CC BY
18БАЛАНС ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ В ХОДЕ ПОДГОТОВКИ И ПРОВЕДЕНИЯ СПОРТИВНЫХ СОРЕВНОВАНИЙ МИРОВОГО УРОВНЯ
Табаков А.В.
В статье рассматриваются организационно-правовые аспекты комплексного обеспечения безопасности на соревнованиях мирового уровня. Вносятся предложения по повышению эффективности обеспечения безопасности в ходе подготовки и проведения международных спортивных мероприятий с целью достижения баланса частных и публичных интересов
The article deals with the procedural and institutional aspects of integrating support of security at the world-class competitions. Proposals for raising of efficiency of security protection in the preparation and staging of international sports events in order to achieve a balance ofpublic and private interests are proposed
Ключевые слова: безопасность; международные соревнования; частные и публичные интересы
Keywords: security; international competitions; public and private interests
На современном этапе развития мирового спорта Россия всё чаще выступает в качестве организатора крупных международных соревнований, и это, конечно, радует: такие мероприятия при грамотном использовании их потенциала оказывают положительное влияние на политическое положение государства и становятся стимулом долгосрочного социально-экономического развития страны в целом и её регионов. На организованном Министерством спорта Российской Федерации и Министерством регионального развития Российской Федерации круглом столе «Влияние крупных спортивных мероприятий на развитие региона. Анализ международного опыта», который был проведён в рамках XII Международного инвестиционного форума (г. Сочи, 26-29 сентября 2013 года), министр спорта В.Л. Мутко заявил, что Россия стала мировым лидером в области проведения крупнейших международных соревнований. «До 2021 года Россия абсолютно занята в области спорта», -сообщил министр1.
Действительно, российская спортивная жизнь в последнее время насыщена «знаковыми» спортивными событиями. В 2013 году была проведена XXVII Всемирная летняя Универсиада года в Казани и Всемирные Игры боевых искусств в Санкт-Петербурге. В период на 10 лет вперёд в России намечено проведение целого ряда спортивно-массовых мероприятий
1 Дьячкова Е. Россия становится мировым лидером в области спорта // Р-Спорт. - URL: http:// rsport.ru/around/20130927/690036950.html.
3
Я
Ж
га
З
О
га
о
а
Т
4
5 га У
з
А
международного масштаба: XXII зимних Олимпийских игр 2014 года в Сочи, Чемпионата мира по водным видам спорта в 2015 году, Чемпионата мира по хоккею в 2016 году, Чемпионата мира по футболу в 2018 году (в заявку входят 13 городов-кандидатов), этапов Гран-при Формулы-1 с 2014 по 2020 годы и ряда других.
Организация спортивных соревнований мирового уровня связана с высочайшей ответственностью принимающей стороны. Одним из приоритетных направлений деятельности при подготовке и проведении таких соревнований является обеспечение безопасности и общественного порядка. С учётом активного участия нашей страны в мировой спортивной жизни повышение эффективности системы обеспечения безопасности международных спортивных соревнований и связанных с ними мероприятий является важнейшей задачей, стоящей перед государственными органами и общественными организациями, участвующими в организации соревновательного процесса.
Нельзя сказать, что актуальность данной проблемы не осознаётся на государственном и надгосударственном уровнях. Российская Федерация является участником Европейской конвенции о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий, и в частности, футбольных матчей, заключенной в г. Страсбурге 19 августа 1985 года (ETS № 120)2. Отношения в сфере обеспечения безопасности на международных спортивных мероприятиях регулируются и национальным российским законодательством, причём если раньше вопросы безопасности решались, так сказать, попутно, то в настоящее время данной области нормативного регулирования посвящаются специальные статьи законов и отдельные нормативные правовые акты. Данная область комплексного правового регулирования заняла особое место в системе права.
Не случайно в Федеральный закон Российской Федерации от 01.12.2007 № 310-Ф3 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» включена специальная статья, устанавливающая особенности обеспечения безопасности в период проведения Олимпиады (ст. 10), а в развитие этих законодательных положений принят Указ Президента России от 16.05.2010 «Об обеспечении безопасности при проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи». Повышенное внимание вопросам обеспечения
2 Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий, и в частности, футбольных матчей (ETS № 120). Заключена в г. Страсбурге 19 августа 1985 года // Бюллетень международных договоров. - 2000. - № 1. -С. 8-22; Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. - Вып. XLVII. -М., 1994. - С. 424-430. Официальный перевод Российской Федерации для подготовки к ратификации см. на официальном сайте Совета Европы. - URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/ Treaties/Html/120.htm.
безопасности уделяет и Международный олимпийский комитет, определяя требования к безопасности во время Олимпиад.
Следует оговориться, что задачи комплексного обеспечения безопасности должны ставиться и решаться при проведении спортивных соревнований любого масштаба (равно как и любых других массовых мероприятий) - международных, всероссийских, региональных или проводимых на местном уровне. Однако в ходе организации и проведения соревнований мирового уровня обеспечению безопасности должно придаваться особое значение, во-первых, потому, что масштабность таких мероприятий обусловливает существенные сложности. Среди них отметим следующие: 1) широкий спектр реально существующих угроз безопасности (многофакторность угроз); 2) значительное число объектов защиты (спортивных объектов, олимпийских парка и деревни, соревновательных арен, транспортных узлов, медиа-центров, временных сооружений и др.), расположенных на обширной территории, а также физических лиц, подлежащих личной охране; 3) большая стоимость объектов спорта и другой инфраструктуры, используемой при проведении спортивных и связанных с ними мероприятий, высокая затратность самих мероприятий; 4) большое количество задействованных в мероприятиях лиц, обладающих разными статусами - спортсменов, судей, организаторов, волонтёров, журналистов, зрителей и др.; значительное скопление людей на относительно небольшой площади; 5) присутствие на мероприятиях высокопоставленных лиц и делегаций (VIP); 6) повышенный эмоциональный фон, наличие предпосылок социально-психологического «заражения» (передачи психического состояния, наделённого большим эмоциональным зарядом, от одного индивида (группы) к другим (реципиентам) в процессе коммуникативного контакта), снижение рациональности мышления в результате эмоционального возбуждения; 7) техническая (инженерная) сложность современных объектов спортивной инфраструктуры, в том числе множество различных типов и видов технических средств охраны, внедряемых и используемых на объектах в комплексе; 8) высокая динамика спортивных и сопряжённых с ними событий; 9) большая продолжительность международных соревнований (по сравнению с соревнованиями невысокого уровня); 10) значительный объём информации, подлежащей обработке в ходе подготовки и проведения данных соревнований; 11) повышенные требования к организации мероприятий и обеспечению их безопасности, в частности необходимость поддержания большой скорости проведения досмотровых операций3, обеспечения оперативного реагирования на возникающие риски, а также фактическое проявление угроз безопасности с целью пресечения и локализации возможных негативных последствий; 12) большая политическая значимость и престиж-
3 Так, по нормам Международного олимпийского комитета максимальный срок ожидания в очереди на вход - не более 20 минут.
ность международных спортивных соревнований и связанная с этим высокая ответственность принимающей стороны, влияние оценки качества организации соревнований на политический имидж страны на международной арене4. Во-вторых, вследствие крупномасштабности спортивных состязаний реализация угроз обычно влечёт более значительные негативные последствия, причиняет больший ущерб.
Изложенные обстоятельства предопределяют достаточно высокую степень риска возникновения в ходе подготовки и проведения мировых спортивных соревнований различных деструктивных факторов, угрожающих общественной, экологической, экономической, информационной, транспортной, энергетической и иным разновидностям безопасности. Повышенный уровень криминогенности условий, в которых проводятся данные массовые мероприятия, обусловливает актуализацию и отдельных криминальных угроз, в том числе наиболее опасной - террористической угрозы. Спортивные соревнования мирового масштаба - Олимпийские игры, чемпионаты мира и континентов - создают идеальные (с точки зрения преступников) условия, где могут проявить себя международные террористы.
Показательно, что зарождение современного терроризма многие специалисты связывают с террористическим актом именно на спортивном мероприятии - на мюнхенской Олимпиаде 1972 года. Операция по освобождению заложников, как известно, закончилась полным провалом; жертвами организовавшей теракт палестинской организации «Чёрный сентябрь» стали 11 членов израильской олимпийской сборной (четыре тренера, пять участников соревнований и двое судей), а также один западногерманский полицейский. Впервые в новейшей истории олимпийского движения Игры были прерваны.
К таким трагическим последствиям привела неготовность властей к подобным формам террористической активности, если говорить в целом, и, если обращаться к частностям, конкретные просчёты, допущенные при обеспечении безопасности олимпийских объектов, участников соревнований и зрителей, а затем при подготовке и проведении антитеррористической операции. Обращая ретроспективный взгляд к упомянутым печальным событиям, можно увидеть, что олимпийский комитет Западной Германии старался поддерживать открытую и дружественную атмосферу в олимпийской деревне, чтобы помочь стереть воспоминания о милитаристском облике Германии военного времени и об Олимпиаде 1936 года, использованной нацистским диктатором Адольфом Гитлером в пропагандистских целях. На позитивном фоне спортивного праздника организаторами Олимпиады не было уделено должного внимания организации охраны, обеспечению пропускного и
4 О связи «большого» спорта и политики см., например: Алексеев К.А. Спортивная составляющая имиджа страны // Имидж государства/региона: современные подходы. Новые идеи в теории и практике коммуникации: Сб. науч. трудов. - Вып. 3 / Отв. ред. Д.П. Гавра. - СПб.: Роза мира, 2009. - С. 241-261.
внутриобъектового режима в олимпийской деревне, проигнорированы составленные специалистами прогнозы террористической активности, разработанные детальные сценарии террористических атак5 и даже полученная оперативная информация о готовящемся теракте6. Концепция Игр 1972 года в Мюнхене предусматривала их проведение в атмосфере беззаботности, без намёка на любые проявления силы, тем более вооружённой, и пересматривать эту концепцию с тем, чтобы надлежащим образом обеспечить безопасность, организаторы не стали. Трагические последствия проявленного ими безответственного отношения к вопросам безопасности, в том числе от реальных террористических угроз, заставили не только ФРГ, но и всё мировое сообщество серьёзно задуматься над проблемой современного терроризма.
Но, несмотря на переосмысление данной проблемы и активизацию борьбы с террористическими проявлениями, в том числе на международных спортивных соревнованиях, сейчас, по прошествии многих десятилетий после Мюнхенского теракта, ситуацию нельзя назвать благополучной. Террористические атаки во время проведения таких соревнований как предпринимались, так и продолжают предприниматься. Теракты в истории мирового спорта, к сожалению, перестали быть единичными7.
Так, 27 июля 1996 года прогремел взрыв во время Олимпийских Игр в Атланте. В Олимпийском парке террорист привёл в действие взрывное устройство, упакованное в рюкзак с гвоздями и шурупами. В результате теракта погибли два человека, более ста получили ранения. Обвиняемый во взрыве Эрик Рудольф признал свою вину. На церемонии закрытия Олимпийских игр президент Международного олимпийского комитета Хуан Ан-тонио Самаранч единственный раз за время своего президентства не сказал традиционную фразу: «Эти Игры были лучшими в истории». Он заострил
5 Имеются в виду сценарии террористических атак, разработанные западногерманским судебным психологом доктором Георгом Зибером по заказу оргкомитета Олимпийских игр в Мюнхене.
6 В 2012 году немецкая газета «Der Spiegel» опубликовала на первой полосе информацию о том, что власти ФРГ получили предупреждение от палестинского информатора в Бейруте о намерении палестинцев провести «инцидент» на олимпийских играх. В связи с этим предупреждением министр иностранных дел считал необходимым серьёзно подойти к организации безопасности на Играх и настаивал на том, чтобы были приняты «все возможные меры безопасности». Согласно «Der Spiegel», власти отказались учесть это предупреждение и никогда не упоминали о нём. Olympia-Attentat 1972: Behörden vertuschten Ausmaß ihres Versagens (нем.) // Der Spiegel. -2012. - 22 Juli. - URL: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/olympia-1972-behoerden-vertuschten-ausmass-ihres-versagens-a-845721.html; Ahren, Raphael. Germany had a tip-off three weeks ahead of Munich massacre, Der Spiegel claims (англ.) // The Times of Israel. - 2012. - 22 July. -URL: http://www.timesofisrael.com/germany-had-a-tip-off-three-weeks-in-advance-that-palestinians-were-planning-incident-at-munich-olympics-but-failed-to-act-der-spiegel-claims/.
7 От Мюнхена до Бостона: самые громкие теракты в истории спорта // РБК-спорт. - URL: http:// sport.rbc.ru/other/newsline/16/04/2013/388040.shtml.
особое внимание на необходимости бороться с терроризмом и призвал почтить память жертв взрыва в Атланте, а также погибших в результате теракта в Мюнхене.
Последний крупный террористический акт произошёл 15 апреля 2013 года в США на финише Бостонского марафона (англ. Boston Marathon) -одного из старейших и престижнейших марафонских забегов в мире, проводящихся ежегодно. Террористическая атака заключалась в подрыве в зрительской зоне недалеко от финишной черты с интервалом в 12 секунд и на расстоянии около 170 метров друг от друга двух самодельных взрывных устройств, начинённых шариками от шарикоподшипников и гвоздями. От взрывов погибли три человека и пострадали более 280 человек, некоторым из пострадавших пришлось ампутировать конечности; были повреждены расположенные рядом здания - в них были выбиты стёкла. Описанное событие послужило ещё одним уроком усвоения важности обеспечения безопасности на крупномасштабных спортивно-массовых мероприятиях, в том числе антитеррористической безопасности.
Не секрет, что многие меры по обеспечению безопасности связаны с теми или иными ограничениями в отношении личности, её прав, свобод и законных интересов, затрагивающими в большей или меньшей степени всех организаторов, участников, зрителей спортивных соревнований, а также иных лиц, например, проживающих в районе проведения соревнований. Определённые (зачастую - достаточно значительные) издержки, сопряжённые с обеспечением безопасности, несут не только физические, но и юридические лица, а также организации, действующие без образования юридического лица. Так, в соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона Российской Федерации от 01.12.2007 № 310-Ф3 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Президентом Российской Федерации на период проведения Игр могут быть введены усиленные меры безопасности, включающие: 1) установление контролируемых и (или) запретных зон; 2) ограничение на въезд и (или) временное пребывание и проживание граждан; 3) ограничение движения транспортных средств; 4) ограничение полетов летательных аппаратов; 5) ограничение судоходства; 6) усиление охраны общественного порядка и объектов; 7) ограничение на проведение публичных мероприятий, не связанных с Играми; 8) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; 9) проведение при проходе (проезде) на контролируемую территорию и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
10) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особенностей оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Введение ограничений административной природы в своей сущности является разновидностью публичного вмешательства в частную сферу. Тем не менее, применение таких ограничений имеет конституционную основу. Частью 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Частью 2 ст. 74 Конституции Российской Федерации установлено, что на российской территории в соответствии с федеральным законом могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Вместе с тем, указанной выше ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации закреплён правовой принцип достаточного минимализма (адекватности, соразмерности) ограничительных мер: права и свободы должны ограничиваться только в той мере (то есть не более), в какой это необходимо для защиты названных конституционных ценностей. Данный принцип находит отражение и в других законах, регулирующих отдельные направления деятельности по обеспечению безопасности. Так, п. 13 ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 06.03.2006 №2 35-Ф3 «О противодействии терроризму» введён принцип соразмерности мер противодействия терроризму степени террористической опасности.
Такой подход к реализации мер безопасности применяется потому, что введение любых ограничений административного (то есть властного) характера влечёт для всех участников правоотношений дополнительные обременения. Причём повышенные издержки, связанные с поддержанием безопасности во время подготовки и проведения спортивных соревнований, несут не только реальные или потенциальные правонарушители, но и законопослушные лица, не только публичные (государственные органы, общественные образования), но и частные институты. Бремя дополнительных издержек более-менее равномерной нагрузкой ложится на плечи всех и каждого.
Очевидно, что в условиях активизации, модернизации и глобализации преступности, и в частности террористической деятельности, широкомасштабного распространения иных форм делинквентного, общественно опасного поведения применение действенных мер обеспечения безопасности на спортивных мероприятиях мирового уровня является жизненной необходимостью. Тем не менее, упомянутый выше принцип достаточного минимализма
административных ограничений, введённый во имя прав, свобод и законных интересов частных лиц, сохраняет своё направляющее действие. В демократическом правовом государстве, которым провозглашена Россия (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации), приоритет означенных прав, свобод и законных интересов является неоспоримым (если не на практике, то, по крайней мере, на бумаге, то есть в текстах законов). Вместе с тем, приходится учитывать и то, что деятельность по обеспечению безопасности требует привлечения значительных финансовых, материально-технических и кадровых ресурсов, экономия и рациональное использование которых (в условиях их принципиальной ограниченности) является одной из насущных задач, стоящих перед субъектами указанной деятельности. Любое административное ограничение имеет свою «стоимость», складывающуюся из расходов по введению и поддержанию (обеспечению соблюдения) такого ограничения (хотя, если смотреть шире, можно увидеть, что все издержки системы обеспечения безопасности в конечном итоге перекладываются на общество: будучи включёнными в цену билетов на спортивные мероприятия, распределёнными в виде налоговой нагрузки либо иным способом, но они подлежат возмещению «рядовыми» гражданами). С учётом изложенного становится понятной исключительная важность соблюдения баланса частных и публичных интересов при обеспечении безопасности на крупных соревнованиях. Такой компромисс нужен не только для уравновешивания и обеспечения стабильности исследуемых социальных отношений, но и для минимизации издержек обеих сторон.
Но достижение такого баланса крайне затруднительно, и обусловлено это противоречиями, имманентно присущими взаимоотношениям между частной и публичной сферами. Данные сферы являются в известном смысле противоположными, а преследуемые ими интересы - в определённой мере взаимоисключающими. В этой связи представляется актуальным наметить пути согласования данных интересов, проявляющихся в области обеспечения безопасности при организации крупных спортивных мероприятий. Далее нами будут рассмотрены возможные направления развития и повышения эффективности системы обеспечения безопасности в ходе подготовки и проведения спортивных соревнований мирового уровня.
Повышение степени участия социальных институтов и общественности в обеспечении безопасности на спортивных соревнованиях мирового уровня. Необходимость «подключения» социальных институтов и широкой общественности к работе по обеспечению безопасности на крупных спортивных соревнованиях объясняется тем, что подавляющее большинство угроз, проявляющихся при их подготовке и проведении, имеют антропогенный характер, то есть связаны с поведением и деятельностью человека как социальной единицы, человека, действующего единолично либо объединяющегося (стихийно или целенаправленно) в социальные группы. Общественные
корни делинквентных проявлений выводят на первое по значимости место социальные меры их превенции и пресечения, а в случае реализации угроз -минимизации ущерба.
В этой связи можно приветствовать законодательную инициативу депутатов Государственной Думы Н.В. Левичева, А.В. Белякова, А.А. Агеева и О.Л. Михеева, внёсших проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"» (законопроект № 195976-6). Согласно тексту законопроекта и пояснительной записке к нему предлагаемая система обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на спортивных соревнованиях предполагает несколько уровней работы.
Стратегический уровень - воспитание культуры поведения болельщиков и зрителей. Данная функция возлагается на спортивные клубы, которые, согласно проекту закона, должны взять на себя ответственность за проведение социально-профилактической работы со своими болельщиками.
Тактический уровень состоит в обеспечении порядка и безопасности на конкретном спортивном соревновании, на определённом объекте спорта. Указанная функция по замыслу разработчиков возлагается на организаторов спортивного соревнования, которые должны самостоятельно привлекать на договорной основе стюардов, проводить для них инструктажи, оказывать содействие в их работе и могут заключать соглашения с клубами болельщиков о привлечении волонтёров8. Кроме того, в проектируемой законопроектом ч. 12 ст. 20 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-Ф3 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» на организаторов спортивных соревнований предполагается возложить также ряд иных обязанностей, связанных с обеспечением безопасности на спортивных соревнованиях. Это, в частности, организация координационного штаба по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на спортивном соревновании с участием стюардов, представителей спортивных клубов, клубов болельщиков, сотрудников полиции, а также осуществление контроля за потоком зрителей с целью недопущения возникновения ситуаций, опасных для жизни и здоровья зрителей и иных лиц, находящихся на объекте спорта.
Законопроектом более детально урегулированы права и обязанности зрителей, стюардов и волонтёров. В частности, закрепляются следующие права зрителей: на уважительное и внимательное отношение со стороны организатора спортивного соревнования, стюардов, волонтёров и сотрудников
8 Согласно тексту законопроекта стюард - физическое лицо, прошедшее соответствующую подготовку и на возмездной основе выполняющее вспомогательные функции по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивного соревнования; волонтёр - физическое лицо из числа членов клуба болельщиков, содействующее на безвозмездной основе обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивного соревнования.
полиции; на обеспечение безопасности своей жизни, здоровья и имущества, а также на соблюдение своих прав и законных интересов; на оказание необходимой медицинской помощи; на получение своевременной, полной и достоверной информации от организатора спортивного соревнования, стюардов и волонтёров о порядке организации и проведения спортивного соревнования, правилах его проведения, об ограничениях и запретах, установленных на объекте спорта; на использование средств поддержки, не содержащих признаков нетерпимости и ксенофобии, при соблюдении прав и законных интересов других лиц, находящихся на объекте спорта; на обращение к организатору спортивного соревнования, стюардам, волонтёрам и сотрудникам полиции для обеспечения защиты своих прав и законных интересов. Законопроект содержит положение о том, что в случае несогласия зрителя, действия которого не содержат признаков преступления, с применяемыми к нему мерами, стюард может приглашать волонтёра из числа членов соответствующего клуба болельщиков для содействия разрешению конфликтной ситуации.
По мнению разработчиков законопроекта, сотрудничество всех участвующих в спортивном соревновании сторон, построенное на взаимном уважении и доверии, позволит обеспечить порядок и безопасность на спортивных соревнованиях. «Реализация предложенной в законопроекте системы правового регулирования, основанной на представлении о безопасности как результате сотрудничества всех участвующих в спортивном соревновании сторон, сотрудничества открытого и понятного, сотрудничества, построенного на взаимном уважении и доверии, позволит обеспечить порядок и безопасность на спортивных соревнованиях», - считают авторы законопроекта. «Предложения простого ужесточения наказания, введения новых санкций и репрессивных мер не решат указанных проблем», - отмечается в пояснительной записке к законопроекту, и в этом с разработчиками следует согласиться9. Деятельность, направленная на повышение культурного уровня общества и подключение общественности и социальных институтов к обеспечению безопасности на спортивных мероприятиях мирового уровня, нам представляется более перспективной, нежели усиление мер публичной (административной или даже уголовной) репрессии, причём перспективной в плане достижения как состояния защищённости на соревнованиях, так и баланса частных и публичных интересов, который мы пытаемся «поймать» и сохранить.
С другой стороны, вопрос надлежащей регламентации социальной и её разновидности - юридической ответственности за действия, нарушающие
9 Материалы о рассмотрении законопроекта № 195976-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"» содержатся в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности; официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. - URL: http://asozd2.duma.gov.ru. В настоящее время законопроект возвращён субъекту права законодательной инициативы для получения заключения правительства РФ и доработки.
общественный порядок и общественную безопасность на спортивных соревнованиях, не должен оставаться без внимания. В некоторых зарубежных странах установлена весьма жёсткая ответственность за такие правонарушения.
В этом плане показателен пример прошедшего недавно в Египте судебного процесса в отношении хулиганов, обвинённых в участии в массовых беспорядках в Порт-Саиде в феврале 2012 года. Тогда матч между местным клубом «Аль-Масри» и каирским «Аль-Ахли» завершился массовой дракой, унесшей жизни 74 человек. Судебный процесс по данному делу вызвал общественные волнения и сопровождался регулярными беспорядками в Порт-Саиде. Начало процесса обернулось настоящим городским бунтом, и в январе 2013 года в район были переброшены армейские подразделения. Тем не менее, избежать столкновений с полицией не удалось: жертвами беспорядков стали около 30 человек. Похороны погибших вылились в новые массовые беспорядки, в ходе которых демонстранты сожгли полицейский участок. Власти распорядились открыть огонь на поражение по толпе возмущенных египтян.
В январе 2013 года суд в Порт-Саиде приговорил осуждённых хулиганов к высшей мере наказания, однако по причине широкого общественного резонанса дело было направлено на рассмотрение Верховного муфтия Египта. В конечном итоге египетский суд подтвердил смертный приговор, вынесенный ранее в отношении 21 футбольного хулигана, ещё пятеро обвиняемых были приговорены к пожизненному лишению свободы; остальные подсудимые отделались небольшими тюремными сроками. Всего по данному делу проходили 73 человека, 28 из которых были оправданы, а остальные признаны виновными10.
Этот пример приведён, конечно, не для подражания, а в качестве иллюстрации наиболее радикальных мер, применяемых в мире в отношении нарушителей общественного порядка на спортивных мероприятиях. Каждое государство должно устанавливать и применять юридическую ответственность в соответствии с особенностями действующей в нём правовой системы и сложившимися правовыми традициями. Меры данной ответственности должны быть социально обусловлены и оправданы.
Неблагополучная ситуация в деле обеспечения безопасности на соревнованиях и негативные тенденции её дальнейшего развития привели российского законодателя к пониманию недостаточной урегулированности отношений ответственности в данной сфере. В настоящее время активизировалась законотворческая работа по совершенствованию регламентации юридической ответственности за правонарушения, связанные с посягательством
10 В Египте 21 футбольного хулигана приговорили к смертной казни // Информационный портал «РосБизнесКонсалтинг». - URL: http://top.rbc.ru/society/09/03/2013/848457.shtml.
на общественный порядок и общественную безопасность на спортивных соревнованиях.
Законопроект, внесённый депутатами Государственной Думы Российской Федерации И.В. Лебедевым и Я.Е. Ниловым (проект Федерального закона № 173113-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ограничения посещения спортивно-массовых мероприятий отдельными лицами»), предусматривал дополнение Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерацией специальной «фанатской» статьёй: «Нарушение общественного порядка, связанное с проведением спортивно-массовых мероприятий». За такое нарушение, совершённое в том числе в период подготовки, проведения или после окончания указанных мероприятий, предлагается назначать административное наказание в виде обязательных работ на срок от 100 до 200 часов; при этом документ особо оговаривает, что лица, которым обязательные работы назначены в качестве административного наказания за рассма-тривае-мое правонарушение, привлекаются к обязательным работам во время проведения соответствующих спортивно-массовых мероприятий. Однако по результатам рассмотрения данного законопроекта 9 апреля 2013 года он был отклонён11.
Второй законопроект, касающийся административной ответственности за посягательства на общественный порядок и общественную безопасность во время спортивных соревнований (№ 177585-6), был внесён Правительством Российской Федерации и нашёл поддержку у законодателя12. Принятый Федеральный закон Российской Федерации от 23.07.2013 №2 192-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований»13 предусматривает
11 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 09.04.2013 № 2008-6 ГД «О проекте Федерального закона № 173113-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ограничения посещения спортивно-массовых мероприятий отдельными лицами"». Материалы о рассмотрении законопроекта № 173113-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части ограничения посещения спортивно-массовых мероприятий отдельными лицами» содержатся в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности; официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. - URL: http://asozd2.duma.gov.ru.
12 Материалы о рассмотрении законопроекта 177585-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» содержатся в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности. - URL: http://asozd2.duma.gov.ru. Обсуждение всех рассмотренных выше законопроектов нашло отражение на страницах Российской газеты: Возьмут за больное место. Болельщиков-хулиганов отправят на общественные работы во время важных матчей // Рос. газ. - 2013. - 29 янв. - № 5993 (17). - URL: http://www.rg.ru/2013/01/28/proekt-site.html.
13 Рос. газ. - 2013. - 25 июл. - № 161; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 30. ч. 1. - Ст. 4025.
введение нового административного наказания - административного запрета на посещение мест проведения спортивных соревнований в дни проведения официальных спортивных соревнований (ст. 3.14 КоАП РФ). Данный запрет может быть установлен «персоне нон грата» на срок от 6 месяцев до 7 лет. За нарушение запрета посещать места проведения спортивных соревнований наказанному болельщику предлагается назначать административный штраф в размере от 20 000 до 25 000 руб. или административный арест на срок до 15 суток.
Указанным законом также вводятся две новые статьи в КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность различных субъектов -зрителей и организаторов соревнований, а также собственников (пользователей) объектов спорта - за нарушения первыми правил поведения (ст. 20.31 КоАП РФ) и вторыми - правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований (ст. 20.32 КоАП РФ); упомянутые правила, по замыслу законодателя, должны быть установлены Правительством Российской Федерации. В соответствии с текстом закона, административная ответственность дифференцируется в зависимости от наступающих последствий правонарушений: для зрителей в качестве квалифицирующих (отягчающих) признаков предусмотрено повторное совершение правонарушения и такие последствия, как приостановка или срыв официального спортивного соревнования; для организаторов соревнований и собственников (пользователей) объектов спорта - причинение вреда здоровью человека или имуществу. Наступление этих последствий влечёт более строгое административное наказание: соответственно, в отношении зрителей - наложение административного штрафа в размере от 10 000 до 15 000 руб. или административный арест на срок до 15 суток с наложением административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения на срок от 6 месяцев до 7 лет либо без такового; для организаторов официальных спортивных соревнований и собственников (пользователей) объектов спорта - наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 100 000 до 200 000 руб.; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, -от 100 000 до 200 000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 300 000 до 500 000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Этим же законом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон Российской Федерации от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», в частности, что касается обеспечения безопасности, вводится понятие «контролёр-распорядитель» - физическое лицо, которое прошло специальную подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, и которое привлекается организатором официального
спортивного соревнования и (или) собственником, пользователем объекта спорта на договорной основе для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официального спортивного соревнования. Законопроектом разработаны требования к контролёрам-распорядителям, их права и обязанности, связанные с обеспечением безопасности и порядка.
Приветствуя описанные выше законодательные инициативы, нацеленные на совершенствование регламентации административной ответственности за нарушения общественного порядка и общественной безопасности на спортивных соревнованиях, считаем необходимым отметить, что два последних законопроекта предусматривают ужесточение негативной юридической ответственности, то есть ответственности, содержанием которой является возлагаемая в установленных законом процессуальных формах обязанность лица претерпевать определённые лишения личного, имущественного и организационного характера за совершенное правонарушение. Негативная ответственность реализуется в охранительных правоотношениях и действует ретроспективно: она возникает в связи с уже совершённым правонарушением и выражается в применении в отношении правонарушителя неблагоприятных последствий, установленных санкцией правовой нормы. Презюмируется, что негативная юридическая ответственность обладает не только частнопре-вентивным, но и общепревентивным потенциалом, то есть её установление способствует предупреждению правонарушений, совершаемых не только лицами, привлечёнными к ответственности, но и неопределённым кругом лиц, осознающих наличие этой ответственности.
Но первичной по отношению к негативной юридической ответственности является позитивная: она является необходимым условием возникновения и несения ретроспективной ответственности, ибо в её основе лежит осознанный выбор субъектом варианта поведения (правонарушающего или правомерного) и принятия им соответствующего решения. Позитивная юридическая ответственность - это не сугубо юридическая, а нравственно-правовая категория. Она является неотъемлемым элементом правовой системы, возникает тогда, когда поведение индивида имеет общественное значение, определяется правовыми нормами и реализуется в регулятивных правоотношениях. Сущность её состоит не в применении санкций (как при негативной ответственности), а в установлении обязанности индивида выполнять положительные, полезные для социума функции и соответствующие юридические требования, предъявляемые ему обществом и выступающим от лица общества государством. Иными словами, позитивная ответственность действует не ретроспективно, а проспективно. Существование позитивной ответственности предопределено необходимостью корректировать и координировать в процессе совместной жизнедеятельности действия каждого с действиями других, частный интерес согласовывать с общим.
С учётом изложенного представляется более перспективной в плане достижения необходимого уровня безопасности на спортивных соревнованиях и соблюдения при этом частных и публичных интересов работа, направленная на повышение позитивной ответственности всех субъектов рассматриваемых правоотношений. Не умаляя важности адекватных правовых санкций за соответствующие правонарушения и эффективной процедуры привлечения к юридической ответственности, нужно повышать активность социальных институтов и широкой общественности в данной сфере. Поскольку речь идёт о международных соревнованиях, то данный процесс следует выводить на интернациональный уровень, стремиться к тому, чтобы в обеспечении безопасности на рассматриваемых мероприятиях участвовали институты международного сообщества, в том числе зарубежные спортивные клубы. Вместе с тем здесь нельзя допускать самоустранение государства; оно должно выполнять регулирующую функцию, направляя, координируя и стимулируя деятельность социальных институтов.
Кроме того, представляется необходимым целенаправленное обучение лиц, привлекаемых к обеспечению безопасности, так сказать, со стороны общества (волонтёров и др.). Их деятельность, несмотря на то, что она, вероятно, будет осуществляться на безвозмездной основе, должна быть высокопрофессиональной, в противном случае неграмотные действия могут только усугубить опасную ситуацию. В непростых вопросах обеспечения комплексной безопасности, особенно вопросах противодействия террористическим угрозам нельзя ограничиваться элементарным 5-минутным инструктажем, хоть и немного поднимающим «боевой дух» волонтёров, но не позволяющим закрепить чёткие алгоритмы действий в сложных, приближающихся к экстремальным условиях. Здесь необходимо полноценное профессиональное образование в рамках специализированных программ, включающее практические занятия (тренинг) по отработке приёмов действий в таких условиях. Полагаем, что ведущую роль в разработке таких программ, в подготовке и повышении квалификации волонтёров и иных физических лиц, должны играть специализированные вузы, в числе которых находится Национальный государственный Университет физической культуры, спорта и здоровья имени П.Ф. Лесгафта, а также вузы, осуществляющие подготовку специалистов по программе «Правоохранительная деятельность».
Рассчитывать на позитивный эффект предлагаемой нами стратегии позволяет то, что он достигается за счёт увеличения значения и степени участия в обеспечении безопасности социума в целом, образующих его заинтересованных социальных групп и каждого человека в отдельности. В данном случае задействуются глубинные механизмы социально-правового регулирования человеческих отношений и превенции делинквентного поведения. Однако повышение социально-правовой ответственности невозможно без
соответствующего развития правовой культуры и правосознания общества. К изучению этого вопроса мы и приступаем.
Развитие правовой культуры и общественного правосознания, направленное на изменение отношения к обеспечению безопасности на спортивных соревнованиях. Современный мир наполнен не только радостными событиями, к которым относятся и международные спортивные соревнования, но и множеством угроз, которые могут серьёзно омрачить эти события. Однако пока правовая культура, проявляющаяся на крупных спортивных мероприятиях, и отношение российских граждан (как, впрочем, и граждан (подданных) многих других государств) к вопросам обеспечения безопасности недостаточно развиты. Не только делинквентно ориентированными, но даже и законопослушными лицами меры по обеспечению безопасности, которые связаны с ограничениями их прав, свобод и законных интересов, часто рассматриваются как излишние, себя не оправдывающие. И если для ряда официальных массовых мероприятий (пленумов, конференций, форумов, съездов, собраний, митингов, демонстраций и т.д.) эти ограничения достаточно органично сливаются с содержанием таких мероприятий, соответствуя их деловому характеру, то с рассматриваемыми нами спортивными состязаниями мирового значения, равно как и с некоторыми увеселительными мероприятиями (концертами, представлениями, шоу, массовыми гуляниями и пр.) - то есть всеми событиями, которые можно обобщить словом «праздник», - ограничительные меры по обеспечению безопасности находятся, так сказать, в психологическом диссонансе. Официозность таких мер, скрытое в них подозрение как бы противоречат духу спортивного праздника. Именно так, если полагаться на результаты интервьюирования, проверочные мероприятия по обеспечению безопасности воспринимаются многими участниками и зрителями крупных спортивных соревнований.
Очевидно, что нужно кардинально менять общественную психологию, искоренять легкомысленное отношение людей к жизненно важным вопросам обеспечения безопасности. Как отмечалось ранее, спортивные соревнования мирового уровня по своим признакам относятся к событиям с повышенным риском проявления угроз безопасности. В этой связи особую значимость приобретает внутренне осознанная, осмысленная (или переосмысленная) ответственность каждого человека за обеспечение безопасности на таких соревнованиях. Психологически позитивный настрой соревнований не должен снижать бдительность и оправдывать послабления в мерах по обеспечению безопасности (именно такую ошибку, как мы видим, допустили организаторы Олимпийских игр 1976 года в Мюнхене). Поэтому необходимо целенаправленное просвещение широких общественных масс, направленное на осознание роли всех и каждого в создании безопасных условий подготовки и проведения спортивных соревнований мирового уровня.
Ограничения, взятые на себя осознанно и добровольно, психологически воспринимаются легче и потому соблюдаются более добросовестно. При предлагаемом нами подходе временные, материальные, организационные издержки будут рассматриваться общественностью как необходимые для достижения целей обеспечения безопасности (разумеется, при адекватности предпринимаемых ограничительных мер) и неотъемлемые при подготовке и проведении спортивных соревнований, может быть, даже как своеобразный «ритуал». Учёт этой психологической закономерности будет способствовать реализации поставленной нами цели - достижению баланса частных и публичных интересов при обеспечении безопасности на спортивных соревнованиях мирового уровня.
Развитие частно-государственного партнёрства в области обеспечения безопасности спортивных соревнований мирового уровня. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, эффективное функционирование системы обеспечения безопасности в ходе крупных спортивных мероприятий невозможно без применения механизмов частно-государственного партнёрства, обеспечивающих активное участие частных структур, в том числе бизнес-сообщества, в данной деятельности. Государство, ресурсы которого ограничены, не имеет возможности эффективно противодействовать разноплановым угрозам безопасности, не имея поддержки со стороны частной сферы.
Партнёрство подразумевает равноправие. Неправильно видеть в частных структурах только финансовых доноров, образно говоря, «дойных коров». Государство должно изменить свой подход к взаимодействию с бизнесом, не самовыражаться в монологе, а стремиться к диалогу с бизнесом. Участие последнего в обеспечении безопасности на международных спортивных соревнованиях не должно ограничиваться инвестированием и банальным спонсорством. Следует расширять перечень форм частно-государственного партнёрства; целесообразно привлекать частные структуры, тем более специализирующиеся в области охранной и частной детективной деятельности, производства систем безопасности, к разработке нормативных правовых документов, регулирующих отношения в данной области, определению стратегии и тактики обеспечения безопасности в ходе соревнований, планированию и осуществлению мероприятий по её обеспечению, созданию и техническому оснащению объектов спортивной инфраструктуры, организации мониторинга и анализа угроз, оценке эффективности расходования бюджетных и внебюджетных (в том числе поступающих из частных источников) средств, выделяемых на обеспечение безопасности, и др.
Конечно, непременными условиями частно-государственного партнёрства в исследуемой области должны являться, во-первых, строгое соблюдение режима конфиденциальности информации о силах, средствах и тактике обеспечения безопасности; во-вторых, недопустимость подмены функций
государственных и частных институтов, присвоения последними полномочий первых. Партнёрство не исключает, а напротив, предусматривает чёткое закрепление обязанностей и дифференциацию ответственности партнёров.
Выше мы обращали внимание на дихотомию «частное - публичное», да и, собственно, вся статья посвящена поиску компромисса между ними. Действительно, взаимоотношения данных сфер, во многом пересекающихся и разделяемых уже почти условно, весьма противоречивы. Тем не менее, эти противоречия в значительной степени снимаются, если рассматривать их в диалектическом единстве общей цели - создания устойчивого состояния защищённости общества от разноплановых угроз, возникающих в период подготовки и проведения международных спортивных соревнований. Общность цели - это тот социальный феномен, ради которого различные (даже конфликтующие) субъекты объединяются в нечто целое. Такая цель, выступая системообразующим фактором, способствует сближению различных социальных групп, институтов и обусловливает однонаправленность их действий по достижению желаемого или, по меньшей мере, приемлемого для всех результата. В нашем случае результатом будет достигнутый уровень комплексной безопасности, то есть безопасности всей совокупности субъектов и объектов, участвующих или задействованных при подготовке и проведении спортивных соревнований, от различных негативных факторов (внутренних и внешних угроз).
Однако в деле обеспечения комплексной безопасности помимо однонаправленности, обусловленной единой целевой установкой, ещё требуется чёткая согласованность и высокая соорганизованность совместных действий государственных и частных институтов; короче, необходимо организующее начало. Здесь ведущую роль, на наш взгляд, должны играть публичные структуры, причём не только государственные, но и общественные. Разработка и реализация программы обеспечения безопасности международных спортивных соревнований должно входить в число стоящих перед ними задач.
В этой связи следует поощрять проведение таких мероприятий, как, например, ежегодные конференции «Роль бизнеса в реализации национальной спортивной идеи»14. К сожалению, на подобных мероприятиях вопросам сотрудничества государственного и частного секторов в области обеспечения безопасности уделяется, на наш взгляд, недостаточно внимания. Данная область «традиционно» рассматривается как сфера исключительных полномочий государственных структур.
Полагаем, что использование инструментов частно-государственного партнёрства в соответствии с предлагаемой нами концепцией паритетных отношений будет способствовать максимальной защите и соблюдению баланса
14 Подробнее см.: Официальный сайт конференции: URL: http://www.инфраструктура.рф.
248 Ученые записки СПб филиала РТА № 3 (47) 2013
обеих сторон при обеспечении безопасности на спортивных соревнованиях мирового уровня.
Развитие спортивной инфраструктуры и иных объектов, используемых при проведении спортивных соревнований. Спортивные соревнования мирового уровня - крупные, сложные в организационном плане мероприятия, требующие создания и развития соответствующей инфраструктуры: спортивных объектов, объектов транспортного обеспечения, объектов связи, электроэнергетики, туристской индустрии, здравоохранения, объектов природоохранного, рекреативного и культурного назначения и, наконец, объектов обеспечения безопасности. Состояние материально-технической базы в значительной мере определяет качественный уровень обеспечения безопасности, который можно «разложить» на две взаимосвязанные составляющие: 1) достигнутая степень защищённости от угроз и 2) величина издержек, связанных с достижением этой защищённости. Чем лучше развита инфраструктура, тем выше степень защиты и ниже материальные и нематериальные издержки, сопряжённые с обеспечением безопасности. Таким образом, уровень развития спортивной инфраструктуры влияет не только на безопасность спортсменов, зрителей и объектов спорта, но и на «глубину» административного вторжения в область частных интересов при безопасности.
В качестве зарубежного примера надлежащего обеспечения безопасной загрузки и освобождения объекта спорта рассмотрим самый современный футбольный стадион «Альянц Арена» (нем. Allianz Arena), расположенный на севере Мюнхена. Вместимость стадиона составляет 71 137 мест, включая 2 152 бизнес-места, 1 374 места в VIP-ложах и 165 мест для инвалидов с колясками. На международных матчах максимальная вместимость стадиона уменьшается до 67 812 мест. На стадионе функционируют 54 кассы. Кроме того, на стадионе находятся 2 детских сада (группы продлённого дня), магазины, выставочные места и даже музей истории футбольного клуба «Бавария». С внешней стороны к стадиону прилегают множество киосков для болельщиков. На территории в 6 500 м2 находится большое количество точек питания. Четырёхэтажная парковка на 9 800 автомобилей, относящаяся к стадиону, является одной из самых больших парковок в Европе. Севернее и южнее арены расположены ещё 350 парковочных мест, предназначенных для автобусов с болельщиками. С юга к арене прилегает парк-эспланада длиной в 543 м и шириной в 136 м, по которому зрители могут добраться от станции метро «Фрёттманинг» (нем. Fröttmaning) и парковки до стадиона. Ввиду создания стадиона станции шестой линии мюнхенского метро (U6) - упомянутая станция «Фрёттманинг» (нем. Fröttmaning) и «Мариенплац» (нем. Marienplatz) - были расширены. Станция «Фрёттманинг» была перемещена севернее, количество путей было увеличено с двух до четырёх, а также на северном конце остановки были построены дополнительные пешеходные мосты. Также было увеличено место стоянки поездов, чтобы обеспечить
быстрый отток болельщиков после матча. Станция «Мариенплац» была оснащена дополнительными пешеходными туннелями, параллельными перрону. Автобан А 9 был расширен до 6 или 8 полос, а также севернее арены появился въезд на автобан А 99. Стадион расположен в непосредственной близости от развязки «Мюнхен-Норд» (нем. München-Nord) на автобанах А 9 и А 99 и относительно недалеко от развязки «Фельдмохинг» (нем. Feldmoching) автоба-нов А 99 и А 92, что обеспечивает быстрый и удобный доступ к нему15.
Представленные технические характеристики и описание стадиона «Альянц Арена» дают понять, что это действительно грандиозное спортивное сооружение. В этой связи интересен факт, относящийся к нашей теме: реализация продуманной внутренней и внешней инфраструктуры «Альянц Арены» позволяет осуществить полную эвакуацию болельщиков, число которых приближается к 70 тысячам человек, всего за 15 минут (!).
Ситуацию в части организационно-технического обеспечения российской спортивной инфраструктуры нельзя назвать абсолютно благополучной. Многие российские объекты спорта нуждаются в модернизации или даже в полной перестройке с тем, чтобы соответствовать мировым стандартам безопасности и иным техническим и организационным требованиям, применяемым в международной практике спортивной деятельности.
Поскольку безопасность на соревнованиях мирового уровня должна обеспечиваться комплексно (то есть одновременно всех находящихся под защитой объектов от всех известных угроз), особую роль в настоящее время играют интегрированные системы безопасности, представляющие собой совокупность технических средств охраны и безопасности объекта, которые объединены единым программным комплексом в единую систему с общей базой данных. Как правило, в данную систему входят следующие подсистемы: 1) пожарной сигнализации и автоматизированного пожаротушения; 2) охранной сигнализации; 3) входного контроля, регистрации и управления доступом лиц с разным статусом в различные зоны охраняемого объекта; 4) видеонаблюдения и видеофиксации; 5) управления инженерными коммуникациями объекта; 6) оповещения и эвакуации посетителей и др. В зависимости от конкретных задач, поставленных при проектировании интегрированных систем безопасности, их структура может меняться. В настоящее время на рынке представлено множество образцов интегрированных систем безопасности, в том числе созданных на основе инновационных технологий.
Очевидно, что чем чётче будет работать система безопасности, организованная на спортивном объекте, тем меньше будут ущемляться права и законные интересы всех участников. В этой связи развитие спортивной инфраструктуры (постоянной и временной) и иных объектов, эксплуатируемых в ходе подготовки и проведения спортивных соревнований мирового уровня
15 Официальный сайт стадиона «Альянц Арена». - URL: http://www.allianz-arena.de.
250 Ученые записки СПб филиала РТА № 3 (47) 2013
(транспорта и пр.), мы считаем важным направлением деятельности, имеющей своей целью обеспечить безопасность с минимальными издержками всех сторон.
Развитие межведомственного взаимодействия и международного сотрудничества в области обеспечения безопасности при подготовке и проведении спортивных соревнований мирового уровня. Поскольку вопросы безопасности на соревнованиях мирового уровня затрагивают интересы различных институтов и противодействие угрозам, актуализирующимся на таких соревнованиях, входит в компетенцию многих государственных органов, на практическом уровне возникает необходимость решения задачи организации взаимодействия субъектов, участвующих в обеспечении безопасности, налаживания между ними координационных и субординационных связей. Однако данная организационная деятельность осложняется рядом обстоятельств.
Перед различными ведомствами ставятся разные задач, на них возлагаются разные функции и устанавливаются разные показатели эффективности деятельности - это нормально. Однако недостатки организационной работы, которая в идеале должна оказывать системообразующее воздействие, зачастую влекут возникновение конфликтов ведомственных интересов. Эти конфликты, имеющие дезорганизующий характер, в конечном счёте негативно влияют на обеспечение безопасности в ходе подготовки и проведения международных соревнований.
Преодоление структурной разобщённости, на наш взгляд, является на современном этапе одной из важных задач реформирования системы государственных органов и «производных» от них организаций (государственных предприятий, корпораций и др.). Данная система должна работать как отлаженный механизм, а не тянуть в разные стороны, как пресловутые «лебедь, рак и щука». Ведь несогласованность, а значит, неэффективность функционирования государственных и «окологосударственных» структур не только снижает уровень безопасности на спортивных соревнованиях, но и влечёт дополнительные издержки налогоплательщиков, то есть «бьёт» по частным интересам.
Координация и взаимодействие как элементы организационной деятельности создают необходимые условия для взаимного контроля субъектов обеспечения безопасности на международных спортивных соревнованиях, повышения их ответственности, согласованности их действий. Как отмечалось ранее, наличие осознанных общих целей или совпадающих интересов имеет решающее значение для совместных действий людей. Объединившись в силу таких целей и интересов, в частности, имея намерения найти оптимальное решение в создавшейся проблемной ситуации, люди выходят за рамки личных или ведомственных притязаний. Возможности социальной системы шире, нежели простая арифметическая сумма возможностей составляющих её элементов, - в чём, собственно, и состоит эффект эмерджентности.
Думается, пора «переформатировать» систему обеспечения безопасности на международных спортивных соревнованиях. В настоящее время востребована эффективно функционирующая система, предусматривающая закрепление конкретных полномочий и зон ответственности правоохранительных и иных государственных структур, создание оптимальной модели взаимодействия центров обеспечения безопасности (ситуационных центров).
С целью формирования нормативно-правовой базы взаимодействия считаем целесообразным разработать соответствующие внутриведомственные и межведомственные регламенты, определяющие порядок совместного и взаимосвязанного функционирования различных государственных структур, участвующих в обеспечении безопасности на соревнованиях мирового уровня. В данных нормативных документах важно заложить рассматриваемый нами принцип сбалансированности частных и публичных интересов, что должно отразиться на согласованности задач и функций, стоящих перед отдельными органами и организациями.
Теперь перейдём от вопросов межведомственного взаимодействия к достаточно сложным и актуальным вопросам международного сотрудничества. Особая роль последнего в ходе организации и проведения спортивных соревнований мирового уровня предопределяется интернациональным характером таких соревнований. В их организации и проведении участвуют резиденты разных стран - государственные и общественные институты, коммерческие и некоммерческие организации, отдельные физические (в том числе должностные) лица; зрителями являются граждане (подданные) различной государственной принадлежности. Спортивные события освещаются журналистами и репортёрами многих государств. В развитие спортивной инфраструктуры и в организацию спортивного мероприятия вкладываются иностранные инвестиции.
Международный характер спортивных состязаний требует применения адекватных мер обеспечения безопасности. Время показало, что проблема безопасности на соревнованиях мирового уровня не может быть разрешена в рамках ограниченных национально-государственных ресурсов и требует сложения усилий всего международного сообщества. В связи с этим существенное значение приобретает международное сотрудничество в данной области, которое может осуществляться в самых различных формах - начиная с совместного инспектирования спортивных объектов, взаимного обмена оперативной информацией, в том числе о потенциальных правонарушителях и иных угрозах, и заканчивая взаимодействием при проведении спасательных операций или специальных операций по пресечению преступной деятельности. Ещё раз обращаясь к трагическим событиям на Олимпиаде 1972 года в Мюнхене, вспомним, что западногерманские власти, которые были совершенно не готовы к отражению террористической атаки и ликвидации её последствий, тем не менее отказались от предлагаемого Израилем содействия в проведении специальной операции по освобождению заложников.
В завершение считаем уместным повторить и подчеркнуть, что безопасность на спортивных соревнованиях мирового уровня - понятие комплексное, многоаспектное. Защите подлежат разнообразные объекты (люди, имущество, информация, окружающая среда и др.) от множества угроз антропогенного, техногенного, природного характера, как правило, имеющих системный характер. Безусловно, должно осуществляться ранжирование угроз по степени опасности, по вероятности проявления (степени риска) и т.д.; также производится дифференциация охраняемых объектов по значимости (ценности), уязвимости. Однако такая дифференциация не должна приводить к переносу всего внимания на одни объекты или угрозы, представляющиеся наиболее значимыми, и, соответственно, снижению уровня защищённости других объектов или от других угроз. Так, в настоящей статье неоднократно упоминалась террористическая угроза, являющаяся одной из наиболее опасных форм криминальной активности. Однако статистика показывает, что число инцидентов, связанных с нарушением общественного порядка на спортивных соревнованиях, несоизмеримо больше числа известных (осуществлённых или предотвращённых) террористических атак; количество жертв от массовых беспорядков, погибших или получивших вред здоровью в результате давок, драк и т.п., на много порядков больше, чем количество жертв терроризма на спортивных объектах16. С другой стороны, в настоящей статье в силу ограниченности её объёма не затрагивались проблемы обеспечения отдельных видов безопасности, например, информационной, экологической и экономической безопасности. Однако это не означает умаление их важности, ведь ущерб может быть весьма значительным. Подтверждением сказанному является информационное сообщение, опубликованное на официальном сайте МВД России: полиция выявила схему хищения при строительстве Олимпийских объектов в Сочи; по предварительной оценке, ущерб составляет 45,5 млн руб.17. Подготовка к Олимпиаде в Сочи, в ходе которой уже нанесён существенный ущерб природным ресурсам, также показала, насколько серьёзно следует относиться к обеспечению экологической безопасности.
Поэтому недопустимо «зацикливаться» на одном аспекте обеспечения безопасности во время подготовки и проведения международных спортивных состязаний. Залогом эффективного противодействия совокупности негативных факторов, несущих угрозу безопасности, является комплексное использование всех имеющихся сил и средств на основе системного подхода. И этот же подход будет способствовать разрешению поднятой нами проблемы соблюдения трудноуловимого баланса частных и публичных интересов, затрагиваемых при обеспечении безопасности спортивных соревнований мирового уровня.
16 Один из последних примеров: принёсшие многочисленные жертвы массовые беспорядки и столкновения с полицией, которые произошли в Бразилии в июне 2013 года во время розыгрыша Кубка конфедераций по футболу.
17 Полиция выявила схему хищения при стройке Олимпийских объектов в Сочи // Информационное агентство «РИА Новости». - URL: http://ria.ru/incidents/20130412/932203879.html.
