CC BY
63
Альтернативные модели финансирования жилищной сферы (в свете нового жилищного кодекса Российской Федерации)
Ошурков А. Т., Овчинников В. А., Сергиенко А. М., Музыченко А. С.
Андрей Тихонович Ошурков —
кандидат технических наук, руководитель аппарата комитета по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Валентин Алексеевич Овчинников — кандидат технических наук, кандидат юридических, наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Северо-Западной академии государственной службы. Анна Матвеевна Cepгиенко — главный специалист-юрискон-сульткомитета по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
Аркадий Степанович Музыченко — старший помощник депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга.
Успешное развитие жилищно-коммунальной реформы является залогом существенного повышения качества жизни населения в Российской Федерации. По этой причине решение актуальных проблем, возникающих при реформировании жилищно-коммунальной сферы, требует серьезной проработки и строгого научного анализа.
В настоящей работе на основе обобщения опыта Санкт-Петербурга обсуждаются различные модели предоставления жилищных и коммунальных услуг, анализируются схемы их финансового обеспечения. Под «жилищными услугами» (далее — ЖУ) в статье понимаются работы и услуги по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирных жилых домов, а под «коммунальными услугами» (далее — КУ) понимаются услуги по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, отоплению, электроснабжению и газоснабжению.
Вопросам регулирования платы за жилое помещение и коммунальные услуги посвящены ст. 153— 160 нового Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК), вступившего в силу с 1 марта 2005 г. Практика применения новых правовых норм
пока, естественно, отсутствует. Поэтому в данной работе главное внимание направлено на анализ «дореформенного» состояния жилищной сферы, сложившееся на конец 2004 г.
Одной из самых болезненных тем в этой сфере была и остается проблема «льготников». Так, по состоянию на 1 января 2004 г. в Санкт-Петербурге льготы по оплате ЖУ и КУ на общую сумму 2,5 млрд руб. получали 1,6 млн человек, в том числе «носители льгот» — 820 тыс. человек в числе более чем 30 категорий «льготников». В то же время субсидии (компенсации), предназначенные для малообеспеченных граждан, ежемесячно получали в среднем 230 тыс. семей, то есть около 16% от всех семей. При этом общая сумма начисленных в 2003 году субсидий составила 1 млрд руб. Не случайно монетизация льгот в жилищной сфере федеральными властями отложена «до лучших времен».
Согласно ч. 2 ст. 4 ЖК участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Всех граждан — потребителей ЖУ и КУ применительно к обсуждаемой нами проблематике можно разбить на несколько групп в зависимости от их доступа к бюджетным ресурсам: к льготам, субсидиям, компенсациям. Таким образом, все потребители условно разделятся на тех, которые из бюджета:
■ ничего не получают;
■ получают равные для всех субсидии «до покрытия полной стоимости услуг»1;
■ получают субсидии (компенсации) как «малообеспеченные»;
■ получают федеральные и региональные льготы;
■ получают и субсидии, и льготы.
Согласно п. 16 ст. 12 ЖК установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти. На рис. 1 (см. на с. 190) в соответствии со ст. 154 ЖК приведена структура платежей2 граждан за жилье и коммунальные услуги.
Динамика изменения «жилищной» и «коммунальной» составляющих в суммарной «квартплате» петербуржцев за ряд последних лет представлена в табл. 1 (см. на с. 190).
Как видим, «коммунальная составляющая» растет опережающими темпами, ее размер в общем объеме платежей потребителей к началу 2004 года составил более 85%.
С 1 июля 2004 года в Санкт-Петербурге действуют новые цены на жилищные услуги, которые приведены в табл. 2 (см. на с. 191).
Согласно расчетам Жилищного комитета дополнительный доход в связи с увеличением платы за жилищные услуги составил порядка 3 млрд руб., при этом сбор денег с каждого дома увеличился в среднем в 3 раза, соотношение «жилищной» и «коммунальной» составляющих составило «23:77», вместо прежних «15:85». Изменение структуры расходов на оказание жилищных услуг отражены в табл. 3 (см. с. 192).
1 По состоянию на 1 апреля 2005 года петербуржцы оплачивают 83% стоимости жилищных услуг
2 В обиходе называемые «квартплатой».
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т < < 2
289
2/2005
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
190
СТРУКТУРА
ПЛАТЫ ГРАЖДАН ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ И КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ
1 ПЛАТА ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ 1 I ПЛАТА ЗА КОММУНАЛЬНЫЕ 1 ст. 154 Жилищного
| УСЛУГИ | кодекса РФ
Плата за пользование жилым помещением (плата за наём)
Плата за содержание и ремонт жилого помещения
~т
ОСНОВЫ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ
в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Федеральный закон от 30.12.04 Ыв 210-ФЗ
«Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»
(С 01.01.2006 г.)
- наем жилого помещения, находящегося в государственном и муниципальном жилищном фонде
Закон СПб от 17.06.04 №314-50 «О плате за наём жилого помещения в Санкт-Петербурге»
- содержание общего имущест-жилого дома;
- техн. обслуживание общих коммуникаций, техн. устр-тв и техн. помещений жилого дома;
- вывоз бытовых отходов;
- содержание придомовой территории многоквартирных домов
I
- услуги по ремонту общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, техн. устройств и техн. помещений жилого дома, объектов придомовой территории
Закон СПб от 17.06.04 № 308-48 «О ценах на содержание и текущий ремонт общего имущества жилых домов»
по отоплению (теплоснабжению, в т, ч. на поставку твердого топлива)
ЕЇЇ
=П
. Распоряжение “П РЖ СПб ОТ25.11.04 N8 85-р
по горячему водоснабжению
*1 У '
по электроснабжению І
зх
по газоснабжению (в т. ч. поставке бытового газа в баллонах)
Г Постановление | РЖ СПб ->| от 11.11.04 №75
Распоряжение "~П РЖ СПб I от07.05.04 №7-р
Рис. 1
Таблица 1. Динамика изменения структуры платежей граждан
за жилье и коммунальные услуги
Наименование 2001 год 2002 год 2003 год
ВСЕГО платежи населения за услуги, тыс. руб. в том числе: 6 252 953 8 770 897,8 12081 418,8
- за жилищные услуги
- в тыс. руб. 1 562 347 1 588 746,5 1 852253,8
- в % 25 18 15
- за коммунальные услуги,
- в тыс. руб. 4 690 606 7 182 151,3 10229 165
- в % 75 82 85
2/2005
Таблица 2. Новые цены на жилищные услуги
Новые цены на содержание и текущий ремонт общего имущества жилых домов за 1 кв. м, руб. в месяц
№ п/п Наименование услуги Действующие ставки в 20012003 гг. Общей площади Жилой площади
В пределах социальной нормы Сверх социальной нормы В пределах социальной нормы Сверх социальной нормы
1. Содержание и ремонт общего имущества жилого дома, общих коммуникаций 0,51 2,68 4,89 4,25 7,77
2. Содержание придомовой территории 0,73 1,07 1,07 1,7 1,70
3. Очистка мусоропроводов 0,16 0,53 0,53 0,84 0,84
4. Уборка лестничных клеток 0,24 1,02 1,02 1,62 1,62
5. Сбор и вывоз твердых бытовых отходов (с одного человека) 11,05 14,12 14,12
6. Содержание и ремонт лифтов, при наличии налестничной площадке: одного лифта двух лифтов трех лифтов 0,64 0,79 0,97 1,09 1,32 1,08 1,33 1,47 1,55 1,9 2,1 1,72 2,11 2,34
7. Содержание и ремонт ПЗУ (переговорнозамочного устройства) ОД 0,35 0,35 0,56 0,56
8. Содержание и ремонт АПЗ (автоматизированной противопожарной защиты) ОД 0,29 0,29 0,46 0,46
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
191
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
192
Таблица 3. Структура расходов на оказание жилищных услуг
Наименование Расходы на 1 кв. м площади в месяц
Было Стало
в рублях в % в рублях в %
ВСЕГО РАСХОДОВ, в том числе: 5,09 100 8,78 100
1) бюджетные расходы, из них: 3,19 62,7 3,39 38,6
льготы 0,64 12,6 1,48 16,9
компенсации 0,17 3,3 0,37 4,2
субсидии 2,38 46,8 1,54 17,5
2) платежи населения 1,9 37,3 5,39 61,4
Таким образом, относительное участие бюджета в ЖКХ уменьшилось, что наглядно демонстрирует изменение отношения бюджетных расходов к платежам населения: вместо «63:37» стало «39:61».
Известно, что жилищная реформа пробуксовывает уже более десятка лет, несмотря на перманентный рост «квартплаты». Очевидно, что очередное повышение цен и тарифов без структурных изменений самой системы ЖКХ не может дать ни ощутимого повышения качества предоставляемых услуг, ни экономии ресурсов, потребляемых в системе.
В этой связи целесообразно рассмотреть возможные варианты организации взаимодействия в системе «потребитель услуг — поставщик услуг — бюджет» и выбрать рациональный вариант. Собственно, к такому подходу нас под-
талкивает прочтение нового Жилищного кодекса, построенного на принципах рыночных отношений.
Отдельной темой является обсуждение природы большинства жилищных и/или коммунальных услуг как общественных благ. Главные свойства таких благ — это «несоперничество в потреблении» и «неисключаемость потребителей»3. Например, общеизвестны юридические и организационные трудности в отстранении потребителя-неплатель-щика от пользования услугами. Однако в данной работе нам важно понять системную взаимосвязь всех участников жилищных отношений. Представляется, что лучше всего это сделать в наглядной форме на схеме, где будут графически изображены как граждане — потребители, так и юридические лица — поставщики и посредники, а также государ-
ОшурковА. Т. СергиенкоА. М. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне // Национальная экономика в условиях глобализации государство и бизнес / Под общ. ред. А. Я. Линькова. — СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2004. С. 381-386.
2/2005
ственные и муниципальные органы, участвующие в организации производства и доставки услуг
На рис. 2, 3, 4, 5 и 6 представлены различные схемы (модели) финансирования ЖКХ. Все модели условны, содержат упрощения, но в известной мере отражают вполне реальные ситуации. Рассмотрим их последовательно «от простого к сложному».
Модель № 1 («жилищный коммунизм»). Участие бюджета здесь максимально (рис. 2).
Главным двигателем процесса предоставления услуг являются государственные и партийные органы, директивы которых делают ненужными любые договорные отношения. Бюджет оплачивает поставщикам практически весь объем поставки услуг. Потребителю остается довольствоваться «назначенными» ему услугами, своевременно внося символическую «квартплату».
Модель № 2 («чистый рынок») —
модель (рис. 3 на с. 210), альтернативная предыдущей. В отличие от модели № 1 здесь участие бюджета минимизировано. Потребители и поставщики, связанные между собой договорными отношениями, выполняют перед государством (бюджетом) налоговые обязательства. Из бюджета никто из них никакой поддержки не получает. Потребители платят поставщикам плату, равную цене полученной услуги:
Пж = Цж;
Пк = Цк.
Разумеется, эта модель, как и предыдущая, является теоретической крайностью.
Условные обозначения на указанных схемах:
Дж — договор на предоставление жилищных услуг;
Уж — поставка жилищных услуг;
Модель № 1 («Жилищный коммунизм»)
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
193
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
194
Модель № 2
(«чистый рынок»)
Дк — договор на предоставление коммунальных услуг;
Ук — поставка коммунальных услуг; Пж — платеж за предоставление жилищных услуг;
Цж — фактическая цена жилищных услуг; Пк — платеж за предоставление коммунальных услуг;
Цк — фактическая цена коммунальных услуг.
Модель № 3 («субсидирование»). При этой модели активно используются возможности бюджета (см. рис. 4).
Субсидироваться из бюджета могут как потребители, так и поставщики услуг На практике, как правило, субсидируются и те, и другие одновременно.
Дополнительные обозначения на схеме:
Тж и Тк — трансферты гражданам из бюджета на оплату, соответственно, жилищных и коммунальных услуг
(субсидии, льготы, компенсации);
Сж и Ск — субсидии поставщикам на компенсацию разницы в ценах и покрытие выпадающих доходов от оказанных жилищных и коммунальных услуг;
Пжп и Пкп — предельные расходы потребителей за предоставление жилищных и коммунальных услуг.
В этой модели размер платежа потребителя равен цене полученной им услуги:
Пж = Цж;
Пк = Цк.
В структуру платежа потребителя входит и «участие бюджета» в размере получаемых потребителем на свой лицевой счет субсидий (трансфертов) Тж и/или Тк, равных разнице между ценой
2/2005
Модель № З («субсидирование»)
услуги и предельными расходами, установленными стандартами:
Тж = Цж - Пжп;
Тк = Цк - Пкп.
Размер бюджетных субсидий поставщикам услуг Сж и/или Ск равен разнице между ценой услуги и платой потребителя на компенсацию разницы в ценах и тарифах и/или на покрытие выпадающих доходов от оказанных услуг: Сж = Цж - Пж;
Ск = Цк - Пк.
Таким образом, за потребителя «доплачивает» бюджет. Эта модель, с некоторыми оговорками, в наибольшей мере отражает «дореформенную ситуацию» в системе ЖКХ.
Если одновременно выполняется условие:
Сж + Тж = Цж;
Ск + Тк = Цк, то модель вырождается в «жилищный коммунизм».
Если же одновременно:
Сж = 0; Тж = 0; Ск = 0; Тк = 0, то модель соответствует «чистому рынку».
В зависимости от численных значений Сж, Тж, Ск и Тк возможны самые экзотические промежуточные варианты.
Модель № 4 («неорганизованные потребители»). Эта модель в значительной мере отражает санкт-петербургскую реальность (см. рис. 5 на с. 196). В своей основе она вобрала в себя отдельные черты всех предыдущих моделей.
На рассматриваемой схеме в центре «царят» управленческие структуры «жилищного хозяйства»:
(А) Жилищный комитет;
(Б) подведомственное Жилищному комитету государственное унитарное предприятие «Вычислительный центр коллективного пользования многоотраслевого комплекса жилищного хозяйства» (далее ВЦКП);
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
195
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
196
Модель № 4 («неорганизованные потребители»-)
Поставщики («ЖКС»
©
ки ЖУ |||"|| ^ Потребители |[~|| Поставщики
ИДР-) |Г КУ
П=Пж+Пк
Договоры
ГИЕЦж+ЕЦк}-
(ХТж+ХТк)
Договоры
Управленческие структуры чжилшцног і хозяйства» -І
Жилищная инспекция
Жилищный комитет
Администрации районов
ГУ ЖА районов
ГУЛ «ВЦКП ЖХ»
| лицевые счёта граждан |
Банковский счёт
Расходы на содержание
г=-0
ООО
Расходы : льготы : ’ і субсидии
БЮДЖЕТ
Доходы
©
Рис. 5
(В) Жилищная инспекция;
(Г) районные администрации;
(Д) подведомственные районным администрациям государственные учреждения «Жилищные агентства» (далее ГУ ЖА).
Указанные «структуры» от имени, но без поручения(!), потребителя вступают в договорные отношения с поставщиками услуг, сложным образом взаимодействуют между собой и с «внешним миром», управляют лицевыми счетами
граждан, взаимодействуют с бюджетом. Многие реально существующие линии взаимодействия на схеме не изображены во избежание загромождения схемы излишними деталями.
Масштабы финансирования жилищного хозяйства в Санкт-Петербурге не могут не поразить воображение4. Так, общая сумма, только официально «перекачиваемая» по каналам ЖКХ, в 2004 году составила без малого 30 млрд руб. Но здесь следует отметить, что значитель-
2/2005
См.: Ошурков А. Т. Прозрачен ли петербургский жилкомхоз? // Санкт-Петербург: прикладной бюджетный анализ. Аналитические доклады экспертов. — СПб.: СПб центр «Стратегия», 2002. С. 28-57.
4
ная часть «жилищно-коммунальных» расходов, например, в 2004 году — более 5 млрд руб., отражается в бюджете не по функциональному разделу 1200 («ЖКХ»), а по разделу «1800» («социальная политика») в виде «трансфертов населению», либо вообще не отражается в бюджете5. Более 1,5 млрд руб. из бюджета Санкт-Петербурга направляется на субсидии ЖСК, ЖК и ТСЖ, а также домам «частного сектора», но эти расходы в данной работе не анализируются.
Ключевым звеном в финансовой схеме петербургского ЖКХ является ВЦКП, через счета которого осуществляются практически все «профильные» бюджетные расходы и платежи граждан. ВЦКП располагает обширнейшей информацией о жилищном фонде, о потребителях ЖКУ, о циркулирующих в жилищной сфере финансовых потоках, в том числе по каждому: поставщику, услуге, дому, лицевому счету нанимателя или собственника жилого помещения.
Для каждого плательщика («квартиросъемщика») ВЦКП формирует платежный документ «Счет»6. Полученный «Счет» потребитель услуг оплачивает через отделение банка. Получателем платы является ВЦКП.
В соответствии с имеющимися соглашениями между Жилищным комитетом, Комитетом финансов, ВЦКП дальнейшие операции с деньгами на лицевом счете плательщика осуществляет
ВЦКП, который «расщепляет» деньги на «жилищные» и «коммунальные». При этом учитываются начисленные льготы и компенсации, на сумму которых уменьшаются платежи граждан за счет «трансфертов населению» (Т1 + Т2 + Т3), поступивших на расчетный счет ВЦКП из бюджета Санкт-Петербурга.
Через банковский счет ВЦКП осуществляются расчеты с поставщиками жилищных (Цж) и коммунальных (Цк) услуг.
По состоянию на апрель 2005 года на петербургском рынке предоставления жилищных услуг уже действуют более 120 организаций, 62 из которых — это недавно созданные в районах на базе 100-процентного государственного капитала акционерные общества (ОАО «Жилкомсервис», или сокращенно — «ЖКС»).
Организации, задействованные в обслуживании финансовых потоков(банки, ВЦКП), свои функции выполняют за весьма приличные проценты от начисленных сумм платежей населения.
Главный недостаток данной модели — изначально пассивная роль потребителя услуг, лишенного не только права выбора поставщиков услуг7, но даже возможности управлять денежными средствами на «собственном» лицевом счете8.
Модель № 5 («организованные потребители»). В центре схемы здесь мно-
Забывая про это, неопытные бюджетные аналитики зачастую делают поспешные выводы, усматривая резкое сокращение (или увеличение) бюджетных расходов. На самом же деле просто изменилось наименование расходов и их экономическое содержание, а реальные расходы изменились незначительно.
Полное название: «счет за жилье, коммунальные и эксплуатационные расходы».
За него это делают госорганы или органы МСУ.
За него это делает ВПКП.
2/2005
5
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
197
УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
198
Модель № 5 («организованные потребители»)
Расходы
БЮДЖЕТ
Доходы
Условные обозначения:
Уж,, Ук, — частные (индивиду- I альные) услуги;
Уж2, Ук, — совместно оплаченные (коллективные) ____________услуги___________
Рис. 6
гоквартирный дом, собственники помещений которого организованы в товарищество собственников жилья (ТСЖ). На рис. 6 представлен наиболее общий вариант взаимодействия участников жилищных отношений.
Такая ситуация соответствует положениям нового ЖК9. Согласно ст. 45 ЖК собственники помещений в многоквартирном доме обязаны ежегодно прово-
дить общее собрание, на котором согласно ст. 161 ЖК они обязаны выбрать один из способов управления домом:
■ непосредственное управление «своими силами»;
■ управление товариществом собственников жилья или кооперативом;
■ управление управляющей организацией.
2/2005
9 Отметим, что одной из целей Концепции реформирования городского хозяйства Санкт-Петербурга на 2004-2010 годы, утвержденной постановлением правительства Санкт-Петербурга от 23.03.04 № 431, провозглашено именно «профессиональное пообъектное управление в жилищной сфере».
Потребители-собственники в соответствии с порядком, установленном ЖК, выбирают себе управляющую организацию и заключают с ней договор. Управляющая организация по договорам с поставщиками Дж2 и Дк2 управляет домом, обеспечивая удовлетворение нужд потребителей, оплачиваемых ими коллективно. Поставщики услуг конкурируют между собой за получение от управляющей организации заказа на предоставление услуг Уж2 и УК2. Поставка услуг осуществляется за плату Пж2 и Пк2, перечисляемую с расчетного счета управляющей организации.
Потребитель может заказать себе дополнительные платные услуги Уж1 и Ук1 в индивидуальном порядке за отдельную плату Пж1 и Пк1, заключив соответствующие договоры Дж1 и Дк1.
Трансферты из бюджета Тж и Тк на оплату льгот и субсидии малообеспеченным поступают непосредственно на банковские счета потребителей услуг, и уже сам потребитель, в условиях некоторых ограничений, управляет полученной суммой. На схеме не указаны возможные бюджетные субсидии поставщикам услуг в предположении, что все услуги на 100% оплачивает потребитель.
Контроль над деятельностью субъектов рынка жилищных и коммунальных услуг осуществляет Государственная жилищная инспекция, которая в случаях ненадлежащего поведения субъектов рынка услуг применяет к ним необходимые санкции.
На схеме обозначен также «посредник», в функции которого входит осуществление взаимодействия между коми-
тетом финансов и потребителями услуг Скорее всего, эти функции в обозримом будущем будет выполнять структура, аналогичная ВЦКП.
Если способ управления домом не выбран, то отбор управляющей организации за собственников сделает орган МСУ (в Санкт-Петербурге — госорган), и мы возвращаемся к модели № 4.
По признанию руководителей Жилищного комитета Санкт-Петербурга процесс объединения собственников в ТСЖ «идет туго». Серьезным препятствием здесь является социально-имущественная неоднородность проживающих в многоквартирных жилых домах. Кроме того, более 40% проживающих не являются собственниками занимаемых жилых помещений. Следовательно, полномочия собственников за них исполняют органы по управлению го-симуществом. Тем не менее, как сообщила губернатор Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко «в Санкт-Петербурге сейчас около 2700 объединений собственников жилья — ЖСК и ТСЖ. При этом количество ТСЖ в старом фонде увеличилось за год в два с лишним раза»10.
Таким образом, реальное жилищное самоуправление в Санкт-Петербурге, как и во всей России, находится в начальной стадии развития. Законодательные предпосылки в виде Жилищного кодекса созданы, но организационно-финансовые механизмы производства и доставки жилищных и коммунальных услуг пока надлежащим образом не заработали.
Ежегодное Послание губернатора Санкт-Петербурга оглашено 30 марта 2005 г.
2/2005
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ
КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
199
