CC BY
584кова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. Гл. 28. С. 337-365.
15. Лубин С. А. Формирование системы обвинительных доказательств по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09. Н. Новгород, 2006. 247 с.
О. А. Мозжегорова
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ЗАПРЕТОВ И ОГРАНИЧЕНИЙ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
В статье проведен анализ системы запретов и ограничений внешнеторговой деятельности, применяемой в Евразийском экономическом союзе. Представлена авторская классификация данных мер в зависимости от их характера, уровня нормативной базы, регулирующей их применение, а также объема полномочий таможенных органов по осуществлению контроля за соблюдением запретов и ограничений. Особое внимание уделено особенностям таможенного контроля в условиях функционирования межведомственного электронного взаимодействия.
Ключевые слова: запреты и ограничения внешнеторговой деятельности; таможенный контроль; разрешительные документы; межведомственное электронное взаимодействие; федеральные органы исполнительной власти; принцип «единого окна».
O. A. Mozzhegorova
ANALYSIS OF PROHIBITIONS AND RESTRICTIONS SYSTEM OF FOREIGN TRADE ACTIVITY OF THE EURASIAN ECONOMIC UNION
The system of prohibitions and restrictions on foreign trade activities applied by the Eurasian Economic Union is analyzed in the article. The author's classification of these measures depending on their nature, the level of the regulatory framework governing their application, as well as the scope of customs authorities' powers to monitor compliance with prohibitions and restrictions is presented. Special attention is paid to the peculiarities of customs control in the conditions of functioning of interdepartmental electronic interaction.
Keywords: prohibitions and restrictions of foreign trade activity; customs control; permitting documents; interdepartmental electronic interaction; federal executive bodies; "single window"principle.
В настоящее время, в условиях непрерывных экономических и политических изменений в мировом пространстве, существует необходимость применения активных действий по защите национальных экономических интересов. Этим обусловлена потребность в наличии четко отлаженного и эффективно работающего механизма регулирования внешнеторговой деятельности (ВТД) государства для решения задач, направленных главным образом на защиту национальной экономики и внутреннего рынка. Важную роль в данном процессе играют запреты и ограничения внешнеторговой деятельности (запреты и ограничения), применяемые многими странами мира, в том числе странами - членами Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Запреты и ограничения обладают определенными особенностями: с одной стороны, они выполняют функцию регулирования внешней торговли, с другой - являются инструментами торговой политики. Поэтому информирование участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) о структуре этих мер, правилах применения и особенностях таможенного контроля за их соблюдением позволят минимизировать издержки бизнеса и избежать нарушений таможенного законодательства в данной сфере.
Таможенные органы, в свою очередь, обязаны обеспечивать контроль за соблюдением запретов и ограничений, которые применяются к значительному количеству различных товаров. Например, из общего количества деклараций на товары, оформляемых при ввозе товаров, 52% деклараций содержат сведения о разрешительных документах, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений [1]. Государство должно обеспечить благоприятные условия для осуществления ВТД участниками ВЭД, а также ускорения процесса совершения таможенных операций при сохранении эффективности таможенного контроля, что позволит национальной экономике быть более конкурентоспособной.
Определение запретов и ограничений закреплено п. 10 ст. 2 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) и включает в себя только те запреты и ограничения ВТД, которые применяются в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС. Структура запретов и ограничений представлена на рисунке.
Запреты и ограничения ВТД
Меры нетарифного регулирования (в том числе вводимые в одностороннем порядке) Меры технического регулирования
Меры экспортного контроля Санитарные, карантинные фитосанитарные, ветеринарно-санитарные меры
Меры в отношении продукции военного назначения Радиационные требования
Рис. Структура системы запретов и ограничений ЕАЭС
Контроль за соблюдением запретов и ограничений осуществляют таможенные органы, одной из важнейших задач которых является защита экономической безопасности государств-членов, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды. Для ее решения в соответствии со ст. 351 ТК ЕАЭС таможенные органы обеспечивают соблюдение запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС.
Для участников ВЭД данное положение означает необходимость представления в таможенные органы специальных разрешительных документов, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений ВТД. Таможенные органы, в свою очередь, обеспечивают контроль за соблюдением этих запретов и ограничений путем проверки наличия и достоверности разрешительных документов и указанных в них сведений и, при необходимости, применения иных форм таможенного контроля.
Порядок подтверждения соблюдения запретов и ограничений установлен ст. 7 ТК ЕАЭС. Соблюдение участником ВЭД мер нетарифного и технического
регулирования, а также мер экспортного контроля (в том числе в отношении продукции военного назначения) должно осуществляться путем представления документов и сведений, подтверждающих соблюдение этих запретов и ограничений. Соблюдение карантинных фитосанитарных, ветеринарно-санитарных и санитарных мер, а также радиационных требований подтверждается по результатам проведения соответствующих видов государственного контроля в пунктах пропуска.
В мировой практике в зависимости от целей применения запретов и ограничений их принято разделять:
- на специально созданные для регулирования внешней торговли и проведения торговой политики (запреты ввоза / вывоза, квотирование, лицензирование экспорта и (или) импорта и другие меры);
- на применяемые для реализации технической политики, норм здравоохранения, мер защиты жизни животных и растений, мер экологической политики и прочих мер [2].
Первая группа мер включает меры нетарифного регулирования, которые применяются с целью регулирования внешней торговли и в самой общей форме регламентируются положением «Генерального соглашения по тарифам и торговле» (Соглашение ГАТТ/ВТО) об обязанности стран - членов Всемирной торговой организации (ВТО) использовать режим наибольшего благоприятствования и национальный режим в отношении всех мер, регулирующих внешнюю торговлю. Отдельные статьи (ст. Х1-Х1У Соглашения ГАТТ/ВТО) предусматривают применение мер нетарифного регулирования, но только в исключительных случаях [3]. Законодательством ЕАЭС в сфере запретов и ограничений ВТД также предусмотрено применение данных мер. Однако закрепленная ст. 46 «Договора о Евразийском экономическом союзе» (Договор о ЕАЭС) структура мер нетарифного регулирования не в полной мере соответствует данному подходу, так как включает также разрешительный порядок ввоза и вывоза товаров. Применение данной меры регулируется ст. 20 «Общие исключения» Соглашения ГАТТ/ВТО, положения которой выводят разрешительный порядок ввоза и вывоза товаров за рамки мер торговой политики.
Ко второй группе мер относятся меры технического регулирования, а также фитосанитарные, ветеринарные и санитарные меры. Эти виды запретов и ограничений применяются в отношении иностранных товаров при их ввозе на таможенную территорию ЕАЭС и относятся к инструментам технической (или административной) политики. В случае более жесткого их использования в отношении иностранных товаров по сравнению с отечественными эти меры могут быть превращены в нетарифные барьеры.
Запреты и ограничения ВТД, применяемые в рамках функционирования ЕАЭС, в зависимости от уровня норм законодательства можно условно разделить:
- на запреты и ограничения, применяемые в соответствии с нормами национальных законодательств государств - членов ЕАЭС (к ним относятся меры экспортного контроля, в том числе в отношении продукции военного назначения);
- на запреты и ограничения, применяемые в соответствии с нормами законодательства ЕАЭС (все остальные запреты и ограничения ВТД).
Применение национального законодательства при осуществлении мер экспортного контроля, в том числе в отношении продукции военного назначения,
закреплено ст. 7 ТК ЕАЭС. Следует отметить, что с 2010 г. неоднократно осуществлялись попытки формирования единой законодательной базы государств -членов ЕАЭС в области экспортного контроля, в том числе единого порядка экспортного контроля. Решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 05.07.2010 № 52 «Об экспортном контроле государств - членов Таможенного союза» было установлено, что до принятия единых документов в данной сфере государства - члены Таможенного союза должны применять национальное законодательство. Вместе с тем в ходе проведения межгосударственных переговоров представителей трех государств (Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан) выявились принципиальные разногласия по данному вопросу, и единые документы так и не были приняты [4].
С 01.01.2014 вступил в действие Договор о ЕАЭС. В 2015 г. к международной организации региональной экономической интеграции (ЕАЭС), сформированной на базе действующего Таможенного союза, присоединились Кыргызская Республика и Республика Армения. После этого была проведена большая работа по унификации законодательства в сфере регулирования внешней торговли стран - членов ЕАЭС, однако порядок осуществления экспортного контроля по-прежнему остается прерогативой национального законодательства, что и нашло отражение в ст. 7 ТК ЕАЭС.
В зависимости от характера запретов и ограничений ВТД их можно условно разделить на меры, связанные:
- с реализацией разрешительного порядка ввоза и (или) вывоза товаров (меры нетарифного регулирования, меры экспортного контроля и меры в отношении продукции военного назначения);
- с обеспечением безопасности товаров, ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС (меры технического регулирования, санитарные, ветеринарно-сани-тарные, карантинные фитосанитарные меры, а также радиационные требования).
Разрешительный порядок предусматривает введение ограничений ВТД при ввозе на таможенную территорию ЕАЭС, вывозе с таможенной территории ЕАЭС и транзите через таможенную территорию ЕАЭС в отношении так называемых «специфических» товаров (опасных отходов, озоноразрушающих веществ, культурных ценностей, гражданского и служебного оружия и иных товаров) [3].
Характерной особенностью данного порядка является требование к наличию у участника ВЭД при осуществлении таможенных операций основных разрешительных документов - лицензии на ввоз и (или) вывоз товаров либо разрешения, которое выдается определенным федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ).
Обеспечение безопасности товаров, ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС, предусматривает представление участником ВЭД в таможенные органы документов, подтверждающих соответствие товаров требованиям технических регламентов, стандартов, а также карантинным фитосанитарным, ветеринарно-са-нитарным и санитарным требованиям.
Следует отметить, что меры, предусмотренные системой запретов и ограничений ВТД, могут применяться одновременно, т. е. в отношении одного и того же товара может быть установлено несколько различных мер. Несоблюдение какой-либо из них исключает возможность перемещения контролируемых товаров через таможенную границу ЕАЭС [5].
При помещении ограниченных к ввозу / вывозу товаров под отдельные таможенные процедуры в таможенные органы представляется декларация на товары, в графе 44 которой указываются сведения о документах, подтверждающих соблюдение декларантом запретов и ограничений ВТД.
Статьей 80 ТК ЕАЭС закреплено право декларанта не представлять таможенному органу при совершении таможенных операций документы и (или) сведения, «если сведения о таких документах и (или) сведения из них могут быть получены таможенными органами из информационных систем таможенных органов, а также из информационных систем государственных органов государств-членов в рамках информационного взаимодействия». Участники ВЭД в соответствии с данной статьей избавлены от необходимости предъявлять таможенному органу документы и сведения в случае, если информацию о разрешительных документах, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений, таможенные органы могут получить из информационных ресурсов, в том числе других ФОИВ.
Данная норма является одной из новелл ТК ЕАЭС и закрепляет основы для внедрения механизма «единого окна» в систему регулирования ВТД государств -членов ЕАЭС. «Основные направления развития „единого окна" в системе регулирования внешнеэкономической деятельности» (Основные направления) определены Решением Высшего Евразийского экономического совета от 29.05.2014 № 68 и нацелены на создание эффективной системы регулирования ВЭД и улучшение условий ведения предпринимательской деятельности в государствах - членах ЕАЭС [6]. В целях реализации Основных направлений постановлением Правительства РФ от 12.05.2017 № 561 утвержден регламент информационного взаимодействия ФОИВ, который создал правовые основы для функционирования системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) - одного из основных элементов национального сегмента «единого окна» в РФ.
С целью обеспечения межведомственного электронного взаимодействия Федеральной таможенной службой (ФТС России) были разработаны 19 технологических карт межведомственного взаимодействия (ТКМВ) и заключены соглашения об информационном взаимодействии с 18 федеральными органами исполнительной власти [7]. В ТКМВ определены состав, структура и формат передачи документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля, а также сроки технической реализации СМЭВ.
В зависимости от содержания ТКМВ запреты и ограничения условно можно разделить на меры, которые контролируются таможенными органами в рамках:
- переданных таможенным органам полномочий по осуществлению в пунктах пропуска через Государственную границу РФ санитарных, ветеринарно-сани-тарных и карантинных фитосанитарных мер;
- основных полномочий таможенных органов по обеспечению соблюдения запретов и ограничений (при совершении таможенных операций, связанных с декларированием товаров) путем таможенного контроля представленных федеральными органами исполнительной власти в электронном виде разрешительных документов и сведений [8].
Полномочия по осуществлению в пунктах пропуска через Государственную границу РФ санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фито-санитарных мер были переданы таможенным органам в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 № 394-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации». С целью сокращения административных барьеров и исключения дублирующих функций должностными лицами государственных контролирующих органов с 01.07.2011 при осуществлении указанных выше видов государственного контроля в пунктах пропуска стал применяться принцип «единого окна», предусматривающий однократное предоставление информации о подконтрольных товарах в таможенные органы. При этом таможенные органы стали выполнять функцию по проведению государственного контроля в пунктах пропуска в части проведения проверки необходимых для ввоза на территорию РФ разрешительных документов.
Однако продекларированное в законодательных актах положение о применении контролирующими органами принципа «единого окна» остается в данном случае нереализованным, так как таможенные органы, в случае необходимости, вынуждены отправлять подконтрольные товары на досмотр сотрудникам Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознад-зор) или Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) [9].
Новеллой законодательства в данной сфере стало принятие Федерального закона от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток», в соответствии с которым государственный контроль в пунктах пропуска свободного порта Владивосток осуществляется только пограничными и таможенными органами. При этом полномочия по осуществлению санитарного, ветеринарно-санитарного и карантинного фитосанитарного контроля переданы таможенным органам в полном объеме (за исключением санитарно-карантинного контроля в отношении лиц).
Новые правила контроля устанавливают порядок информационного обмена между таможенными органами и органами Россельхознадзора и Роспотребнадзо-ра, позволяющий должностным лицам таможенных органов после проверки документов и получения от специалистов этих служб информации о рекомендуемом ими решении принимать окончательные решения в отношении контролируемых товаров. В пунктах пропуска свободного порта Владивосток реализуется локальный проект «единого окна», в рамках которого осуществляется информационное взаимодействие участников ВЭД и государственных контролирующих органов с помощью портала «Морской порт» [10].
При совершении таможенных операций, связанных с декларированием товаров, таможенные органы проводят контроль сведений о разрешительных документах посредством применения СМЭВ. Получение этих сведений из информационных систем ФОИВ в автоматическом режиме, близком к реальному времени, позволило должностным лицам таможенных органов существенно ускорить процесс проверки сведений о разрешительных документах и исключить возможность их представления с нарушениями таможенного законодательства.
Наиболее качественные и стабильные показатели информационного обмена достигнуты с Министерством промышленности и торговли РФ, Федеральной службой безопасности, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Эффективность и результативность работы серверов данных ФОИВ составляет более 98% [1]. Вместе с тем такие государственные органы,
как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация) и Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, несвоевременно и некорректно формируют базы данных разрешительных документов, что существенно влияет на сроки принятия решений таможенными органами об автоматической регистрации деклараций на товары и автоматическом выпуске товаров [7].
Недостаточно эффективная работа серверов по предоставлению сведений из реестров Росаккредитации (96% содержательных ответов от общего количества запросов) влечет за собой увеличение сроков принятия решений таможенными органами в отношении товаров, к которым применяются меры технического регулирования. Поскольку 99% декларационного массива содержит сведения о документах, подтверждающих безопасность этих товаров, повышение эффективности работы серверов Росаккредитации является особенно актуальным [1], так как от эффективности информационного взаимодействия ФТС России с Росаккредита-цией, а также остальными вовлеченными в данный процесс ведомствами зависит выполнение таможенными органами целевых показателей, утвержденных «Комплексной программой развития ФТС России на период до 2020 года»:
- доля автоматически зарегистрированных электронных деклараций на экспортируемые и импортируемые товары к 2020 г. должна достигнуть 99%;
- 80% деклараций на экспортируемые и импортируемые товары, поданных участниками ВЭД низкого уровня риска, к 2020 г. должны выпускаться в автоматическом режиме [11].
Одним из важнейших условий выполнения приведенных выше показателей является достижение высокого уровня развития информационных систем всех без исключения ФОИВ, вовлеченных в систему межведомственного взаимодействия.
Таким образом, система запретов и ограничений, применяемая в ЕАЭС, является важным инструментом регулирования ВТД. Запреты и ограничения можно рассматривать под разным углом зрения: в зависимости от целей использования этих мер и их характера, уровня применяемого законодательства, а также объема полномочий таможенных органов. Однако, независимо от особенностей их классификации, общим критерием для всех мер является необходимость осуществления таможенными органами контроля за их соблюдением при перемещении товаров через таможенную границу ЕАЭС. Существенным фактором, оказывающим влияние на эффективность таможенного контроля ограниченных к ввозу / вывозу товаров, является наличие в России СМЭВ, которая характеризуется достаточно высокой степенью автоматизации.
Вместе с тем важным условием дальнейшего развития данной системы должен стать высокий уровень информационно-технической оснащенности всех без исключения государственных органов, участвующих в данном процессе. Ведь главным назначением межведомственного взаимодействия является создание условий для таможенных органов в режиме онлайн получать актуальную информацию, необходимую и достаточную для принятия решений в отношении товаров, к которым применяются запреты и ограничения, а для участников ВЭД - сократить временные и финансовые издержки при перемещении товаров через таможенную границу ЕАЭС. Кроме того, только на основе развитого межведомственного электронного информационного взаимодействия возможна реализация
в полном объеме базового принципа «единого окна» как одного из инструментов содействия международной торговле и создания стабильной и предсказуемой деловой среды, а также совершенствования государственных процессов в сфере внешней торговли товарами.
Использованные источники
1. Мантусов В. Б., Шкляев С. В. Информационные таможенные технологии в обеспечении соблюдения запретов и ограничений во внешней торговле и защиты прав интеллектуальной собственности // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 4. С. 78-85.
2. Дюмулен И. И. Нетарифные меры в современной международной торговле: некоторые вопросы теории, практики и правила ВТО, интересы России // Российский внешнеэкономический вестник. 2016. № 2. С. 3-20.
3. Мозжегорова О. А. Инструменты нетарифного регулирования международной торговли в условиях функционирования Евразийского экономического союза // Вестник Российской таможенной академии. 2018. № 4. С. 24-30.
4. Мозжегорова О. А., Пышкин Ю. В. Особенности осуществления экспортного контроля в условиях функционирования Евразийского экономического союза // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 4. С. 100-107.
5. Гурова Е. С. История возникновения и соотношение понятий «нетарифные меры» и «запреты и ограничения» // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. 2016. № 4. С. 14-20.
6. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 29.05.2014 № 68 «Основные направления развития „единого окна" в системе регулирования внешнеэкономической деятельности» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Мантусов В. Б., Шкляев С. В. Условия реализации положений Таможенного кодекса Евразийского экономического союза в части обеспечения соблюдения запретов и ограничений // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 3. С. 43-48.
8. Материалы с заседания Общественно-консультативного совета по таможенной политике ФТС России от 29.06.2012 [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru/expert_ opinion/25386/.
9. Перспективы развития таможенного контроля и таможенного регулирования в условиях функционирования Евразийского экономического союза: монография / под ред. д-ра экон. наук Г. И. Немировой. М: РИО Российской таможенной академии, 2018. 159 с.
10. Состояние развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности в государствах - членах Евразийского экономического союза: сборник. М., 2017. 168 с. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: www.eurasiancommission.org.
11. Приказ ФТС России от 27.06.2017 № 1065 «О решении коллегии ФТС России от 25 мая 2017 года „О Комплексной программе развития ФТС России на период до 2020 года"» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
