CC BY
191УДК 349.4 (477) Т. В. Лисовая,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Статья посвящена комплексному исследованию актуальных вопросов правового регулирования использования земель промышленности. Всесторонне обосновывается необходимость усовершенствования действующих нормативно-правовых актов относительно этой проблемы.
Ключевые слова: земли промышленности, земельная реформа, охрана, использование.
В соответствии со ст. 19 Земельного кодекса Украины (далее - ЗКУ) земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения составляют самостоятельную категорию земель [5; 2002. - № 3 - 4. - Ст. 27]. Согласно ст. 65 ЗКУ землями промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения являются земельные участки, предоставленные в установленном порядке предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления соответствующей деятельности. Порядок их использования устанавливается законом. Подчеркнем, что земли промышленности являются отдельным видом земель в составе вышеупомянутой категории земель. Согласно ст. 66 ЗКУ к ним относятся земли, предоставленные для размещения и эксплуатации основных, подсобных и вспомогательных зданий и сооружений промышленных, горнодобывающих, транспортных и иных предприятий, их подъездных путей, инженерных сетей, административно-бытовых зданий, других сооружений. Следовательно, основное целевое назначение таких земель заключается в том, что они используются или предназначены для обеспечения деятельности промышленных предприятий, а также эксплуатации объектов промышленности. На сегодня принят ряд законов Украины, регламентирующих правоотношения относительно использования земель этой категории: "О транспорте" от 10 ноября 1994 г. [5; 1994. - № 51. - Ст. 446]; "О трубопроводном транспорте" от 15 мая 1996 г. [5; 1996. - № 29. - Ст. 139]; "Об автомобильном транспорте" от 5 апреля 2001 г. [5; 2001. - № 22. - Ст. 105]; "О железнодорожном транспорте" от 4 июля 1996 г. [5; 1996. - № 40. - Ст. 183]; "О телекоммуникациях" от 18 ноября 2003 г. [5; 2004. -№ 12. - Ст. 155]; "Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности" от 8 февраля 1995 г. [5; 1995. - № 12. - Ст. 181]; "Об использовании земель обороны" от 27 ноября 2003 г. [5; 2004. - № 14. - Ст. 209]; "Об индустриальных парках" от 21 июня 2012 г. [5; 2012. - № 22. - Ст. 212] и др. Однако специального Закона "О землях промышленности" до сих пор не принято. Кроме того, действующее законодательство не содержит единых требований экологической безопасности использования земель промышленности. В то же время именно они больше всего подвергаются негативному влиянию по сравнению с иными видами земель. Следовательно, субъекты земельных отношений обязаны осуществлять их охрану наиболее интенсивно. Все это требует всестороннего анализа и исследования с целью разрешения вопросов правового регулирования использования указанных земель.
Проблема использования и охраны земель промышленности рассматривалась в работах таких ученых, как Н. В. Барбашова, М. М. Бахуринская, Р. Д. Боголепов, Н. И. Краснов, А. С. Трифонов [См.: 1; 2; 4; 6; 8] и др. Однако большинство их трудов
касаются освещения лишь отдельных ее аспектов; комплексного же анализа фактически не существует.
Цель этой публикации - исследовать ряд вопросов правовой регламентации эксплуатации земель промышленности.
Определение земель промышленности в ч. 1 ст. 65 ЗКУ свидетельствует, что они являются непригодными для ведения сельского хозяйства. Как правило, на них осуществляется специальная несельскохозяйственная деятельность соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами, которые также могут выступать субъектами такой деятельности в случае установленного законом использования этой категории земель. Стоит подчеркнуть, что специфика эксплуатации исследуемых земель предопределена: (а) особенностями функционирования расположенных на них объектов, назначением которых является обслуживание несельскохозяйственных потребностей и (б) специфическим статусом субъектов, которым они предоставляются.
Напомним, что землепользователи осуществляют эксплуатацию земли на юридическом титуле пользования, а собственники - на титуле собственности. В соответствии с ч. 2 ст. 66 ЗКУ земли промышленности могут находиться не только в государственной, но и в коммунальной, и частной собственности. По мнению некоторых ученых, целесообразно различать право собственности на земельный участок из земель промышленности в объективном и субъективном понимании [8, с. 42]. В субъективном понимании оно представляет собой право юридического или физического лица сознательно, в своих интересах, в определенных законом границах владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, который принадлежит к землям промышленности [8, с. 42]. Основанием для разграничения земель промышленности по уровням публичной собственности является уровень: (а) публичной собственности имущества, расположенного на таких земельных участках; (б) публичного органа власти, принимавшего решение по созданию соответствующего предприятия на таких земельных участках; (в) публичной собственности на расположенное на таких земельных участках имущество до его приватизации; (г) публичного значения недр, расположенных под поверхностью этих участков. Отметим, что Конституция Украины и действующее земельное законодательство не предусматривают никаких ограничений для иностранных граждан и иностранных юридических лиц для приобретения ими права собственности на земельные участки из земель промышленности.
Поддерживаем позицию А. С. Трифонова, что правом собственности на земельный участок из земель промышленности в объективном понимании является правовой институт, содержащий правовые нормы, регулирующие основания возникновения, прекращения и порядок реализации правомочностей собственника такого участка [8, с. 43]. Следует отметить, что ЗКУ не содержит ограничений, касающихся круга субъектов, которые могут иметь земли промышленности на праве собственности или праве пользования. Такие земли могут использовать государственные, коммунальные и частные промышленные предприятия, а в некоторых случаях - и граждане как субъекты предпринимательской деятельности.
Анализ содержания ст. 92 ЗКУ позволяет прийти к выводу, что государственные и коммунальные предприятия, а также те, которые находятся в собственности общественных организаций инвалидов Украины, используют такие земельные участки на праве постоянного землепользования, иные же субъекты - на условиях аренды. Предприятия атомной промышленности (в том числе добыча и обогащение руды, изготовление тепловыделяющих элементов для атомных электростанций, регенерация отработанного ядерного топлива, хранение или утилизация радиоактивных отходов) представляют собой объекты, содержащие повышенную экологическую опасность. В соответствии со ст. 84 ЗКУ земли атомной энергетики находятся исключительно в государственной собственности. Среди объектов, представляющих повышенную экологическую опасность, можно назвать так же предприятия черной и цветной металлургии, по добыче и переработке
нефти, торфа, сапропеля, химической и горнодобывающей промышленности, текстильного производства (с окрашиванием тканей и обработкой их иными химическими средствами) и др.
Целесообразно поддержать точку зрения Н. В. Барбашовой, что в основе формирования горно-металлургического комплекса Украины лежала привязка промышленных объектов к источникам сырья. При этом при строительстве предприятий горнодобывающей и металлургической промышленности до последнего времени руководствовались преимущественно экономическими и оборонными интересами без необходимого учета важных факторов экологической опасности для людей, проживающих в этой местности [1, с. 12]. Как следствие - высокая концентрация больших металлургических заводов, обогатительных комбинатов, предприятий тяжелой и добывающей промышленности в областях Восточной Украины (Запорожской, Кировоградской, Луганской, Донецкой и Днепропетровской), оказывающих наибольшую нагрузку на окружающую среду [1, с. 12, 13].
Что касается права частной собственности на земли промышленности, подчеркнем, что оно может возникать путем приобретения земельных участков на конкурентной основе из земель государственной или коммунальной собственности в соответствии с требованиями гл. 21 ЗКУ. Юридические лица, основанные гражданами или юридическими лицами Украины, могут приобретать в собственность земельные участки из земель промышленности для осуществления предпринимательской деятельности. Иностранные юридические лица могут приобретать право собственности на земельные участки из земель промышленности в пределах населенных пунктов в случае приобретения объектов недвижимого имущества и для сооружения объектов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в Украине, а также за пределами населенных пунктов в случае приобретения объектов недвижимого имущества.
Рассматривая правомочия владельца земельного участка из земель промышленности, необходимо выделять особенности каждой из правомочностей с учетом специфики земель этого вида, прежде всего их целевое назначение. Как экологическим, так и земельным законодательством Украины воспринята цивилистическая концепция права собственности, согласно которой собственнику принадлежит триада правомочностей -владение, пользование и распоряжение объектом права собственности.
Особенность владения такими землями промышленности заключается в том, что оно является неотъемлемым от владения промышленным объектом. На этих земельных участках размещаются и эксплуатируются основные, подсобные и вспомогательные здания и сооружения промышленных, горнодобывающих, транспортных и других предприятий, их подъездные пути, инженерные сети, административно-бытовые здания, иные сооружения, т. е. соответствующие недвижимые объекты промышленности.
Право пользования землями промышленности заключается в юридически предоставленной владельцу возможности использовать земельный участок согласно его конкретному целевому назначению, т. е. для размещения и эксплуатации основных, подсобных, вспомогательных зданий и сооружений промышленных, горнодобывающих, транспортных и других предприятий, их подъездных путей, инженерных сетей, административно-бытовых зданий, иных сооружений. Как справедливо отмечает Н. И. Краснов, промышленные предприятия должна использовать земельные участки только с целями, связанными с их производственной деятельностью [6, с. 156].
Акцентируем внимание на том, что ученые в своих трудах используют также термин "разрешенное использование" [3, с. 40]. Попытки раскрыть его содержание осуществлялись в юридической литературе середины 90-х годов XX ст. Конструкция "разрешенное использование земельных участков" является следствием последующего усовершенствования понятия "целевое назначение земельных участков" в связи с масштабным вовлечением земельных участков промышленности в рыночный оборот.
Сегодня содержание категории "разрешенное использование земельных участков" не раскрыто ни в земельном законодательстве, ни в юридической доктрине.
О. И. Крассов приходит к выводу, что сущность разрешенного использования составляет право субъекта на эксплуатацию земельного участка, т. е. оно заключается в конкретном разрешенном целевом назначении последнего [7, с. 11]. Следовательно, разрешенное использование является правовой основой для возведения субъектом, эксплуатирующим земельный участок, соответствующих производственных зданий и сооружений, проведения необходимых работ (оросительных, осушительных и пр.) согласно как целевому назначению, так и разрешенному использованию этих земель.
Рассматривая понятие «распоряжение землями промышленности», целесообразно помнить, что права на земельный участок из земель промышленности и на промышленный объект неразрывно связаны. Отчуждение определенного промышленного объекта осуществляется вместе с земельным участком, на котором он размещен, кроме случаев, если (а) часть здания или сооружения не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка и (б) здание или сооружение находится на земельном участке, изъятом из оборота. Целесообразно подчеркнуть, что оборотоспособность земель промышленности устанавливается собственником в зависимости от их социальных свойств и роли в социально-экономическом развитии Украины как независимого государства. Отметим, что часть этих земель является разрешенной к обращению, часть - ограниченной в обращении, часть - изъятой из обращения.
Согласно ст. 125 ЗКУ права собственности на земельный участок, постоянного пользования им и аренды возникают с момента его государственной регистрации. До 1 января 2013 г. правоустанавливающим документом, который юридически фиксировал возникновение правоотношений постоянного пользования, был государственный акт на право постоянного пользования земельным участком. В связи со вступлением в силу 1 января 2013 г. Закона Украины "О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений" от 1 июля 2004 г. документом, подтверждающим государственную регистрацию отмеченного выше права, является извлечение из Государственного реестра о его регистрации. Сохранение института права постоянного землепользования формирует систему земельных отношений, в которой государство или территориальная громада является собственником земли, а государственные и коммунальные предприятия - постоянными пользователями земельных участков.
Аренда также является важной правовой формой эксплуатации земель. В соответствии со ст. 1 Закона Украины "Об аренде земли" аренда является основанным на договоре срочным платным владением и пользованием земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и других видов деятельности [5; 1998. - № 46 - 47. - Ст. 280]. При разрешении вопроса о размере арендной платы при аренде земель промышленности, находящихся в публичной собственности, необходимо учитывать интересы, с одной стороны, публичного собственника относительно максимально эффективного распоряжения земельным участком, а с другой - арендатора относительно регулярного повышения размера арендной платы. В связи с этим размер и порядок изменения арендной платы за земли промышленности, находящихся в частной собственности, должны устанавливаться в договоре по согласованию сторон. Поскольку целевое назначение аренды - эксплуатация промышленных объектов, аренда земельных участков является одной из наиболее распространенных форм организации производственно-экономического процесса. Можно распределить случаи предоставления в аренду земельных участков из земель промышленности на 2 группы: (а) для строительства и последующей эксплуатации промышленного объекта и (б) для эксплуатации уже построенного объекта. Подчеркнем, что предоставление земельных участков под застройку должно осуществляться исключительно на земельных аукционах, предметом которых является фактически продажа права на заключение договора на застройку территории.
Аренда земельных участков для обеспечения деятельности промышленных предприятий может иметь место и при осуществлении концессионной деятельности. Очевидным является тот факт, что для размещения соответствующих объектов концессии необходим земельный участок. Правовой статус последнего в сфере концессионных отношений определяется Законом Украины "О концессиях" от 16 июля 1999 г. [5; 1999. -№ 41. - Ст. 372]. Статьей 3 этого Закона установлено: если для осуществления концессионной деятельности необходимы земельные участки, то они предоставляются в пользование концессионеру, в том числе на условиях аренды, на срок действия концессионного договора в соответствии с положениями ЗКУ.
Речь идет не только о земельных участках, расположенных непосредственно под объектами промышленности. Целесообразно согласиться с позицией М. М. Бахуринской, что режим концессии должен распространяться и на земельные участки, находящиеся рядом с сооружениями и выполняющие вспомогательную функцию в процессе использования земель [2, с. 76]. Если концессионер пользуется объектом промышленности, он одновременно осуществляет и использование земельного участка, расположенного возле объекта и предоставленного для более эффективной его эксплуатации.
Необходимым условием использования земель промышленности является создание зон с ограниченным режимом их эксплуатации, что связано с экологической опасностью объектов, на которых они расположены. В случае предоставления земельных участков для строительства промышленных объектов на условиях концессии на концессионера возлагается обязанность за счет предоставленных земельных участков создание специальных охранных зон с целью обеспечения защиты от негативного влияния промышленных объектов на окружающую природную среду и человека.
Опираясь на изложенное, можем сделать некоторые выводы и предложения. С учетом целевого назначения земель промышленности предлагаем определение их использования, которое заключается во владении, пользовании земельными участками на праве постоянного пользования и аренды и распоряжении ими на праве государственной, коммунальной и частной собственности предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами как субъектами предпринимательской деятельности для обеспечения их деятельности и (или) эксплуатации объектов промышленности, т. е. для размещения и эксплуатации основных, подсобных, вспомогательных зданий и сооружений промышленных, горнодобывающих, транспортных и других предприятий, их подъездных путей, инженерных сетей, административно-бытовых зданий (т. е. объектов инженерной и транспортной инфраструктуры), иных сооружений, обеспечивающих деятельность предприятий соответствующей отрасли, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. Сегодня назрела необходимость выделить земли промышленности в самостоятельную категорию с особым правовым режимом их использования.
Список литературы: 1. Барбашова Н. В. Правове забезпечення еколопчно! безпеки в процес здшснення господарсько! дiяльностi: автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук: 12.00.06 / Н. В. Барбашова. - К., 2002. - 18 с. 2. Бахуринська М. М. Правовi засади концесп земельно! дшянки за законодавством Украши: моногр. / М. М. Бахуринська.
- К.: Зання, 2010. - 230 с. 3. Башмаков Г. С. Современные проблемы нового земельного законодательства / Г. С. Башмаков, З. С. Беляева, И. А. Иконицкая // Гос-во и право. - 1995.
- № 8. - С. 39 - 44. 4. Боголепов Р. Д.Правовой режим земель промышленного и транспортного назначения: автореф. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: 12.00.06 / Р. Д. Боголепов. - М., 1964. - 15 с. 5. Вщомосп Верховно! Ради Украши. 6. Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения: моногр. / Н. И. Краснов. - М.: Юрид. лит., 1961. - 215 с.7. Крассов О. И.Понятие и содержание правового режима земель/ О. И. Крассов // Эколог.право.- 2003. - № 1. - С. 10-15. 8. Трифонов А. С. Правовой режим земель промышленности: моногр. / А. С. Трифонов. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - 168 с.
АКТУАЛЬН1 ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ ПРОМИСЛОВОСТ1 Л1сова Т. В.
Статтю присвячено комплексному дослiдженню актуальних питань правового регулювання використання земель промисловосп. Всебiчно обгрунтовуеться необхiднiсть удосконалення чинних нормативно-правових актив, що стосуються порушено! проблеми.
Ключовг слова: землi промисловосп, земельна реформа, охорона, використання.
THE ACTUAL ISSUES OF LEGAL REGULATION OF USE OF LANDS OF THE
INDUSTRY Lisova T. V.
The article focuses on the complex analysis of actual issues of legal regulation of use of lands of the industry. The necessity of the improvement of the legislation in force with the purpose of effective use of land resources is thoroughly grounded in this article.
Key words: lands of the industry, land reform, use, protection.
Поступила в редакцию 12.11.2013 г.
