть закреплены непосредственно в рассматриваемом Федеральном законе и проблема требует комплексного решения путем принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации, совершенствования федерального социального законодательства, а также законодательства об адвокатуре и о нотариате.
В Федеральном законе должны быть установлены общие принципы оказания бесплатной юридической помощи и определено содержание права на получение такой помощи. Установление общих принципов оказания бесплатной юридической помощи не означает установления непосредственно в Федеральном законе процедуры оказания такой помо-
щи. Вместе с тем закрепление указанных принципов должно повлечь за собой определенную унификацию подхода законодателя к решению соответствующих вопросов, в том числе путем внесения изменений и дополнений в Закон об адвокатуре, в законодательство о нотариате, в процессуальное и отраслевое (предметное) законодательство, поскольку эти принципы имеют определенное материальное и процессуальное содержание и должны найти адекватное воплощение и развитие в регламентации как процедуры оказания квалифицированной юридической помощи, так и связанных с ней материально-правовых отношений.
К целям Федерального закона относится также задача правового регулирования процесса формирования государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Решение этой задачи требует, в свою очередь, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам формирования государственной системы бесплатной юридической помощи, а также определения полномочий органов местного самоуправления. При построении этой системы предполагается использовать опыт европейских стран, основанный, прежде всего, на сочетании усилий адвокатов и специально создаваемых юридических бюро по оказанию бесплатной юридической помощи.
Об эффективности работы государственных юридических бюро, созданных в порядке эксперимента в Российской Федерации, а также о целесообразности использования имеющегося опыта работы этих бюро при формировании общегосударственной системы юридической помощи существуют противоречивые мнения. Так, высказываются сомнения в том, что сотрудники государственных юридических бюро обладают достаточной квалификацией и способны оказывать помощь на том же уровне, что и частные адвокаты. При этом как критики, так и сторонники эксперимента сходятся в том, что сами по себе государственные юридические бюро без сотрудничества с адвокатурой вряд ли способны добиться принципиального улучшения состояния дел в сфере оказания бесплатной и субсидируемой юридической помощи ма-
лоимущим и социально уязвимым слоям населения. В этой связи, с целью построения оптимальной модели оказания населению юридической помощи, предлагается разделить функции между штатными сотрудниками государственных юридических бюро и адвокатами таким образом, чтобы «первичную», то есть менее сложную юридическую помощь (консультирование, подготовка документов в типовых ситуациях) могли при необходимости оказывать непосредственно сотрудники юридических бюро, а «вторичная», то есть более квалифицированная (в том числе представительство в судах) оказывалась бы адвокатами.
Исходя из задач Федерального закона, в системе учреждений, призванных оказывать такую помощь (то есть непосредственно предоставлять государственные услуги или привлекать на партнерских началах негосударственные организации к оказанию помощи наряду с государственными юридическими бюро), субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления будут иметь возможность создавать и иные организационные механизмы оказания юридической помощи населению и самостоятельно определить наиболее эффективные способы выполнения этой работы.
Кроме того, принятие Федерального закона должно способствовать совершенствованию порядка информирования населения по правовым вопросам, в том числе о деятельности государственных и муниципальных органов, о видах и формах оказания населению юридических услуг, а также более четкому распределению обязанностей по проведению устных и письменных правовых консультаций для граждан по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов.
3. Возможное влияние
Федерального закона на развитие российского законодательства
Разрабатываемый законопроект призван стать законодательным ядром регулирования соответствующих отношений на уровне федерального законодательства и с учетом его положений постепенно должны вноситься изменения и дополнения и в ранее принятые федеральные законы по определенным направлениям.
С помощью Федерального закона должно быть достигнуто определенное расширение круга случаев оказания бесплатной юридической помощи как по категории лиц, имеющих право на ее получение, так и по предмету помощи. В связи с этим предполагается одновременно внести соответствующие первоочередные изменения и дополнения в отдельные законодательные акты, которые будут рассматриваться в пакете к основному проекту.
Закрепление основных гарантий права каждого на получение в оговоренных случаях бесплатной квалифицированной юридической помощи в рассматриваемом Федеральном законе также может способствовать реализации идеи комплексного законопроекта, призванного регламентировать гарантии вытекающего из статьи 48 Конституции РФ права каждого на получение квалифицированной юридической помощи. При этом в такой законопроект могут войти нормы, основанные на положениях Федерального закона, в частности о стандартах юридических услуг и обеспечении контроля качества оказания квалифицированной юридической помощи. Перспективы разработки законопроекта по данному вопросу зависят от того, насколько четко будет определено отличие предмета такого закона от предмета закона, регулирующего деятельность института адвокатуры. В свою очередь, для отделения института квалифицированной юридической помощи в целом от института адвокатской помощи как его части необходимо решить вопрос о том, насколько правомерной будет признана в дальнейшем профессиональная деятельность различных субъектов, помимо адвокатов, по оказанию тех или иных видов юридической помощи (консультации, составление документов, представительство, в том числе и судебное). Если такая деятельность будет признана правомерной лишь при отнесении занимающихся ею лиц к категории адвокатов (в широком значении этого термина), то законодательство об адвокатуре должно быть соответствующим образом реформировано.
Требуют дальнейшей проработки и вопросы, связанные с включением в единую государственную систему бесплатной юридической помощи не только бесплатной помощи в уголовном процессе (в том числе, возможно, и потерпевшим), но и случаев, когда подобная помощь будет оказываться бесплат-
но в рамках конституционного и административного судопроизводства, обозначенных в статье 118 Конституции РФ. Следует учесть, что в настоящее время разрабатывается система законодательного регулирования административного судопроизводства, в которой административные дела будут выделены наряду с гражданскими делами.
Кроме того, по мере укрепления финансовых возможностей государства не исключена возможность постепенного расширения круга категорий лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, как в федеральном, так и в региональном законодательстве о бесплатной и субсидируемой юридической помощи. Речь идет о таких случаях оказания юридической помощи, как экстренная юридическая помощь в составе комплексной социальной помощи жертвам несчастных случаев (погорельцам и иным подобным категориям), юридическая помощь потерпевшим, выпускникам детских домов, инвалидам, мигрантам и некоторым другим группам по отдельным вопросам. В некоторых регионах часть таких случаев уже предусмотрена. Возможно также установление для лиц, доходы которых не превышают прожиточного минимума или превосходят его в определенной пропорции, гарантий не только полностью бесплатной юридической помощи, но и субсидирования (дополнительного финансирования) расходов малообеспеченных граждан на адвокатскую помощь в зависимости от уровня их доходов.
Одним из способов увеличения числа случаев предоставления бесплатной или субсидируемой юридической помощи является государственная поддержка участников системы бесплатной юридической помощи, в том числе правозащитных и других социально ориентированных некоммерческих организаций, а также поощрение спонсорской поддержки такой деятельности.
Эксперты обращают внимание на необходимость устранения ряда пробелов в отраслевом законодательстве в отношении финансового и организационного механизма оказания юридической помощи применительно к отдельным социально уязвимым слоям населения.
Так, например, Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав
граждан при ее оказании»2 устанавливается, что участие в рассмотрении жалобы самого лица, чьи права и законные интересы нарушены (если позволяет его психическое состояние), или его представителя, а также лица, чьи действия обжалуются, или его представителя и прокурора является обязательным (п. 2 ст. 48). Пункт 3 указанной статьи предусматривает, что расходы, связанные с рассмотрением жалобы в суде, несет государство. Из этого положения можно сделать вывод, что и расходы на оплату труда представителей (в том числе адвокатов) сторон будет нести государство. Однако никаких механизмов реализации положений закона не предусмотрено.
Федеральным законом от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации» предусмотрено, что граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, имеют право на бесплатную помощь адвоката в порядке, установленном действующим законодательством» (подп. 8 п. 1 ст. 12). Очевидно, однако, что названные категории граждан могут воспользоваться своим правом только «на общем основании» в порядке, предусмотренном статьей 26 Закона об адвокатуре, так как иных механизмов законодательством не установлено.
Принятие Федерального закона призвано установить определенный базовый уровень этих гарантий на федеральном уровне. С учетом заложенных в Федеральный закон общих гарантий, дополнительные права и гарантии могут определяться на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Наиболее предпочтительным было бы принятие субъектами Российской Федерации специальных законов о региональных гарантиях юридической помощи, оказываемой на бесплатной основе, что не исключало бы также возможности принятия нескольких специальных законов по частным вопросам (о государственных юридических бюро, о компенсациях адвокатам в случае оказания бесплатной юридической помощи и др.). За основу могут быть взяты уже существующие законы или законопроекты (например, Санкт-Петербурга, Самарской и Нижегородской областей). При этом очевидно, что гарантии бесплатной
и субсидируемой юридической помощи, оказываемой через институты адвокатуры и нотариата, в своих основных чертах подлежат регламентации на федеральном уровне, а дополнительно — на уровне региональном.
4. Возможное влияние Федерального закона на развитие системы государственного управления в сфере юридической помощи
Рассматриваемый законопроект закладывает определенные правовые основы формирования государственной системы бесплатной юридической помощи в целом и механизма государственного управления в данной конкретной сфере. Предполагается применять децентрализованный подход к системе государственного управления в силу преимущественно регионального финансирования данной сферы, по крайней мере, на первоначальном этапе. Планируется наделить федеральный уполномоченный орган исполнительной власти (Министерство юстиции РФ) регистрационными функциями, а также функциями регистрации субъектов оказания помощи и некоторыми контрольными и координационными полномочиями. Кроме того, именно Министерству юстиции РФ предстоит разработать некоторые подзаконные нормативные правовые акты, необходимые для полноценного функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи.
Основная же нагрузка при этом, очевидно, ляжет на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако далеко не во всех регионах существуют организационные структуры, способные адекватно организовать региональные подсистемы государственной системы управления сферой бесплатной юридической помощи, как и квалифицированной юридической помощи вообще. Специализированные региональные органы исполнительной власти в сфере юстиции имеются лишь в некоторых субъектах Российской Федерации, в частности в Чувашии. Территориальные же органы Министерства юстиции РФ наделять соответствующими полномочиями было бы неправомерно. Поэтому создание либо самостоятельных государственных органов, либо обособленных подразделений существующих оргструктур и подготовка соответствующих кадров входят в
число первоочередных задач органов власти субъектов Российской Федерации. Для определения статуса и полномочий этих органов предстоит либо разработать специальные положения об этих органах, либо внести изменения в действующие акты, определяющие полномочия этих органов исполнительной власти.
В дальнейшем федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области юридической помощи населению, может быть наделен не только координационными полномочиями, но и более существенными функциями регулирующего и направляющего характера. Это тем более вероятно в случае такого развития ситуации, когда перечень случаев бесплатной юридической помощи будет дополнительно расширен в Федеральном законе и, соответственно, будет увеличен объем финансирования государственной системы юридической помощи из федерального бюджета, в том числе финансирования деятельности государственных юридических бюро и адвокатских объединений.
Кроме того, из заложенной в законопроекте модели формирования государственной системы бесплатной юридической помощи вытекает, что со временем возникнет потребность в наделении уполномоченного федерального органа (Министерства юстиции РФ) дополнительными координационными и методическими полномочиями в отношении деятельности федеральных и региональных отраслевых органов исполнительной власти, оказывающих правовую помощь по вопросам своей компетенции, в том числе органов социального обеспечения и социальной поддержки, органов опеки и попечительства и других.
Целесообразно также не только унифицировать качество юридической помощи во всех государственных и муниципальных организациях, но и поэтапно вводить практику оказания адвокатами и нотариусами юридической помощи и содействия гражданам при получении ими определенных видов государственных и муниципальных услуг в государственных и муниципальных органах и учреждениях.
В уточнении нуждается и механизм финансирования государственной системы юридической помощи, с тем чтобы определить основания и условия софинансирования той или иной части деятельности государствен-
ных юридических бюро и адвокатуры за счет средств федерального бюджета (в дополнение к основному финансированию за счет бюджетов субъектов Российской Федерации). В случае акцента на субсидирование деятельности адвокатских объединений также можно было бы предусмотреть выделение части средств адвокатским объединениям централизованно за счет федерального бюджета (для определенной категории дел и определенных групп населения). В какой-то мере подобные предложения уже находят отражение во вносимых в Государственную Думу РФ органами власти субъектов Российской Федерации законопроектах на данную тему. Для их реализации потребуется, однако, внесение согласованных поправок и в законодательство об адвокатуре.
Чтобы новый проект системы оказания бесплатной юридической помощи больше соответствовал позиции Конституционного Суда РФ и европейским стандартам, необходимо разработать квалификационные требования к качеству услуг по оказанию различных видов юридической помощи, в том числе оказываемых бесплатно, и к лицам, оказывающим такую помощь. Необходим также от-
лаженный механизм контроля за соблюдением этих требований, поскольку обеспечение стандартов качества юридической помощи включает в себя в том числе и контроль за их соблюдением адвокатами, нотариусами и иными субъектами оказания помощи (в частности, юридическими клиниками). Такой контроль должен в определенной мере обеспечиваться не только самими профессиональными объединениями, но и уполномоченными государственными органами.
Тарасов Олег Александрович - референт Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Tarasov_OA@gov.ru
1 См., например: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: ОАО «ИД "Городец"», 2004. С. 121-124.
2 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1913.
