CC BY
22
ФИНАНСЫ
УДК 336.581:338.46
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ЖКХ: ПРИВЛЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ
В СФЕРУ ЖИЛИШНЫХ УСЛУГ
Е.А. Каменева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, СГСЭУ
ВЕСТНИК. 2004. № 8
С советских времен жилищно-коммунальное хозяйство развивалось за счет бюджетных средств, в настоящее время на политическом уровне декларируется необходимость привлечения частных инвестиций в этот сектор, но механизм притока небюджетных ресурсов в отрасль по-прежнему не запущен.
Инвестиционный потенциал предприятий жилищно-коммунального сектора, который может быть мобилизован в рамках действующей системы тарифного регулирования (амортизация, фонды капитальных ремонтов, прибыль), оценивается в 60 млрд руб. в год1. Тем не менее, даже с учетом возможного бюджетного финансирования, этих средств недостаточно для качественного изменения состояния отрасли. Дополнительный инвестиционный потенциал (технологическая и управленческая эффективность) также недоступен, но он может быть задействован при создании надлежащей системы мотивации - экономической заинтересованности участников производства жилищно-коммунальных услуг в сокращении затрат.
Потенциальная инвестиционная привлекательность комплекса базируется на практически гарантированном сбыте продукции и на прозрачных правилах ценообразования услуг монополий (регулирования монополий), что позволяет минимизировать риски инвестора. В России тарифное регулирование - процесс стихийный и политизированный. Без решения этой проблемы частные инвестиции в отрасль невозможны. Но даже после того, как указанные проблемы будут решены, потребуется определенное время на "выстраивание" эффективных схем взаимодействия с бизнесом (гарантийные агентства и т.п.).
Таким образом, в настоящее время необходимо исходить из того, что средств бюджетов, а также самих предприятий должно быть достаточно для проведения наиболее неотложных инвестиционных программ. К сожалению, эти программы все чаще переходят в категорию "ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций", и пока не будет переломлена тенденция к нарастанию износа жилищного фонда и коммунальных сетей, этот фактор необходимо учитывать при прогнозировании потребности в бюджетных расходах.
Развитие реальных конкурентных отношений - одна из ключевых задач реформы жилищно-коммунального комплекса, решение кото-
♦
□
рой позволит повысить качество предоставляемых услуг, снизить непроизводительные издержки, повысить привлекательность комплекса для частного бизнеса. Экономический анализ деятельности различных секторов жилищно-коммунального комплекса показал, что существует реальная возможность развития конкурентных отношений в сфере содержания жилищного фонда и вместе с тем серьезные технологические ограничения, возникающие при формировании рынка услуг в сфере поставки коммунальных ресурсов (воды, тепловой энергии, газа, электроэнергии). Из-за разных возможностей создания конкурентной среды и подходов к демонополизации при изучении финансовых отношений между субъектами отрасли следует четко различать специфику функционирования управляющих организаций, подрядчиков-поставщиков коммунальных услуг и подрядчиков, выполняющих работы по обслуживанию жилищного фонда и благоустройству придомовых территорий.
Управление жилищным фондом включает в себя организацию процессов содержания и ремонта жилищного фонда, заключение договоров на поставку коммунальных услуг в объемах, реально необходимых для комфортного проживания граждан и качественного обслуживания объекта собственности, с привлечением инвестиций и формирования системы возврата заемных средств из средств на оплату оказанных услуг.
До недавнего времени в России управление жилищным фондом осуществлялось монопольно государственными и муниципальными организациями. Изменившиеся политические и организационно-экономические условия приводят к образованию частных компаний, управляющих как новым, так и частично самортизированным жилищным фондом. Естественно, новые частные управляющие компании находятся в стадии становления и не могут решить все проблемы, ряд которых носит хронический характер. С такой проблемой, как, например, систематическая нехватка финансовых средств вследствие низкой платежной дисциплины, частные компании самостоятельно справиться не в состоянии. В то же время эти компании имеют возможность выступать в качестве посредников для аккумулирования средств самих жильцов в оперативном режиме времени. Зарубежный опыт свидетельствует, что частные компании являются гораздо более эффективными заемщиками и управляющими.
Проблемы вхождения бизнеса в сектор управления жильем и вопросы обеспечения его содержания и ремонта связаны со многими факторами, среди которых можно выделить следующие:
- реально неудовлетворительное, энергонеэффективное состояние жилищного фонда и его инженерной инфраструктуры, требующее больших финансовых вложений на замену и модернизацию, высо-
кий накопленный недоремонт и соответственно высокая динамика выбытия жилья в разряд ветхого и аварийного;
- многообразие собственников жилых и нежилых помещений в каждом конкретном доме и необходимость выработки согласованных решений всех собственников в отношении планов модернизации и реконструкции жилья;
- отсутствие институционального подхода к управлению кондоминиумами во всех случаях, когда жители дома не самоорганизовывались для его управления собственными силами или не определились, кому передать функции управления их собственностью;
- устанавливаемые органами местного самоуправления цены и тарифы на жилищно-коммунальные услуги не обеспечивают возмещения затрат на содержание, ремонт жилья и предоставление коммунальных услуг;
- необеспеченность финансирования льгот и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в полном объеме;
- неопределенность с источниками и объемами возмещения затрат на работы капитального характера, модернизацию и реконструкцию жилищного фонда;
- отсутствие реальных договорных отношений с населением и управляющими организациями;
- административные барьеры на пути становления самоуправления граждан в жилищной сфере;
- конфликт прав и интересов между собственниками жилья и юридическим лицом, которому по балансу принадлежит общее имущество жилых домов.
Жилищный сектор России насчитывает более 2,8 млрд м жилья, различного по формам собственности, технической оснащенности жилых помещений коммунальными услугами и степени износа ограждающих конструкций и инженерного оборудования зданий.
В настоящее время в жилищной сфере используются все организационно-правовые формы предприятия: акционерные общества открытого и закрытого типа, общества с ограниченной ответственностью, хозяйственные товарищества (полное товарищество и коммандитное товарищество), частные и муниципальные предприятия. Преобладают муниципальные предприятия (МУП, ДЕЗ, ЖЭК и др.), товарищества собственников жилья (ТСЖ) и жилищностроительные кооперативы (ЖСК). Кроме вышеперечисленных, существует такая форма управления недвижимостью, как потребительское общество (ПО), которая сегодня, к сожалению, не получает достаточного распространения.
1. Муниципальное финансирование, муниципальная собственность и соответствующая система распределения средств отличают муниципальные унитарные предприятия по управлению жильем. Например, в условиях Москвы это дирекции по эксплуа-
тации зданий, в Саратове - муниципальные управления "Дирекции единого заказчика" (МУ "ДЕЗ"), сформированные по районному признаку. Эффективное функционирование данной формы управления жильем в настоящее время практически невозможно не только из-за административных методов управления, но и вследствие объективной дисгармонии экономических интересов органов власти, жильцов приватизированных квартир и предприятий рыночной инфраструктуры.
2. Товарищество собственников жилья создается, как правило, во вновь построенных или капитально отремонтированных домах, иногда по инициативе муниципалитета как долевая собственность жильцов и муниципалитета на квартиры и объекты общего пользования. Еще реже - только по инициативе жильцов приватизированных квартир. Уставные цели товарищества - управление уже имеющимся имуществом в интересах его собственников. Цели не предусматривают развития жилищного фонда для удовлетворения растущих потребностей в жилье.
3. Кооператив организуется, как правило, будущими жильцами как совместная собственность на комплекс недвижимого имущества, необходимого для обеспечения жильем членов кооператива. По своим уставным целям аналогичен ТСЖ.
4. Потребительское общество создается в соответствии с законом РФ от 19 июня 1992 г. №3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах), их союзах в РФ" с целью удовлетворения интересов пайщиков (собственников многоквартирных жилых домов) в эффективной эксплуатации и развитии. Пайщики могут пользоваться ссудосбе-регательными строительными и прочими услугами2.
Нужно признать, что курс на разделение функций заказчика и подрядчика и последующее создание служб заказчика в муниципальном жилищном фонде не привел к реальным рыночным преобразованиям в сфере управления многоквартирным жильем, поскольку оставлял ее под контролем муниципальных чиновников. Даже в том случае, когда в муниципальном образовании создавалось несколько служб заказчика, рынок все равно оставался жестко разделенным между муниципальными управленческими структурами. Проведение в российских городах конкурсов на управление жилищным фондом является сегодня скорее исключением, чем правилом.
Лучше обстоят дела в сфере исполнения подрядных работ по обслуживанию и ремонту жилых многоквартирных домов. Разделение функций управления и содержания жилищного фонда ликвидировало монополию жилищных трестов на исполнение подрядных работ. В результате на рынок работ по содержанию и ремонту жилых домов стали приходить частные организации. Проведение конкурсов на выполнение подрядных работ по капитальному ремонту происходит повсеместно.
Появились города, в которых 100% капитальных ремонтов проводится на конкурсной основе. Частные фирмы выигрывают конкурсы на обслуживание жилищного фонда: ремонтируют крыши и подъезды, благоустраивают дворы и т.д. Деятельность по управлению и содержанию жилищного фонда - весьма привлекательный бизнес хотя бы потому, что на 100% выполняется золотое правило любого бизнеса: сбыт гарантирован. Независимо от каких-либо внешних факторов, население ежемесячно оплачивает эти услуги по статье "Содержание и текущий ремонт" в платежной квитанции (с 2004 г. составляющая капитального ремонта выведена из структуры платежей населения, эти расходы финансирует бюджет, организация-владелец или арендатор имущества или инженерных сетей, требующих капитального ремонта). Если управляющей организацией данного кондоминиума является само ТСЖ (ЖСК или ПО) или же частная фирма - все платежи населения за содержание и текущий ремонт направляются этому юридическому лицу. Затем средства перечисляются непосредственно подрядчикам, предоставляющим жилищные услуги, а не муниципальным управляющим организациям (ДЕЗ, МУП и др.), которые должны выступать от имени и защищать права жильцов, а на практике присваивают эту часть платежей населения на содержание своих офисов и выплату заработной платы многочисленным сотрудникам (поскольку все платежи за жилищно-коммунальные услуги поступают на расчетный счет управляющих организаций и автоматически становятся их доходами).
В этой связи привлечение населения, как основного потребителя жилищно-коммунальных услуг, к управлению жильем должно стать приоритетным направлением при разработке местной властью нормативных актов и программ городского развития.
Хорошо известен опыт успешно функционирующих ЖСК и ТСЖ, когда сами жильцы кондоминиума выбирают на конкурсной основе организацию-подрядчика и/или управляющую организацию. Только в этом случае средства населения, ушедшие на оплату жилищных услуг, возвращаются непосредственно к ним в виде оказанных качественных услуг по содержанию, ремонту жилья и благоустройству придомовой территории.
Какими темпами пойдет реформа и развитие честной конкуренции в жилищной сфере зависит уже от эффективной законотворческой деятельности и желания местной власти начать проведение реформ в этом секторе. В Москве, например, к концу 2003 г. зарегистрировано более 400 ТСЖ, в Перми - 100, а в Саратове - 63.
ТСЖ как форма управления жильем уже доказала свою эффективность в некоторых городах России: жильцы вправе и должны участвовать в управлении своим жильем, выбирать подрядчиков для
♦
□
проведения ремонтных работ и работ по благоустройству дворов, а также поставщиков коммунальных услуг. Такое право предоставляют нам федеральные законы "Об общих принципах самоуправления в РФ" и "О товариществах собственников жилья". Практика показывает, что в этих случаях качество жилищно-коммунальных услуг возрастает и уменьшается социальная напряженность среди жильцов кондоминиума. В чем же причина слабого развития самоорганизации собственников жилья в товарищества? Закон "О ТСЖ" предложил инструмент, с помощью которого можно согласовать интересы различных собственников, однако этот инструмент практически не работает и содержит целый ряд неточностей, выявившихся в процессе его реализации.
Административные барьеры выражены в том, что для ТСЖ устанавливаются более высокие тарифы на коммунальные услуги по сравнению с тарифами в муниципальном фонде (как правило, без обеспечения их финансовой поддержкой из муниципальных бюджетов на компенсацию разницы в тарифах для населения и полной стоимости услуг, льгот и субсидий), и ТСЖ лишаются прав на нежилые помещения и придомовую территорию, что не дает возможности ведения бизнеса в секторе управления жильем.
На практике реальные стимулы, прежде всего экономические, для создания ТСЖ формируются чрезвычайно медленно, а бюрократические барьеры растут быстро. Кроме того, значительной помехой развитию самоуправления собственников в жилищной сфере является инертность основной массы населения, индивидуализм и неверие в положительный эффект совместной деятельности, недоверие (зачастую вполне обоснованное) к государству и органам местного самоуправления, к реализуемой ими жилищной политике. Многочисленные публикации, появляющиеся в средствах массовой информации в последнее время, отражают общее настороженное, даже негативное отношение населения к созданию товариществ. Жители видят в них не способ самоорганизации для решения общих проблем управления жилищным фондом, а очередную уловку властей с целью переложить бремя заботы о жилье на плечи граждан. К сожалению, очень часто подобные опасения сбываются, что отнюдь не способствует созданию новых товариществ собственников жилья.
Следует также отметить, что далеко не везде выполняются не только нормы закона "О ТСЖ", направленные на создание самих товариществ, но и те его положения, которые устанавливают иные способы управления жильем. Несмотря на обилие в городах России "служб заказчика", передача им собственниками жилья функций по управлению в том виде, в каком это изложено в законе "О ТСЖ", практически не осуществляется. По сложившейся практике основной массой жилых домов управляют организа-
ции, уполномоченные органами местного самоуправления, однако передачи функций управления от собственников к таким организациям не происходит.
Органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества от имени муниципального образования и имеющие значительную долю в жилых домах, подобно органам власти, отвечавшим в советский период за состояние жилищного фонда, не имея на то достаточных правовых оснований, взяли на себя функции всех собственников общего имущества. Отсутствие детальной законодательной процедуры управления жилым домом в условиях, когда не создано ТСЖ, и финансовая зависимость жилищных организаций от бюджетного финансирования позволили муниципалитетам взять под свой контроль управление большей частью жилищного фонда в населенных пунктах. В большинстве городов на рынок предоставления жилищных услуг искусственно не допускается частный бизнес, формируются механизмы, позволяющие администрациям распоряжаться платежами населения за жилищные и коммунальные услуги. Это не способствует ни созданию ТСЖ, так как домовладельцы не видят возможности добиться реализации своего права распоряжаться средствами и свободно выбирать управляющую или обслуживающую организацию, ни привлечению частных инвестиций в модернизацию жилищного фонда.
Создание ТСЖ требует больших организационных усилий, преодоления инерции граждан, активной и затратной борьбы с бюрократами и монополистами. Поэтому только там, где у собственников жилья есть весомые стимулы для прохождения властных инстанций, ситуация в сфере управления жилищным фондом меняется и государственная политика передачи рычагов управления реальному собственнику воплощается на практике. Это происходит, например, в регионах и городах, где реформирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется по инициативе и при поддержке органов местного самоуправления (в Москве, Санкт-Петербурге, Барнауле, Тюмени, Ярославле, Нижнем Новгороде, Кирове, Самаре, Перми, Ростове-на-Дону и др.).
Без сомнения, для частной компании управление жилищным фондом и его обслуживание в масштабе микрорайона более экономически привлекательно, чем управление одним домом, а работа частных предприятий, как показывает практика, может быть гораздо более эффективной, чем муниципальное управление. В то же время в Саратове при организации ТСЖ реальные интересы жителей - собственников жилья не брались в расчет, решение о создании ТСЖ принималось представителями муниципалитета как обладателя наибольшей доли участия в кондоминиуме, а в некоторых случаях ТСЖ образовывались с прямым нарушением закона (общие со-
брания не проводились, подписи жильцов подделывались).
Подобное случается не часто, однако инициатива частного бизнеса в процессе создания ТСЖ становится все более заметной. Это положительный процесс. Важно только, чтобы он проходил в правовых рамках.
Итак, можно говорить о том, что в сфере управления жилищным фондом и обслуживания жилья, несмотря на многочисленные правовые и экономические пробелы, мы справляемся со сроками и задачами, изложенными в Подпрограмме развития жилищно-коммунального комплекса4.
Государство, серьезно заботясь о состоянии жилищного фонда и здоровье своих граждан, должно пойти навстречу и частным фирмам, желающим вкладывать средства в модернизацию жилищного фонда, и населению, готовому к участию в управлении собственным жильем. В жилищном секторе предметом бизнеса должны и могут стать следующие виды деятельности:
- управление жильем;
- работы по содержанию и ремонту жилищного фонда;
- работы по выборочному капитальному ремонту, комплексному капитальному ремонту, модернизации и реконструкции;
- работы по энергосбережению и учету потребления коммунальных услуг.
Привлечение инвестиций в жилищный сектор жилищно-коммунального комплекса должна ускорить активная законотворческая деятельность как на федеральном, так и на местных уровнях. В этой связи
большие надежды возлагаются на согласование и принятие следующих нормативных документов, которые существуют сейчас в виде проектов:
- концепция вхождения частного бизнеса в жилищный и коммунальный секторы муниципальной экономики;
- федеральный закон РФ "О концессионных соглашениях в коммунальном комплексе";
- федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О товариществах собственников жилья"».
Целесообразно разработать федеральную программу сохранения жилищного фонда, при этом на государственном уровне необходимо решение вопроса не столько о выделении средств, сколько о льготном налогообложении инвесторов, финансирующих реконструкцию и модернизацию жилищного фонда.
1 См.: Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общей ред. С.Б. Сиваева. М., 2003.
2 См.: Чернышов Л.Н. Альтернативные формы управления недвижимостью в жилищной сфере // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004. №1. С.5 - 9.
3 См.: Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса. С. 170 - 171.
4 См.: Подпрограмма «"Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ" федеральной целевой программы "Жилище на 2002 -2010 годы"»: утверждена Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. №797// Гарант.
УДК 336.22
РОЛЬ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
В.Н. Лапин,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и учета, ПАГС
ВЕСТНИК. 2004. № 8
Система налогообложения - это подвижная социально-экономическая система, которая, находясь во взаимодействии с другими системами, постоянно изменяется. При этом трансформация системы должна осуществляться синхронно рыночным преобразованиям в экономике Российской Федерации. Это означает, что в конкретный период времени налоговая система должна быть адекватна экономике данного периода. В противном случае она будет выступать своеобразным тормозом развития национальной экономики.
История становления и развития российской системы налогообложения, к сожалению, уже имеет горький опыт, когда непродуманная налоговая политика способствовала углублению негативных явлений в социально-экономическом развитии страны. Так, финансовая ситуация, сложившаяся в России в конце 1997 - начале 1998 г., характеризовалась ухудшением собираемости налогов и соответственно возрастанием трудностей бюджетного финансирования. Попытка прави-
