CC BY
25УДК 342.5:351.746
ББК 67.400.612+67.401.132
DOI 10.25724/VAMVD.PKLM
А. М. Тарасов
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕЗИДЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются проблемные вопросы, связанные с правовым регулированием, наличием пределов (ограничений) полномочий Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и Контрольного управления Президента Российской Федерации при осуществлении контроля за деятельностью органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в том числе за такими специальными видами правоохранительной деятельности, как оперативно-разыскная, предварительное следствие, дознание. На основе анализа соответствующих федеральных законов и указов Президента Российской Федерации предлагается внести дополнение в Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, президентский контроль, органы Федеральной службы безопасности России, правоохранительные органы, оперативно-разыскная деятельность.
A. M. Tarasov
ACTUAL ISSUES OF IMPROVING OF LEGAL REGULATION
OF PRESIDENTIAL CONTROL FOR LAW ENFORCEMENT BODIES
OF THE FEDERAL SECURITY SERVICE OF RUSSIAN FEDERATION
The article discusses problematic issues related to legal regulation, the presence of limits (restrictions) of powers of the President of the Russian Federation, the Administration of the President of the Russian Federation and the Control Directorate of the President of the Russian Federation in exercising control over the activities of the Federal Security Service of Russian Federation, including such special types of law enforcement activities as operational search, preliminary investigation, inquiry. Based on the analysis of the relevant federal laws and decrees of the President of the Russian Federation, it is proposed to amend the Regulation "On the Control Administration of the President of the Russian Federation".
Key words: Constitution of the Russian Federation, presidential control, bodies of the Federal Security Service of Russian Federation, law enforcement agencies, operational-search activities.
Рассмотрение вопросов правового обеспечения различных субъектов президентского контроля за деятельностью Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ФСБ России, Служба) является актуальным и новационным направлением научного исследования. Кроме того, в научно-прикладном аспекте изучение данной темы является достаточно востребованным, учитывая стратегическую роль и место президентского контроля, а также место и роль ФСБ России в системе органов государственной безопасности и правоохранительных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять такие, в частности, виды правоохранительной работы, как оперативно-
разыскная, предварительное расследование, дознание, в ходе которых возможны нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантом чего согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации (Конституция) является Президент Российской Федерации (Президент РФ).
Важность рассмотрения данной темы проявляется и в том, что свою деятельность субъекты президентского контроля, в частности Администрация Президента РФ (Администрация) и Контрольное управление Президента РФ (Управление), строят на основе положений, утвержденных указами главы государства, и в связи с этим их полномочия существенно отличаются от конституционных
полномочий Президента РФ. К тому же в положениях об Администрации Президента РФ и о Контрольном управлении Президента РФ, утвержденных указами главы государства, не установлены рамки их полномочий по предметам контроля (подконтрольным направлениям деятельности) правоохранительных органов, в том числе и ФСБ России.
Об актуальности исследования данной темы свидетельствует и отсутствие федерального закона о государственном контроле за деятельностью государственных органов, в том числе правоохранительных [1].
Как известно, в ст. 2 Конституции установлено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — это обязанность государства.
На заседании коллегии ФСБ России, прошедшей 20 февраля 2020 г., Президент РФ к приоритетным задачам, стоящим перед Службой, отнес неукоснительное соблюдение прав граждан и хозяйствующих субъектов, невмешательство в работу государственных и экономических структур.
Вместе с тем считаем важным учитывать, что в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (майский указ) [2] установлено, что на реализацию нацпроектов в целом будет выделено порядка 26 трлн рублей. Безусловно, за расходованием этих бюджетных средств необходим эффективный государственный контроль.
Анализ нормативных правовых актов по вопросам правоохранительной и контрольной деятельности свидетельствует, что названные виды являются важными направлениями в системе обеспечения эффективности государственного управления и безопасности. Например, в ст. 45 «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 [3], констатируется, что обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем повышения эффективности работы правоохранительных и органов государственного контроля (надзора).
Таким образом, госконтроль — это не только одна из востребованных и обязательных функций госуправления, но и важнейшая составляющая общей системы обеспечения национальной безопасности. Кстати, под государственным контролем понимается деятельность государственных органов (их подразделений), наделенных нормативными правовыми актами контрольными полномочиями.
В соответствии со ст. 2 и 3 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации» (Закон о ФСБ России) [4] ФСБ России является многофункциональным федеральным органом исполнительной власти, входящим в систему органов обеспечения безопасности.
Поскольку согласно ст. 9.1, 10, 12, 13 и другим Закона о ФСБ России данная Служба уполномочена осуществлять борьбу с преступностью, оперативно-разыскную деятельность (ОРД), предварительное следствие, дознание, производство по делам об административных правонарушениях, ФСБ России относится и к системе федеральных правоохранительных органов исполнительной власти [5, с. 729]. Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» система федеральных органов исполнительной власти состоит из федеральных министерств, служб и агентств. Федеральная служба в соответствии с п. 4 Указа является федеральным органом исполнительной власти, который уполномочен осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны госграницы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Кроме того, отметим, что в соответствии с подп. «б» п. 2 данного Указа под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами госвласти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, установленных Конституцией федеральными, в том числе конституционными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.
В части, касающейся непосредственно темы исследования, следует сказать, что в ст. 23 Закона о ФСБ России установлено, что контроль за деятельностью органов ФСБ России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство РФ и судебные органы. В данной статье при этом определено, что перечисленные субъекты осуществляют контроль в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Из данной редакции статьи можно сделать обоснованный вывод, что у всех указанных в ст. 23 Закона субъектов госконтроля, включая Президента РФ, имеются пределы (ограничения) полномочий по контролю за деятельностью ФСБ России.
1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
Изучение нормативных правовых актов по вопросам полномочий Президента РФ в части осуществления руководства и контроля за деятельностью ФСБ России показывает, что согласно п. 1. ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 «О Правительстве Российской Федерации» на Президента возложено руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в частности ведающих вопросами безопасности. О наличии полномочий Президента по руководству ФСБ России свидетельствует и содержание ст. 3 Закона о ФСБ России, где определено, что глава государства осуществляет руководство ее деятельностью, а руководить — значит и контролировать.
Важно отметить при этом, что в соответствии со ст. 10 Положения о ФСБ России, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 [6], систему ФСБ России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом (ст. 1 Закона о ФСБ России). Таким образом, директор является главой Федеральной службы, подведомственной (подконтрольной) Президенту РФ.
В связи с тем, что Президент без каких-либо ограничений наделен полномочиями по осуществлению руководства деятельностью ФСБ России, считаем, что в отличие от других субъектов контроля на Президента РФ пределы полномочий (ст. 23 Закона о ФСБ России) в части, касающейся осуществления контроля, не должны распространяться, в том числе и за такими видами правоохранительной деятельности, как предварительное следствие, дознание, оперативно-разыскная деятельность (ОРД). Отметим, что поскольку Президент РФ, являясь главой государства (ст. 80 Конституции), занимает главенствующе-стратегиче-ский статус в системе органов государственной власти, то и контроль Президентом, что логично, осуществляется за стратегически значимыми и риск-ориентированными направлениями работы органов ФСБ России, при возможности применения дистанционных способов контроля, использования информационно-телекоммуникационных сетей [7]. И Президент РФ вправе сам определять и давать поручения и директору ФСБ России, и начальнику Контрольного управления Президента РФ по вопросам: когда, какие направления деятельности ФСБ России, в какой форме необходимо подвергнуть проверке и по ее результатам представить доклады и предложения главе государства. Кстати,
осуществление контроля за стратегически-значимыми [8, с. 205—213] и риск-ориентированными направлениями работы позволяет экономить контрольный ресурс субъектов президентского контроля, снижать расходы на контрольную деятельность, к тому же без ущерба эффективности контроля.
Отметим также, что осуществляемый за деятельностью органов ФСБ России, в том числе по поручению Президента РФ, контроль со стороны Директора Службы — это внутренний (ведомственный) контроль, а осуществляемый Контрольным управлением Президента РФ — внешний (вневедомственный) вид контроля, поскольку ФСБ России и Контрольное управление относятся к различным системам государственного управления. В связи с этим следует сказать, что вневедомственный вид контроля считается более независимым, принципиальным, объективным и, следовательно, эффективным.
2. Контрольные полномочия Администрации Президента Российской Федерации
В целях непосредственного осуществления президентского контроля главой государства созданы субъекты, наделенные контрольными полномочиями, в частности Контрольное управление Президента РФ, являющееся самостоятельным структурным подразделением Администрации Президента РФ.
В соответствии с пп. 1 и 4 Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом главы государства от 6 апреля 2004 г. № 490 (Положение), Администрация — государственный орган, в задачи которого входит обеспечение деятельности главы государства и осуществление контроля за исполнением принятых им решений. Согласно п. 7 Положения общее руководство данным госорганом (Администрацией) осуществляется Президентом РФ. Подчеркнем, что Администрация образована Президентом РФ на основании п. «и» ст. 83 Конституции РФ и, следовательно, является государственным конституционным органом, уполномоченным главой государства осуществлять наряду с другими и контрольные функции, т. е. является не только госорганом, но и вторым по организационно-правовому статусу субъектом системы президентского контроля после Президента РФ.
В организации своей деятельности Администрация руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями главы государства, а также Положением об Администрации Президента РФ.
В соответствии с п. 5 Положения Администрация уполномочена осуществлять контроль за исполнением федеральными органами исполнительной
власти, включая ФСБ России, федеральных законов, в том числе конституционных, указов, распоряжений и других решений Президента РФ, а также поручений главы государства (п. 6 Положения). Таким образом, предметом контроля Администрации в части, касающейся деятельности органов федеральной службы безопасности, является своевременность и полнота исполнения Службой федеральных законов, конституционных в том числе, а также указов, распоряжений, поручений и других решений Президента РФ по вопросам деятельности ФСБ России.
Кроме того, в соответствии с п. 6 Положения Администрация уполномочена осуществлять проверки на предмет установления полноты и достоверности сведений о расходах, доходах, а также об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых теми гражданами, которые претендуют на замещение государственных должностей Российской Федерации, в том числе в системе ФСБ России. В соответствии с указами главы государства Администрация проводит проверки и по другим направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе за состоянием реализации общенациональных проектов (п. 4 Положения).
Как показывает анализ соответствующих указов главы государства, Администрация состоит из различных самостоятельных структурных подразделений. Для непосредственного осуществления стоящих перед Администрацией контрольных задач и функций в структуре Администрации главой государства создано специальное подразделение, именуемое Контрольное управление Президента РФ.
3. Полномочия Контрольного управления Президента Российской Федерации
Свою деятельность Управление осуществляет на основе Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденного Указом главы государства от 8 июня 2004 г. № 729.
Согласно п. 3 данного Положения к одной из основных задач Управления относится контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, включая ФСБ России, федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений главы государства, в том числе по вопросам обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, общим объектом президентского контроля в лице Контрольного управления является деятельность органов ФСБ России по исполнению ими требований федеральных законов, а также указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, в том числе ежегодных посланий Пре-
зидента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, а также бюджетных посланий и иных его программных документов, включая общенациональные проекты, по вопросам деятельности ФСБ России. По результатам проверок Контрольное управление информирует Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ и вносит предложения по предупреждению и устранению выявленных в ходе контроля нарушений.
Таким образом, Контрольное управление наделено Президентом РФ полномочиями по осуществлению контроля и проведения проверок за исполнением органами ФСБ России законов Российской Федерации, указов, распоряжений, посланий, общенациональных проектов, а также поручений Президента РФ по вопросам деятельности Службы.
Кроме того, к предметам контроля, осуществляемого Контрольным управлением за деятельностью органов ФСБ России, в соответствии с Порядком исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352, относится и проверка исполнения указаний, которые дает глава государства федеральным органам исполнительной власти. Кстати, в п. 2 данного Указа установлена персональная ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное и ненадлежащее исполнение поручений и указаний Президента. Субъектами президентского контроля за исполнением указаний и поручений главы государства являются Администрация Президента и Контрольное управление.
Согласно п. 4 Положения о Контрольном управлении к его (Управления) функциям относятся организация, проведение проверок и иных мероприятий по контролю. Таким образом, контроль за деятельностью федеральных органов, в том числе органов безопасности, Управление уполномочено и на практике осуществляет, как правило, в форме проверок.
Для реализации контрольных задач и функций Контрольное управление наделено Президентом РФ, являющимся системообразующим и правоустанавливающим субъектом системы президентского контроля, правом по созданию комиссий с привлечением в них работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случае необходимости, например при планировании проверки правоохранительного органа, в комиссии могут быть включены
сотрудники контролирующих и других правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры и Следственного комитета Российской Федерации (п. 5 Положения).
Вместе с тем анализ положений об Администрации и о Контрольном управлении позволяет сделать вывод о том, что названные субъекты президентского контроля при осуществлении проверок не наделены полномочиями проводить контрольные мероприятия по таким специфическим видам деятельности органов ФСБ России, как предварительное следствие, дознание, производство по делам об административных правонарушениях, а также по организации, тактике и методике проведения ОРД, тем более вмешиваться в их проведение. В предмет контроля (проверки), считаем, также не входят вопросы, связанные со сведениями о лицах, оказывавших (оказывающих) на конфиденциальной основе содействие органам ФСБ [9].
Следует учесть и то обстоятельство, что по прямому поручению (указанию) Президента РФ, уполномоченного в полном объеме осуществлять руководство ФСБ России, в чьем ведении также находится Контрольное управление Президента РФ, данное Управление, считаем, сможет провести проверку деятельности органов ФСБ России по тому предмету контроля, который непосредственно указан в поручении (указании) Президента РФ, включая состояние организации предварительного следствия, дознания, производства по делам об административных правонарушениях, ОРД, но без вмешательства в тактику и методику их проведения, а также без запроса на получение сведений о лицах, оказывающих (оказывавших) содействие органам Федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе. В случае необходимости провести проверку работы органов ФСБ по всем этим направлениям в полном объеме Президент может поручить Директору ФСБ России с последующим докладом о ее результатах главе государства.
Итак, как свидетельствует проведенное исследование по данной теме, объектом президентского контроля является деятельность органов ФСБ России по основным, стратегически значимым направлениям ее работы. К предметам президентского контроля относятся установление своевременности, полноты (надлежащего / ненадлежащего) исполнения органами ФСБ России федеральных, в том числе конституционных законов, указов, распоряжений, посланий, общенациональных проектов, а также поручений и указаний Президента по направлениям деятельности ФСБ России. В соответствии со ст. 8 Закона о ФСБ России к стратегически значимым направлениям работы Службы относятся: контрразведывательная деятельность,
борьба с терроризмом, с преступностью, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение информационной безопасности.
Указанные выше ограничения предметов контроля со стороны Администрации и Контрольного управления Президента РФ, связанные с возможным вмешательством в деятельность органов ФСБ России, считаем, являются обоснованными и нацелены на предупреждение рисков утечки информации, относящейся к государственной тайне [см.: 10, п. 4 ст. 5], а также с возможной утратой независимости (самостоятельности) органов предварительного следствия, дознания и осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, а также субъектов оперативно-разыскной деятельности при принятии и реализации ими оперативно-тактических и процессуальных решений.
В целях приведения в этой части Положения о Контрольном управлении Президента РФ в соответствие предлагается в Положение о Контрольном управлении внести следующее дополнение:
При осуществлении контрольных функций работники Управления не вправе вмешиваться в процессуальные действия, дознание, оперативно-разыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях правоохранительных органов. В предмет контроля не входят сведения о лицах, оказывающих (оказывавших) правоохранительным органам содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, тактике, методах и средствах, перечисленных выше видах (направлений) правоохранительной деятельности.
Об обоснованности такого предложения, считаем, может свидетельствовать и содержание абз. 2 ст. 24 Закона о ФСБ России, касающегося ограничения (пределов) прокурорского надзора, где установлено, что в предмет прокурорского надзора не входят сведения о лицах, оказывающих (оказывавших) органам ФСБ России содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов ФСБ России. Данные ограничения, считаем, связаны со статусом ФСБ России как специального многофункционального органа безопасности и правоохранительного органа.
В связи с этим отметим, что вмешательство при осуществлении контроля в специальные виды деятельности органов ФСБ России может негативно сказаться на обеспечении национальной безопасности, привести к утечке конфиденциальной информации, что недопустимо как со стороны надзорного органа (прокуратуры), так и Контрольного управления Президента РФ.
Примечания
Процессуальные действия — это действия (решения), регламентируемые процессуальным законодательством и осуществляемые сотрудниками правоохранительных органов как представителями органа дознания, следователями, дознавателями, экспертами, специалистами.
ОРД — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-разыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств.
*** Полномочия правоохранительных органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
1. Тарасов А. М. О законодательном обеспечении государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 1 (49). С. 14—25.
2. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
4. О Федеральной службе безопасности Российской Федерации: федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Черников В. В. Органы охраны правопорядка: учебник. 4-е изд. М.: Проспект, 2018.
6. Положение о ФСБ России: утв. Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Минин А. Я., Церунян В. А. Актуальные вопросы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов в отношении предупреждения деяний с использованием информационно-телекоммуникационных сетей. М.: МПИ ФСБ России, 2020.
8. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М.: Континент, 2008.
9. Павличенко Н. В. Правовые и теоретические проблемы обеспечения негласности в оперативно-розыскной деятельности: монография. М.: Амалданик, 2016.
10. О государственной тайне: федер. закон от 21 июля 1993 г. (ред. от 29 июля 2018 г.) № 5485-1. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
© Тарасов А. М., 2020
1. Tarasov A. M. On the legislative support of state control over the activities of executive authorities. Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019; 49 (1): 14—25.
2. Decree of the President of the Russian Federation No. 204 of 7 May 2018. "On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024". Available from: reference and legal system "Consultant-Plus".
3. National Security Strategy of the Russian Federation [approved by Decree of the President of the Russian Federation No. 683 of 31 December 2015. Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
4. Federal law of Russian Federation No. 40-FZ of 3 April 1995. "About the Federal Security Service of the Russian Federation". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
5. Chernikov V. V. Law enforcement agencies. Textbook. 4th ed. Moscow: Prospect; 2018.
6. Regulations on the FSS of Russia [approved by the Decree of the President of the Russian Federation No. 960 of 11 August 2003]. Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
7. Minin A. Ya., Tserunyan V. A. Topical issues of improving the legal regulation of the activities of border authorities in relation to the prevention of acts using information and telecommunication networks. Moscow: MBI FSS of Russia; 2020.
8. Tarasov A. M. State control in Russia. Monograph. Moscow: Continent; 2008.
9. Pavlichenko N. V. Legal and theoretical problems of ensuring secrecy in operational-search activity. Monograph. Moscow: Amaldanik; 2016.
10. Federal law of Russian Federation No. 5485-1 of 21 July 1993 (as amended on 29 July 2018). "About state secrets". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
© Tarasov A. M., 2020
Тарасов Анатолий Михайлович,
главный научный сотрудник
Академии управления МВД России,
заслуженный юрист Российской Федерации,
заслуженный сотрудник
органов внутренних дел Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор;
e-mail: Tarasov.tam@yandex.ru
Tarasov Anatoly Mikhailovich,
chief scientific officer
at the Academy of Management
of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
merited lawyer of the Russian Federation,
honored member of the Internal Affairs agencies
of the Russian Federation,
doctor of juridical sciences, professor;
e-mail: Tarasov.tam@yandex.ru
* * *
