CC BY
17Международное право; Европейское право
DOI 10.47643/1815-1337_2022_6_121 УДК 341.01
АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ В РОССИИ ANTI-CORRUPTION LEGAL EDUCATION: INTERNATIONAL LEGAL REGULATION AND PROBLEMS OF IMPLEMENTATION IN RUSSIA
БЕЛЯЕВА Галина Серафимовна,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса, Белгородский государственный национальный исследовательский университет. 308015, Россия, Белгородская обл., г. Белгород, ул. Победы, 85. E-mail: [email protected];
ПОДОЛЬСКИМ Александр Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Международное право», Тамбовский государственный технический университет. 392000, Россия, Тамбовская обл., г. Тамбов, ул. Советская, 106/5. E-mail: [email protected];
ИВАНОВ Сергей Анатольевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Международное право», Тамбовский государственный технический университет. 392000, Россия, Тамбовская обл., г. Тамбов, ул. Советская, 106/5. E-mail: [email protected];
BELYAEVA Galina Serafimovna,
Doctor of law, professor, head of the department of administrative law and procedure, Belgorod State National Research University. 85 Pobedy str., Belgorod, Belgorod region, 308015, Russia. E-mail: [email protected],
PODOLSKY Alexander Vladimirovich,
PhD in law, associate professor of the department of international law, Tambov State Technical University.
392000, Russia, Tambov region, Tambov, Sovetskaya str., 106/5. E-mail: [email protected];
IVANOV Sergey Anatolyevich,
PhD in law, associate professor of the department of international law, Tambov State Technical University.
392000, Russia, Tambov region, Tambov, Sovetskaya str., 106/5. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. Авторами данной статьи предпринята попытка на основе международного и национального опыта изучить некоторые дискуссионные вопросы относительно антикоррупционного образования и просвещения в числе мероприятий по глобальному противодействию коррупции. В исследовании отмечается, что широкоохватность, комплексность, трасграничность коррупции обусловливают характер мер, принимаемых в целях противодействия ей, -системный характер, направленность на профилактику, пресечение противоправных деяний и привлечение виновных к юридической ответственности. В рамках представленной работы рассматриваются инициативы международного сообщества последних лет в борьбе с коррупцией, участие России в данных мероприятиях и национальной опыт по организации антикоррупционного образования, реализуемый высшими учебными заведениями. Инициируется внесение в национальное законодательство о противодействии коррупции таких определения таких понятий, как «антикоррупционное просвещение», «антикоррупционное образование», «(антикоррупционный мониторинг», «антикоррупционная пропаганда» и т.д.
Abstract. The authors of this article have made an attempt, based on international and national experience, to study some debatable issues regarding anti-corruption education and enlightenment among the global anti-corruption measures. The study notes that the wide scope, complexity, transboundary nature of corruption determine the nature of the measures taken to counteract it - a systemic nature, focus on prevention, suppression of illegal acts and bringing the perpetrators to legal responsibility. Within the framework of the presented work, the initiatives of the international community in recent years in the fight against corruption, Russia's participation in these events and national experience in organizing anti-corruption education, implemented by higher educational institutions, are considered. The introduction of such definitions into the national anti-corruption legislation as "anti-corruption education", "anticorruption education", "anti-corruption monitoring", "anti-corruption propaganda", etc. is being initiated.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, международно-правовое регулирование, антикоррупционное просвещение, антикоррупционное образование.
Keywords: corruption, anti-corruption, international legal regulation, anti-corruption education, anti-corruption education.
Для цитирования: Беляева Г.С., Подольский А.В., Иванов С.А. Антикоррупционное юридическое образование: международно-правовое регулирование и проблемы реализации в России // Право и государство: теория и практика. 2022. № 6(210). С. 121-125. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_121.
For citation: Belyaeva G.S., Podolsky A.V., Ivanov S.A. Anti-corruption legal education: international legal regulation and problems of implementation in Russia // Law and state: theory and practice. 2022. No. 6(210). pp. 121-125. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_6_121.
Статья поступила в редакцию: 23.02.2022
Наше исследование хотелось бы начать с цитаты из вступления к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 года Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН): «... коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней» и «... всеобъемлющий и многодисциплинарный подход необходим для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней» [1].
Вынуждены согласиться с такой констатацией сложившегося положения и уточнить, что, несмотря на прошедшие почти двадцать лет с момента принятия данного международного акта, проблема коррупции все еще не решена и даже не локализована. И это на фоне того, что большинство мировых держав не отстраняются от международного взаимодействия в сфере противодействия коррупции и на своей территории принимают все необходимые меры по борьбе с ней в различных сферах. Международные организации становятся ключевыми участниками борьбы с коррупцией в отдельных сферах: роль данных организаций в управлении антикоррупционными процессами все чаще становятся темами отдельных исследований последних лет - в отношении Организации Объединенных Наций и региональных систем защиты прав человека, Международного валютного фонда (МВФ) и т.д.
Коррупция представляет собой крайне негативный социальный феномен, появившийся одновременно с возникновением первых государств и права и сопутствующий им на всех этапах становления и развития. Коррупцию достаточно часто образно сравнивают с болезнью, а государство с организмом, атакованным ею, - «раковая опухоль», «социальная чума» и т.д., отмечая при этом ее многогранный и неоднородных характер, не сводимый лишь к взяточничеству.
В целом же, применительно к теме настоящей статьи, можно констатировать, что в силу того, что всеми без исключения (и учеными, и политиками, и юристами-практиками) не опровергается широкоохватность, комплексность, трасграничность коррупции, меры, принимаемые в целях противодействия ей, должны носить системный характер и быть направлены на профилактику, пресечение противоправных деяний и привлечение виновных к юридической ответственности.
Антикоррупционная тематика, несмотря на тяжелую эпидемиологическую ситуацию в мире, связанную с распространением Covid-19, не сходит с мировой арены.
Так, в июне 2021 года Генеральная Ассамблея ООН провела Специальную сессию по вопросам коррупции и представила по ее итогам Политическую декларацию «Наша общая приверженность эффективному решению проблем и осуществлению мер в сфере предупреждения коррупции, борьбы с ней и усиления международного сотрудничества» [2].
В представленном документе находит отражение целый комплекс мероприятий, связанных с противодействием коррупции, в развитие основных положений Конвенции против коррупции 2003 года, а также некоторые меры, Конвенцией напрямую не регулируемые, но получившие развитие в последние годы и также способствующие позитивным результатам в рассматриваемой сфере, а именно: антикоррупционное просвещение и исследования, в том числе с участием Международной антикоррупционной академии (п. 66 Декларации), применение информационных технологий для целей борьбы с коррупцией (п. 68 Декларации), совершенствование подходов к сбору и изучению статистических данных (п. 80 Декларации) и другие.
В череде антикоррупционных мероприятий минувшего года нельзя не отметить прошедший в октябре Саммит глав стран «Группы двадцати», на котором одобрение получили План действий по борьбе с коррупцией на 2022-2024 годы и некоторые иные документы. Как говорится в коммюнике по итогам саммита: «Подтверждая нашу приверженность нулевой терпимости к коррупции в государственном и частном секторах и достижению общих целей в глобальной борьбе с коррупцией, мы принимаем наш План действий по борьбе с коррупцией на 2022-2024 годы. Мы будем и дальше укреплять наше взаимодействие с другими заинтересованными сторонами, такими как академические круги, гражданское общество, СМИ и частный сектор, и будем продолжать продвигать их важную роль и активное участие в этой области» [3].
С 13 по 17 декабря 2021 года в Шарм-эш-Шейхе (Египет) проходила Девятая сессия Конференции государств-участ-
ников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, в рамках которой была определена международная антикоррупционная повестка дня на ближайшие годы [4].
Особое внимание применительно к теме настоящего исследования было уделено теме антикоррупционного обучения и просвещения, в частности: принята отдельная, инициированная Российской Федерацией, Резолюция, содержащая следующие рекомендации государствам-участникам: принимать меры по обеспечению антикоррупционного просвещения среди широкого круга граждан; включать вопросы противодействия коррупции в учебные программы для всех уровней образования - в школах и университетах, при реализации программ дополнительного профессионального образования как лиц, ответственных за противодействие коррупции, так и для публичных должностных лиц, чьи функции связаны с повышенными коррупционными рисками (например, участвующих в проведении государственных закупок), а также программ обучения преподавателей; расширять использование современных технологий для целей антикоррупционного обучения и просвещения, в частности, активно применять электронные курсы; содействовать проведению комплексных междисциплинарных исследований коррупции, в том числе посвященных анализу коррупционных рисков во время пандемии COVID-19, гендерных аспектов коррупции; продолжать обмен опытом, в частности, в ходе проведения запланированной в 2022 году в рамках очередной сессии Межправительственной рабочей группы по предупреждению коррупции панельной дискуссии, посвященной лучшим практикам и проблемам в сфере антикоррупционного обучения и исследований, и т.д. [5].
Конференции предшествовали семинар по борьбе с коррупцией для преподавателей университетов из стран BRICS (Anti-Corruption Workshop for University Lecturers), в повестке дня которого были обсуждены вопросы применения антикоррупционных информационно-коммуникационных технологий и внедрения в учебные программы высшего образования соответствующей тематики, а также проводимый раз в два года Антикоррупционный академический симпозиум (3rd Anti-Corruption Academic Symposium), способствующий распространению положительного опыта в антикоррупционном образовании и научных исследованиях. В прошедшем году центральными темами симпозиума стали: измерение коррупции, использование новых технологий для борьбы с коррупционными правонарушениями и повышение общественного доверия к государству.
Отметим, что усиленное внимание к антикоррупционному образованию и просвещению - общемировая тенденция в международной антикоррупционной повестке последних лет. Ранее данная тема была инициирована в рамках российского председательства в BRICS в 2020 году с переходом в повестку индонезийского председательства в G20 в 2022 году.
Как же обстоят дела с антикоррупционным правовым регулированием в целом и антикоррупционным просвещением (включая антикоррупционное образование) в России?
Как представляется, в Российской Федерации имеется сформированная правовая база противодействия коррупции, включающая нормативно-правовые и правовые акты различного по юридической силе и территории действия уровня. Это Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [6], Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» [7], Указ Президента РФ от 16 августа 2021 года № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 -2024 годы» [8] и другие.
Мы сознательно опускаем в этом списке кодифицированные нормативно-правовые акты, устанавливающие юридическую ответственность за коррупционные правонарушения, поскольку вопросы привлечения к юридической ответственности за их совершение требуют самостоятельного и обстоятельного научного исследования, и приступаем непосредственно к вопросам правового регулирования и практики реализации антикоррупционного образования в Российской Федерации, которое, повторимся, выступает одним из действенных мер предупреждения коррупции.
К сожалению, в Российской Федерации отсутствует легальное (закрепленное в федеральном законе) определение понятия «антикоррупционное образование». В то же время ряд субъектов Российской Федерации пытаются ликвидировать данный пробел. Так, Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 668-З № 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)» в ч. 1 ст. 13 содержит следующее определение антикоррупционного образования: «Антикоррупционное образование является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, разработанных в рамках федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и реализуемых в образовательных
организациях среднего общего и высшего образования для решения задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня правосознания и правовой культуры, а также подготовки и переподготовки специалистов соответствующей квалификации» [9]. Полагаем, что данное определение можно взять за основу при внесении соответствующих изменений в федеральное законодательство о противодействии коррупции, которое следовало бы также дополнить специализированным глоссарием, раскрывающим юридическое содержание таких понятий, как «антикоррупционный мониторинг», «антикоррупционная пропаганда» и т.д.
Ключевыми целями антикоррупционного образования нам представляются: а) формирование антикоррупционного мировоззрения; б) повышение уровня правосознания и правовой культуры; в) подготовка и переподготовка специалистов соответствующей квалификации.
Несомненным достижением российского законодательства 2019-2021 гг. является то, что в федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования по различным направлениями подготовки и специальностям были включены соответствующие компетенции, направленные на формирование у обучающихся гражданской позиции по нетерпимому отношению к коррупционному поведению. И данная инициатива четко соответствует последним рекомендациям Организации Объединенных Наций по антикоррупционной повестке.
В целях формирования соответствующей антикоррупционной компетенции в основные образовательные программы подготовки специалистов должны быть введены (или модернизированы существующие) учебные дисциплины, направленные на приобретение систематизированных знаний о содержании правовых основ антикоррупционной политики и практике противодействия коррупции в международной сфере и в сфере национального права; навыков и умений самостоятельного анализа правовых актов, необходимых для формирования устойчивого антикоррупционного правосознания и поведения, развития мотивации к антикоррупционному поведению в профессиональной деятельности; получение и совершенствование компетенций, необходимых для выполнения предусмотренных действующим законодательством антикоррупционных требований к специалистам.
Студенты юридических специальностей в различных субъектах Российской Федерации уже на протяжении многих лет осваивают различные дисциплины антикоррупционного содержания. Так, учащиеся юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета (далее НИУ «БелГУ») в течение последних 5 лет успешно изучают такие дисциплины, как «Противодействие коррупции на государственной и муниципальной службе», «Противодействие коррупции в правоохранительных органах», «Законодательство о противодействии коррупции в Российской Федерации», «Правовое регулирование конфликта интересов в служебной деятельности» и демонстрируют на практике высокий уровень сформированности «антикоррупционных» компетенций.
В обозримом будущем инициировано введение в учебный процесс на неюридических специальностях (традиционно характеризующихся, как коррупциогенные, - медицинских, педагогических, экономических, управленческих) специальной дисциплины «Правовое регулирование противодействия коррупции в профессиональной деятельности». Конечно, можно согласиться с тем, что антикоррупционные компетенции можно попытаться сформировать и посредством изучения такой дисциплины, как «Правоведение», однако, учитывая сравнительно небольшое число часов, выделяемых на освоение данной дисциплины, а также на сложность такого явления, как коррупция во всех ее проявлениях и модификациях, рано или поздно государство придет к осознанию необходимости полномасштабной антикоррупционной профессиональной подготовки и переподготовки.
И данная тревожная тенденция уже очевидна. Из статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации следует, что «с января по июль 2021 года число коррупционных преступлений по сравнению с аналогичным периодом 2020-го возросло на 16,5%. Как сообщается на портале правовой статистики ведомства, размер ущерба увеличился с 32,4 млрд до 39,4 млрд рублей. Около половины выявленных случаев коррупции приходится на взяточничество, причем в трети случаев размер взятки не превышает 10 тыс. рублей. Всего же, по данным Генпрокуратуры, в этом году зафиксировано 24,5 тыс. преступлений, связанных с коррупцией, и это максимальный показатель за восемь лет» [10].
Несколько слов хотим сказать и о том, как мы видим структуру этой новой дисциплины. В основу ее преподавания мы предлагаем положить модульно-рейтинговый подход и разделить всю информацию на три основных модуля. Первый модуль «Коррупция как социально-правовое явление» предусматривает изучение таких проблем, как коррупция как атрибутивный признак современного государства; понятие и причины коррупции; психология коррупции; коррупция в России: историко-правовой
аспект; современное состояние коррупции в мире: источники информации об уровне коррупции, география коррупции. Второй модуль «Законодательство о противодействии коррупции» ориентирован на изучение таких тем, как принципы противодействия коррупции; меры по профилактике коррупции; Национальная стратегия противодействия коррупции; Национальный план противодействия коррупции; коррупционные правонарушения; международное сотрудничество в области противодействия коррупции. И, наконец, третий модуль «Противодействие коррупции в профессиональной деятельности» будет наполняться специфическим материалом, относимым к особенностям противодействия коррупции в конкретном виде профессиональной деятельности.
Особое внимание, полагаем, в силу межгосударственного характера проблемы коррупции подготовке «транснациональных», билингвальных юристов, специализирующихся на знаниях правовых систем нескольких государств, - тех, кто одновременно встроен в транснациональные сообщества и отвечает требованиям глобального рынка. Это возможно сделать при подготовке (переподготовке) специалистов в рамках совместных межгосударственных образовательных программ.
В заключение еще раз хотим обратить внимание на исключительную важность антикоррупционного образования и антикоррупционного просвещения в целом на всех уровнях основного и дополнительного образования детей, молодежи, взрослого населения. Коррупция - это среда, которую «питают» граждане (мы с вами), и то, насколько в обществе будет сформирована атмосфера нетерпимости к коррупции, зависит будущее развитие не только отдельного государства, но и мирового сообщества в целом.
Библиография:
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
2. Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption URL: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/conference-of-the-states-parties.html (дата обращения: 23.01.2022).
3. G20 ANTI-CORRUPTION WORKING GROUP Anti-Corruption Action Plan 2022-2024. URL: https://anticor.hse.ru/assets/upload/88_gacwgactionplanfinal.pdf (дата обращения: 23.01.2022).
4. Ninth session of the Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9.html (дата обращения: 23.01.2022).
5. Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 2 июня 2021 года. URL: https://undocs.org/pdf?symbol=ru/A/RES/S-32/1 (дата обращения: 23.01.2022).
6. Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
7. Указ Президента РФ от 16 августа 2021 года № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 34. Ст. 6170
8. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
9. Закон Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 668-З № 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 25.03.2009. № 19.
10. Генпрокуратура зафиксировала рекорд по коррупционным преступлениям за восемь лет. URL: https://ria.ru/20210830/genprokuratura-1747868643.html (дата обращения: 14.12.2021).
References:
1. United Nations Convention against Corruption (adopted in New York on 31.10.2003 by Resolution 58/4 at the 51st plenary meeting of the 58th session of the UN General Assembly) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2006. No. 26. St. 2780.
2. Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption URL: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/conference-of-the-states-parties.html (accessed: 23.01.2022).
3. G20 ANTI-CORRUPTION WORKING GROUP Anti-Corruption Action Plan 2022-2024. URL: https://anticor.hse.ru/assets/upload/88_gacwgactionplanfinal.pdf (accessed: 01/23/2022).
4. Ninth session of the Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/COSP/session9.html (accessed: 23.01.2022).
5. Resolution adopted by the General Assembly on June 2, 2021. URL: https://undocs.org/pdf?symbol=ru/A/RES/S-32/1 (accessed: 23.01.2022).
6. Decree of the President of the Russian Federation No. 460 of 13.04.2010 (ed. of 13.03.2012) "On the National Anti-Corruption Strategy and the National Anti-Corruption Plan for 2010 - 2011" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2010. No. 16. St. 1875.
7. Decree of the President of the Russian Federation No. 478 dated August 16, 2021 "On the National Anti-Corruption Plan for 2021-2024" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2021. No. 34. St. 6170
8. Federal Law No. 273-FZ of December 25, 2008 "On combating Corruption" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2008. No. 52 (part I). Article 6228.
9. The Law of the Republic of Sakha (Yakutia) of February 19, 2009 668-Z No. 227-IV "On combating corruption in the Republic of Sakha (Yakutia)" // Yakutskiye vedomosti. 25.03.2009. No.
19.10. The Prosecutor General's Office has recorded a record for corruption crimes for eight years. URL: https://ria.ru/20210830/genprokuratura-1747868643.html (date of application: 14.12.2021).
