CC BY
19
ищет. аммсы. ШЕСТЩН
7 (1151 - ям
АНАЛИЗ ДИНАМИКИ И ТЕНДЕНЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
т.е. грнцшк,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
ИСТОЧНИКИ ФОРМИРОВАНИЯ доходов ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
В экономической науке, как ни в одной другой, существует терминологическая путаница, приводящая не только к непониманию экономических школ различных государств, но и к междисциплинарной путанице, к противоречиям в основных определениях научных школ разных городов, вузов. Так, до сих пор не существует однозначного толкования термина «доходы бюджета». Приведем некоторые, наиболее часто употребляемые из них.
Доходы бюджета — это централизованный фонд денежных средств, формируемых за счет распределения части национального дохода для выполнения функций государства1.
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования основного общегосударственного фонда денежных средств. Формой проявления этих отношений выступают различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет2.
Доходы бюджета Российской Федерации представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления3.
Бюджетные доходы — понятие более узкое по сравнению с государственными доходами, посколь-
ку последние включают в себя также доходы внебюджетных фондов и доходы государственных предприятий и организаций.
Доходы делятся по социально-экономическому признаку, степени централизации и сфере привлечения (рис.1 и 2).
Основным источником формирования рассматриваемых доходов является национальный доход, причем в сферу бюджетного перераспределения попадают его конкретные компоненты. Речь идет о доходах хозяйствующих субъектов, полученных в результате первичного распределения чистого национального продукта. К ним относятся:
• предпринимательская прибыль (промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей);
• заработная плата работников сферы материального и нематериального производства;
• доходы лиц, работающих не по найму;
• рента собственников земли;
• ссудный процент (прибыль банков и вкладчиков). Источником формирования бюджетного фонда иногда выступает национальное богатство, а именно, доходы от приватизации государственной и муниципальной собственности, от продажи зо-лото-валютного запаса и других национальных ценностей. Пополнение ресурсов бюджетного фонда может осуществляться также на основе внутренних и внешних займов и за счет эмиссии бумажных денег. Привлекаемые государством на возмез-
По социально-экономическому признаку
1 г 4 1 г 1 г
От От От государственной От личных
хозяйствующих государственного внешнеэкономической доходов
субъектов имущества и и др. деятельности граждан
угодий
Рис.1. Классификация доходов по социально-экономическому признаку
1 Финансы./Под ред. Л.А. Дробозиной - М.: ЮНИТИ, 2001. -С. 153.
2 Региональные финансы и кредит. /Под ред. Л.И. Сергеева - Калининград, БЭФИ, 1998. -С. 108.
3 Финансы. /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти - М.: Перспектива, 2000. -С. 192.
Виды доходов
Централизованные
государственные доходы
1 1 г
Бюджетные и внебюджетные
фонды
Децентрализованные государственные доходы
Доходы хозяйствующих субъектов и граждан
Рис. 2. Классификация видов доходов по степени централизации
дной основе временно свободные денежные средства юридических лиц, сбережения населения, иностранный капитал (посредством продажи на финансовом рынке государственных облигаций; получения кредита под залог пакета акций крупных предприятий; получения государственных займов от отдельных государств либо от международных финансово-кредитных учреждений) отражают кредитный метод формирования бюджетных ресурсов, предполагающий возвратность заимствований и платность за их использование. Именно поэтому средства, мобилизуемые на основе государственных займов, необходимо рассматривать не в качестве источника формирования доходов бюджета, а в качестве способа временного пополнения бюджетного фонда. Аналогичным образом следует характеризовать и эмиссию бумажных денег. К ней государство прибегает при чрезвычайных обстоятельствах, когда получение доходов и займов оказывается затруднительным, а финансирование бюджетных расходов — неотложным. Данный способ пополнения бюджетных ресурсов вызывает рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляционные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономические последствия.
Соотношение способов образования бюджетного фонда — на основе взимания бюджетных доходов, привлечения займов и бумажно-денежной эмиссии — различается по странам и во времени, зависит от конкретной экономической ситуации, от степени остроты социальных и других противоречий, от состояния самой финансовой системы.
Состав бюджетных доходов, их структура органически связаны с объемами общественного продукта и национального дохода и определяются финансовой политикой государства.
В соответствии с бюджетной классификацией доходов бюджетов выделяют следующие основные группы:
• налоговые доходы;
• неналоговые доходы;
• безвозмездные перечисления;
• доходы целевых бюджетных фондов.
В Российской Федерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.
К налоговым доходам, фор-мирующим основную часть (около 84%) бюджетного фонда государства, относятся предусмотренные законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы (рис. 3).
Неналоговыми доходами бюджета (на их долю приходится около 10% консолидированного бюджета РФ) являются:
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (средства, получаемые: в виде арендной платы за сдачу названного имущества во временное владение и пользование; процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; от передачи имущества под залог и в доверительное управление; возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и ссуд; в виде других доходов от использования соответствующего имущества);
• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации и иные суммы принудительного изъятия);
• доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• иные неналоговые доходы.
В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.
Доходы бюджета классифицируются не только по методам взимания — на налоговые и неналоговые, но и по другим признакам, например:
• в зависимости от государственного устройства страны различают:
а) в унитарном государстве — доходы центрального (государственного) бюджета и доходы местных бюджетов;
б) в федеративном государстве — доходы феде-
Рис. 3. Налоговые доходы бюджета
Федеральные налоги
Налог на добавленную стоимость
Акцизы на отдельные группы и виды товаров
Налог на прибыль организации
Налог на доходы физических лиц
Единый социальный налог
1 осударственная пошлина
Платежи за пользование природными ресурсами
Таможенная пошлина и таможенные сборы
НаЛог на пользование недрами
Лесной налог
Водный сбор
Экологический налог
Налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы
Федеральные лицензионные сборы
Единый сельскохозяйственный налог
а)
б)
Региональные налоги
Налог на недвижимость
Налог на имущество организаций
Дорожный налог
Транспортный налог
Налог на игорный бизнес
Региональные лицензионные сборы
Местные налоги
Налог на имущество физических лиц
Налог на рекламу
Налог на наследование и дарение
Земельный налог
Местные лицензионные сборы
рального бюджета, доходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов; в зависимости от государственного устройства страны различают:
в унитарном государстве — доходы центрального (государственного) бюджета и доходы местных бюджетов;
в федеративном государстве — доходы федерального бюджета, доходы бюджетов членов фе-
дерации и доходы местных бюджетов;
• в зависимости от уровня бюджетной системы, за которым закрепляются доходы, они подразделяются на собственные и регулирующие;
• по источникам образования выделяют доходы, поступающие от юридических лиц и от населения;
• в зависимости от гражданства субъектов налогообложения — уплачиваемые резидентами или нерезидентами;
по конкретным объектам обложения, — взимаемые с имущества или дохода; по конкретным видам прямых и косвенных налогов (налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налоге физических лиц и др.; акцизы, налог на добавленную стоимость
Таблица 1
Структура доходов федерального бюджета4
Виды доходов 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Всего доходов без целевых бюджетных фондов 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Налоговые поступления в том числе 93,97 91,5 92,4 85,22 93,45 93,42 93,6 90,5
Налог на прибыль 19,22 14,3 8,34 18,17 14,46 11,05 8,6 8,42
Подоходный налог с граждан (налог на доходы физических лиц) - - 5,83 2,42 0,16 - - -
НДС 43,13 42,1 35,9 34,5 43,27 40,27 40,92 46,1
Акцизы 19,03 23,5 20,2 16,53 15,75 12,31 11,3 -
Налоги на совокупный доход - - 0,20 0,23 0,26 0,27 0,35 -
Платежи за пользование природными ресурсами 3,0 2,5 21,9 3,06 3,12 10,33 8,9 -
Налоги на покупку иностранных денежных знаков 0,6 0,57 0,44 0,14 0,13 0,11 - -
Налоги на внешнеэкономическую деятельность 5,5 8,08 21,1 20,25 15,97 18,14 16,2 -
Прочие налоги и сборы 1,6 0,41 0,22 0,14 0,14 - 0,02 -
Неналоговые доходы 6,3 8,49 7,6 6,57 5,38 5,78 6,4 9,5
4 Данные за 1997-2003 гг. приводятся в соответствии с ред.: Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. — М.: Дашков и Ко, 2003. - С. 95.
(НДС), таможенные пошлины, фискальные
монополии).
Данные, приведенные в табл. ^свидетельствуют, что основная часть доходного потенциала федерального бюджета формируется за счет налоговых доходов. За последние четыре года их доля достигла максимальной величины — 93,4% (2002 г.), и оставалась практически неизменной. Однако по отношению к ВВП картина несколько иная. Если в 2001 г. налоговые доходы составляли 14,42% к ВВП, то в 2002 г. они снизились до 11,8% к ВВП, в 2003 г. налоговые доходы составили 15,45% к ВВП, а на 2004 г. прогнозируются в объеме 17,93 % к ВВП.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2004 г.
Закон о федеральном бюджете на 2004 г. не имеет существенных отличий от аналогичных законов последних лет. Как и прежде, основные проектировки бюджета были рассчитаны исходя из цены на нефть. В законе заложено снижение доли непроцентных расходов в ВВП. При этом ожидается, что численность постоянного населения в 2004 г. сократится на 700 тыс. чел., а к 2006 г. — на 2 млн чел.5
В основу благоприятного прогноза социально-экономического развития и роста ВВП Правительством РФ закладывается рост реальных доходов населения. Именно «опережающий рост реальных доходов должен обеспечить повышение доли потребления в ВВП в среднесрочной перспективе». Однако выводы об опережающем росте реальных доходов получены лишь в результате сохраняющейся и на перспективу деформированной структуры распределения доходов, а вывод о росте доходов 10% населения не может распространяться на тенденции роста жизненного уровня всех граждан России.6 Основным источником дохода населения на период до 2006 г. остается оплата труда, задолженность по выплате которой в настоящее время составляет 33 млрд руб. (10% от фонда заработной платы). Показательна и структура расходов населения, в соответствии с которой 56-60% трат составляет покупка продовольственных и непродовольственных товаров. При этом до 60% платных услуг и на перспективу будет приходиться на оплату жилья, коммунальных, бытовых услуг и транспорта. Далее, хотя и прогнозируется сокращение доли населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, но и в 2004 г. эта доля будет более 20%, т.е. почти 30 млн чел.
Рассматривая условия роста экономики, Правительство России указывает, что оно может эф-
фективно влиять на следующую группу факторов: инфляцию, реальный курс рубля, цены, тарифы на продукцию естественных монополий, уровень налогообложения, таможенные пошлины, развитие финансовых рынков. Однако действующая на настоящий момент «система тарифов характеризуется серьезными диспропорциями, в том числе дефицитом инвестиционных ресурсов и высокой долей устаревших мощностей», и решить эту проблему пока предполагается чисто теоретически за счет «комплексного подхода».
Фискальную нагрузку предполагается перераспределить с перерабатывающих секторов на добывающие, но платежи за пользование природными ресурсами — полезными ископаемыми, лесом, водой, всем тем, что и является основным богатством России, составят всего лишь 10% доходов федерального бюджета.
Ожидается, что рост ВВП в 2004 г. составит по сравнению с предыдущим годом от 103,8 до 105,2%, тогда как в 2003 г. по сравнению с 2002 г. — 105,9%.
Одним из наиболее важных направлений бюджетной политики в области доходов в прогнозируемом периоде является продолжение работы по совершенствованию налогового законодательства, завершение налоговой реформы и дальнейшее увеличение на этой основе налоговых поступлений в бюджет при одновременном снижении налогового бремени как одного из условий обеспечения экономического роста. В среднесрочной перспективе основными направлениями налоговой реформы должны стать мероприятия, направленные на снижение общей налоговой нагрузки на экономику, стимулирование инвестиционной активности в несырьевых секторах экономики за счет оптимизации фискальной нагрузки на сырьевой сектор, упрощения налоговой системы, повышения эффективности налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий, в целях увеличения уровня собираемости налоговых доходов и роста объема поступления платежей в бюджетную систему. Средний уровень собираемости налоговых доходов в федеральный бюджет (процентное отношение фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет к сумме налога, исчисленного от налогооблагаемой базы) в течение 2001-2003 гг. сохранялось на уровне более 90%. В расчетах доходов федерального бюджета на 2004 г. средний уровень собираемости налоговых доходов предусматривается на уровне ожидаемой оценки за 2003 г. и составляет 97,4%.
5 По оценкам Конгресса муниципальных образований РФ. /Подробнее см.: «Замечания Конгресса муниципальных образований к проекту закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и обосновывающим аналитическим и прогнозным материалам.
6 Казюкова Н. Централизация: продолжение следует... //Муниципальная власть, № 5, 2003. - С. 16-18.
Совершенствование администрирования налоговых платежей предполагается путем продолжения работы по снижению накопившейся налоговой задолженности, реализации мер в рамках мероприятий по реструктуризации налоговой задолженности. Учитывая объем задолженности, в отношении которой приняты решения о ее реструктуризации, а также графики ее погашения, объем ее поступления в расчете на год оценивается в размере 13,6 млрд руб.
В целях дополнительной мобилизации доходов бюджетной системы, а также учитывая результаты анализа работы по предоставлению отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, предполагается снизить предельный размер лимита по предоставлению отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов в 2004 г. по сравнению с федеральном бюджетом на 2003 г. на 0,2 млрд руб., установив его в размере 1,5 млрд руб.
Резервом увеличения доходной базы бюджетной системы и федерального бюджета в 2004 г. является рост доходов от использования государственной собственности, в результате максимально эффективного управления государственными активами и установления жесткого контроля со стороны государственных органов за использованием объектов недвижимости, находящейся в ведении государственных предприятий организаций. Предполагается, что политика государства в сфере управления государственной собственностью будет реализовываться путем оптимизации объема и состава находящейся у государства собственности, осуществления мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий, создания реестра показателей экономичес-
Факторы, влияющие на
кой эффективности, а также повышения эффективности управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ. Предусматривается продолжить работу по централизации в федеральном бюджете доходов от использования государственного имущества, с тем чтобы отказаться от практики направления указанных доходов на нужды государственного сектора экономики, минуя федеральный бюджет.
Как видно из табл. 2, значительное снижение относительного уровня налоговых доходов федерального бюджета (в % к ВВП) прогнозируется в связи с изменением налогового законодательства: снижение ставки НДС до 18% и федеральной ставки налога на прибыль до 5%, изменение нормативов по акцизу и налогам на совокупный доход. Наиболее существенный рост налоговых доходов федерального бюджета предусматривается за счет индексации ставок акцизов, введения НДС-счета и изменения нормативов по налогу на добычу полезных ископаемых.
Доходы федерального бюджета, включая доходы целевых бюджетных фондов и платежи по единому социальному налогу, в 2004 г. предусматриваются в сумме 2 742,9 млрд руб. (17,93% к ВВП), в том числе без учета средств единого социального налога — 2 304,6 млрд руб. (15,06% к ВВП). В составе доходов федерального бюджета налоговые доходы составляют 2 071,4 млрд руб. (13,54% к ВВП), неналоговые доходы - 219,2 млрд руб. (1,43% к ВВП), доходы целевых бюджетных фондов -14,1 млрд руб. (0,09% к ВВП).
Изменение макроэкономических параметров в 2004 г. по сравнению с 2003 г. привело к снижению доли налоговых доходов федерального бюд-
Таблица 2
уровень налоговых доходов7
Наименование показателя Сумма, млрд руб. кввп,%
I Изменение макроэкономических показателей: -178,6 -1,17
1) структуры налогооблагаемой базы -45,9 -0,30
2) мировых цен на нефть и газ -132,7 -0,87
II Изменение законодательства -124,9 -0,81
1). Налоговое законодательство: -101,9 -0,666
Снижение ставки налога на добавленную стоимость с 20 до 18% -100 -0,65
Снижение федеральной ставки налога на прибыль -23,3 -0,15
Снижение ставок вывозных таможенных пошлин на все товары, кроме топливно-энергетической группы -5,1 -0,03
Индексация ставок акцизов и минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню 14,9 0,10
Введение в действие гл. 25,2 Налогового кодекса Российской Федерации 6,6 0,04
Увеличение налога на добычу полезных ископаемых 5,0 0,03
2). Бюджетное законодательство: -23 -0,15
Изменение нормативов по налогу на добычу полезных ископаемых 21,7 0,14
Передача платежей за пользование лесным фондом в доход федерального бюджета 3,1 0,02
Изменение нормативов по акцизу на алкогольную продукцию -29 -0,19
Изменение нормативов по налогам на совокупный доход -17,1 -0,11
Передача федеральной части налога на игорный бизнес в доходы субъектов Российской Федерации -1,7 -0,01
II Проведение контрольной работы 23 -0,15
1) Введение НДС-счета 30 0,20
2) Изменение темпов роста поступлений от реструктуризации налоговой задолженности -7 -0,05
7 Данные приводятся в соответствии с пояснительной запиской к проекту Федерального бюджета на 2004 г.
жета на 1,17% к ВВП (с 15,37% к ВВП до 14,2% к ВВП). Основными показателями, снизившими доходы, является снижение прогнозных мировых цен на нефть с 26 дол. за баррель в 2003 г. до 22 дол. за баррель в 2004 г., что повлекло за собой снижение расчетной ставки по налогу на добычу нефти и экспортной пошлйны на нефть и нефтепродукты. Этот фактор снизил налоговые доходы на 130 млрд руб., или на 0,85% к ВВП. Снижение цены на газ в дальнее зарубежье со 126,6 дол. за тысячу кубических метров до 155,6 дол. за куб. м в 2004 г. уменьшило сумму поступления налоговых доходов на 2,7 млрд руб., или на 0,02% к ВВП.
Изменение структуры налогооблагаемой базы повлекло за собой увеличение налоговых вычетов и налоговых льгот. Вычеты снизили налоговые доходы федерального бюджета на 21,4 млрд руб., или на 0,14% к ВВП. Налоговые льготы — на 21,9 млрд руб., или на 0,44% к ВВП.
За исключением макроэкономических факторов, существенное снижение налоговых доходов произошло вследствие изменения налогового и бюджетного законодательства (на 125,2 млрд руб., или на 0,81 % к ВВП). Как видно из табл. 2, снижение налоговых доходов федерального бюджета на 100 млрд руб., или на 0,65% к ВВП, произошло в результате снижения ставки по налогу на добавленную стоимость с 20 до 18%.
От передачи 1% налога на прибыль в доходы субъектов федерации доходы федерального бюджета снизились на 23,3 млрд руб., или на 0,15% к ВВП.
Заложенное снижение ставок вывозных таможенных пошлин на все товары, кроме топливно-энергетической группы, в среднем на 20% снизило налоговые доходы федерального бюджета на 5,1 млрд руб., или на 0,03% к ВВП.
Отмена акциза на газ полностью компенсировалась увеличением ставки налога на добычу газа горючего природного (с 16,5% до 107 руб. за тыс. куб. м), а также увеличением ставки вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5 до 30%.
Индексация ставок акцизов в меру роста инфляции, а также индексация специфической составляющей ставок табачных изделий на 20%, сверх сумм, связанных с инфляцией, и минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, привело к увеличению налоговых доходов федерального бюджета на 14,9 млрд руб., или на 0,1% к ВВП.
Перевод платы на пользование водными биологическими ресурсами из неналоговых платежей
в разряд налоговых увеличил налоговые доходы федерального бюджета на 6,6 млрд руб., или на 0,04% к ВВП.
Увеличение базовой ставки по налогу на добычу нефти с 340 до 347 руб. за т, проведенное в целях сохранения налоговой нагрузки на нефтяную отрасль, увеличило налоговые доходы федерального бюджета на 5 млрд руб., или на 0,93% к ВВП.
В итоге изменение налогового законодательства привело к уменьшению налоговых доходов федерального бюджета на 102,2 млрд руб., или на 0,66% к ВВП. Изменения, произошедшие в части бюджетного законодательства, повлекли снижение налоговых доходов федерального бюджета на 23 млрд руб., или на 0,15% к ВВП.
Передача федеральной части акциза на алкогольную продукцию и налогов на совокупный доход было проведено в целях компенсации выпадающих доходов субъектов федерации от отмены налога с продаж, что уменьшило налоговые доходы федерального бюджета на 46,1 млрд руб., или на 0,3% к ВВП. В указанных целях субъектам РФ передан 1% федеральной ставки налога на прибыль. Эти меры увеличили доходы субъектов Федерации, не вводивших налога с продаж в сумме 11,1 млрд руб. На данную сумму централизовано 4,5% норматива налога на добычу нефти. Увеличение ставок НДПИ на нефть и газ при сохранении абсолютной суммы доходов бюджетов субъектов федерации позволило дополнительно централизовать 2% норматива на нефть и полностью передать доходы от налога на добычу природного газа на федеральный уровень. Изменение нормативов отчисления в федеральный бюджет по налогу на добычу полезных ископаемых увеличило налоговые доходы федерального бюджета на 21,7 млрд руб., или на 0,14% к ВВП.
Передача налога на игорный бизнес в полном объеме субъектам РФ снизила налоговые доходы федерального бюджета на 1,7 млрд руб., или на 0,01% к ВВП.
Прогнозируемый уровень проведения контрольной работы, в частности введение во втором полугодии 2004 г. НДС-счета, заложенное в расчете налога на добавленную стоимость, увеличило налоговые доходы федерального бюджета на 30 млрд руб., или на 0,2% к ВВП.
Изменение темпов роста поступления денежных средств от реструктуризации налоговой задолженности снизило налоговые доходы федерального бюджета на 7 млрд руб., или на 0,05% к ВВП.
20
ДАЙДЖЕСТ-ФИНАНСЫ
