CC BY
70
УДК 347.235
М. И. Гаврилюк
соискатель
Институт законодательства Верховной Рады Украины, г. Киев, Украина
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы реформирования национального законодательства Украины в сфере защиты права собственности на земельный участок. В частности, делается анализ Закона Украины «О государственном земельном кадастре» и принятого на его основание Порядка ведения Государственного земельного кадастра. Анализируются вопросы, связанные с проблемами и эффективностью их применения. Исследуется вопрос внедрения в Украине Общественной кадастровой карты. Особое внимание уделено проблеме размежевания земель государственной и коммунальной собственности. Проанализированы новые подходы и к дерегуляции хозяйственной деятельности по проведению работ по землеустройству и землеоценочных работ, в части отмены лицензирования хозяйственной деятельности по проведению работ по землеустройству и введению сертификации инженеров-землеустроителей, инженеров-геодезистов, создания Квалификационной комиссии и ведения Государственного реестра сертифицированных инженеров-землеустроителей, инженеров-геодезистов. Оценены и иные изменения действующего законодательства Украины, а также раскрываются проблемы его эффективности и перспективы его осуществления в Украине.
Ключевые слова: законодательство, земельный участок, право собственности, гражданско-правовая защита
M. I. Gavrilyuk
applicant
Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine, Kyiv, Ukraine
ESSENTIAL PROBLEMS OF REFORMING THE LEGISLATION OF UKRAINE IN REGARD TO PROTECTION OF LAND TITLE
Abstract. The article analyses reforms of the Ukrainian national legislation in regard to protection of land title, especially, the Law of Ukraine «On State Land Cadastre» and adopted on the basis of the Procedure of the state land cadastre. The author
analyses issues related to the problems and effectiveness of their application and studies the problem of introduction in Ukraine of the Public cadastral maps. Particular attention is paid to the problem of delimitation of state and municipal property. New approaches are analyzed and deregulation of economic activities on land management work and land assessment, regarding the abolition of licensing of economic activities for the Management of Land Management and the introduction of certification engineers, land surveyors, engineers, surveyors, and the creation of the Qualification Commission of the State register of certified engineers, land surveyors engineers, surveyors. Evaluated, and other changes in the current legislation of Ukraine, as well as reveals the problems of its effectiveness and the prospects for its implementation in Ukraine.
Key words: legislation, land, property, civil and legal protection.
В течение прошлого года в Украине принят ряд законов и подзаконных актов, существенно изменяющих организационно-правовые основы осуществления земельных правоотношений в Украине, в том числе и тех, которые сопряжены с реализацией права собственности на земельные участки.
Так, вступил в силу Закон Украины «О государственном земельном кадастре», которым определены правовые, экономические и организационные основы деятельности в сфере Государственного земельного кадастра. Он создан, в частности, для информационного обеспечения органов государственной власти и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц при регулировании земельных отношений, управлении земельными ресурсами, организации рационального использования и охраны земель, осуществлении землеустройства, проведении оценки земли, формировании и ведении градостроительного кадастра, кадастров других природных ресурсов, взимании платы за землю.
Со вступлением в силу этого закона и Порядка ведения Государственного земельного кадастра, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 17 октября 2013 года № 1051, прекращаются полномочия территориальных органов Госземагентства в части государственной регистрации государственных актов на право собственности на земельный участок и на право постоянного пользования земельным участком, договоров аренды (субаренды) земельных участков, земельного сервитута, пользования чужим земельным участком для
сельскохозяйственных нужд (эмфитевзис), пользование чужим земельным участком для застройки (суперфиций).
Также ими осуществляется государственная регистрация земельных участков, предоставление выписок из Государственного земельного кадастра о земельном участке, предоставление сведений об объектах Государственного земельного кадастра (земли в пределах государственной границы Украины, земли в пределах территории административно-территориальных единиц, ограничения в использовании земель).
Законом предусмотрена передача с 1 января 2012 года функции государственной регистрации прав на землю местным органам юстиции. Таким образом, регистрация прав на земельные участки приведены в соответствие с действующим сегодня закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений».
В целях управления землями органам государственной власти и местного самоуправления будет предоставлен доступ к информации Государственного земельного кадастра. Это важное нововведение, так как большая часть местных администраций и советов при распоряжении землями действуют фактически вслепую, не имея никаких систем учета земель. Кроме того, пользоваться данным кадастра будут и нотариусы, в том числе путем предоставления необходимых для совершения сделок извлечений.
В тоже время, вместе с прогрессивными сдвигами в технологиях автоматизации государственного земельного кадастра, созданием Общественной кадастровой карты Украины, устранен ряд главных проблем коррупциогенного характера. Отныне администратором системы является не хозяйствующий субъект, а орган государственной власти. Определен порядок внесения сведений в АС ГЗК и предоставления информации из него, установлены четкие размеры платы за предоставление услуг по пользованию базой, порядок доступа к имеющейся базы данных заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов государственного контроля, граждан, предприятий, учреждений и организаций (в том числе с доступом через сеть Интернет). Отдельные сведения земельного кадастра будут общедоступными на официальном сайте Гос-земагентства Украины. При этом просмотр и использование части таких сведений (кадастровые номера, границы, целевое назначение и др.) будет бесплатным, а другой части (состав угодий, нормативная денежная оценка и т.д.) - платными.
Законом Украины № 5245-У1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно разгра-
ничения земель государственной и коммунальной собственности» введен концептуально новый подход к разграничению земель государственной и коммунальной собственности, имеет целью завершить размежевание земель в силу закона.
Главное новшество - со дня вступления в силу этого Закона все земли считаются «автоматически» размежеванными, а именно:
- Землями коммунальной собственности соответствующих территориальных общин считаются:
а) земельные участки:
- на которых расположены здания, сооружения, другие объекты недвижимого имущества коммунальной собственности соответствующей территориальной общины;
- которые находятся в постоянном пользовании органов местного самоуправления, коммунальных предприятий, учреждений, организаций;
б) все другие земли, расположенные в пределах соответствующих населенных пунктов, кроме земельных участков частной собственности и земельных участков, указанных в законе.
- Землями государственной собственности остаются:
а) расположенные в пределах населенных пунктов земельные участки:
- на которых расположены здания, сооружения, другие объекты недвижимого имущества государственной собственности;
- которые находятся в постоянном пользовании органов государственной власти, государственных предприятий, учреждений, организаций, Национальной академии наук Украины, государственных отраслевых академий наук;
- которые относятся к землям обороны;
б) земельные участки, которые используются Черноморским флотом Российской Федерации на территории Украины на основании международных договоров, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины;
в) земли зон отчуждения и безусловного (обязательного) отселения, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы;
г) все другие земли, расположенные за пределами населенных пунктов, кроме земельных участков частной собственности и земельных участков, указанных в законе.
Наряду с этим в перечень органов власти и самоуправления, которые уполномочены распоряжаться земельными участками, добавлено Центральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в области земельных отношений и
его территориальные органы. Они с 01.01.2013 года передают земельные участки сельскохозяйственного назначения государственной собственности, кроме случаев, определенных частью восьмой ст. 122 ЗКУ, в собственность или в пользование для всех нужд.
Предполагается, что реализация прав государственной и коммунальной собственности на распоряжение землей возможна только после государственной регистрации права собственности на соответствующий земельный участок.
Вместе с тем, в соответствии с требованиями ст. ст. 174176 Земельного кодекса Украины пределы всех в государстве населенных пунктов не установлено. По информации Государственного агентства земельных ресурсов Украины границы не установлены в 41,2% населенных пунктов государства. А в Львовской, Харьковской, Херсонской и Черкасской области отсутствуют границы у 95% населенных пунктов.
Получение органами местного самоуправления и органами исполнительной власти правоустанавливающих документов является проблематичным, учитывая отсутствие должным образом установленных границ населенных пунктов.
Ещё одной новацией введенной Законом Украины от 02.10.2012 года № 5394-У! «О внесении изменений в некоторые законодательные акты (относительно дерегуляции хозяйственной деятельности по проведению работ по землеустройству и землеоценочных работ)» отменено лицензирование хозяйственной деятельности по проведению работ по землеустройству и вводится сертификация инженеров-землеустроителей, инженеров-геодезистов, предусмотрено создание Квалификационной комиссии и ведения Государственного реестра сертифицированных инженеров-землеустроителей, инженеров-геодезистов (сертификация исполнителей работ введет институт ответственности за выполняемые ими работы и оказанные услуги, обеспечит отсутствие понятия безнаказанности или правового нигилизма при нарушении ими требований законодательства, норм или стандартов).
Кроме указанных законов Украины, существенному реформированию были преданы следующие направления:
1) «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно прекращения права пользования земельными участками при отводе их для общественных нужд» от 05.07.2012 года № 5070-УГ Им внесены изменения в Земельный кодекс Украины, законы Украины «Об аренде земли», «Об отчуждении земельных участков, других объектов недвижимого имущества, размещенных на них, находящихся в частной соб-
ственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости» с целью содействия реализации инвестиционных проектов и усовершенствования положений о предоставлении, изъятии, выкупа земель для общественных нужд);
2) «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины относительно порядка проведения земельных торгов в форме аукциона» от 05.07.2012 года № 5077-УГ Изложены в новой редакции статьи 135-139 Земельного Кодекса Украины, которыми законодательно урегулирован порядок проведения земельных торгов, способствует наполнению государственного и местных бюджетов средствами от продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности;
3) «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины» от 20.11.2012 года № 5494-У1. Продлен мораторий на куплю-продажу и изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель до вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 01.01.2016.
Кроме законодателя, существенная активность в исследуемой сфере нормотворчества была предпринята и Кабинетом Министров Украины, который в своих постановлениях предусмотрел установление четкого срока выдачи извлечений из технической документации по нормативной денежной оценке земель и введен Порядок проведения инвентаризации земель, которым устанавливается порядок проведения инвентаризации земель, предоставления административных услуг в сфере земельных отношений, в том числе на безвозмездной основе и т.д..
Создание эффективной земельно-кадастровой системы относится к числу важнейших предпосылок устойчивого развития рыночных земельных отношений, ведь именно на земельном кадастре возлагается решение задачи учета всех единиц земельной собственности, именно в составе кадастра осуществляется оценивание земель для фискальных и регуляторных целей.
Однако современный государственный земельный кадастр Украины имеет значительное количество проблем, связанных с неопределенностью правового статуса земельно-кадастровых сведений, недостаточной достоверностью и полнотой существующей земельно-кадастровой информации, почти полным отсутствием регистрационных данных относительно ограничений в использовании земель, недостаточной автоматизацией и информатизацией кадастрово-учетных процедур.
Отсутствие эффективно действующей земельно-кадастровой системы существенно усложняет государственный
контроль за использованием и охраной земель, лишает предпосылок для регулярного проведения мониторинга земель и почв.
В связи с этим, определенные статьей 195 ЗК Украины и ст. 2 Закона Украины «О государственном земельном кадастре» задачи государственного земельного кадастра в настоящее время должным образом не выполняются. Не обеспечивают полнота сведений обо всех земельных участках - по данным Госкомзема состоянию на 2011 год в государственном реестре земель учитывались семантические и картографические сведения лишь около 10 млн. земельных участков, то есть почти 39% от их общего количества; не принята единая система пространственных координат и система идентификации земельных участков -определена постановлением Кабинета Министров Украины от 22.09.2004 года № 1259 единственная Государственная геодезическая референтная система координат УСК-2000 (которая должна применяться при выполнении топографо-геодезических и картографических работ начиная с 1 января 2007 года) до сих пор не нашла полноценного внедрения в земельно-кадастровой деятельности.
Установление границ частей земельного участка, содержащих обременения и ограничения по использованию земли является важной составляющей земельного кадастра. Места расположения ограничений в использовании земель должны обозначаться в натуре (на местности) информационными знаками установленного образца. В то же время, формы и виды таких знаков преимущественно регулируются различными ненормативными актами, отраслевыми стандартами различных органов власти. Например, несколько форм водоохранных знаков определено ведомственными строительными нормами Госкомводхоза ВСН 33-4759129-03-05-92 «Проектирование, благоустройство и эксплуатация водоохранных зон водохранилищ», форму знаков для обозначения охранных зон магистральных трубопроводов определены ГСТУ 4329-2004 «Магистральные трубопроводы. Знаки обозначения трасс. Общие технические требования. Правила применения» и т.п.
Необходимо констатировать, что реальное установление границ частей земельных участков, содержащих обременения и ограничения по использованию земли, в Украине практически не производится. Согласно ст. 111 ЗК Украины ограничения в использовании земель подлежат государственной регистрации. Итак, не зарегистрированные в государственном земельном кадастре ограничения в использовании земельных участков сегодня фактически могут считаться юридически ничтожными.
Значительной проблемой на пути формирования кадастровых зон и кварталов является неурегулированность системы административно-территориального устройства Украины и, прежде всего, неопределенность границ административно-территориальных образований. Распространенными в Украине случаи территориальных претензий населенных пунктов до близлежащих районов и наоборот, территориальные споры между районами, областями. Таким образом, «привязка» кадастровых единиц к системе административно-территориального устройства делает кадастрово-регистрационную систему «заложником» территориальных конфликтов между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Вне кадастрового зонирования находится около 4 млн. га территориального моря, по своему правовому режиму относится к территории Украины.
Следствием того, что в Украине с начала земельной реформы не проводилась сплошная инвентаризация земель, а также неоднократно применялись упрощенные методы приватизации земель, стали неполнота и неточность сведений обо всех земельных участках в данных государственного земельного кадастра. Фактически, в земельном кадастре имеется геопространственная информация только о трети земельных участков государства. Остальные две трети «появляться» в земельном кадастре по мере проведения кадастровых съемок, связанных с фиксацией фактических границ этих участков в натуре (на местности).
При этом нынешнее украинское законодательство не содержит процедур, позволяющих массово осуществлять исправление ошибок в государственном земельном кадастре, в том числе в порядке инвентаризации земель. В современных условиях, исправление ошибок в государственном земельном кадастре возможно преимущественно в судебном порядке с привлечением судебной экспертизы.
Посему следует отметить, несмотря на то, что в Украине активно ведется реформирование законодательства, направленного на защиту права собственности на земельные участки, все же некоторые проблемы остаются. Их комплексное решение может стать существенным улучшением действующего правового режима в указанной сфере, а также будет содействовать более широкой защите прав и охраняемых законом интересов участников гражданских правоотношений.
Информация об авторе
Гаврилюк Михаил Иванович - соискатель, Институт законодательства Верховной Рады Украины, 04053, Украина, г. Киев, переулок Нестеровский 4, e-mail: zak_norm@rada.gov.ua.
Author
Gavrilyuk Mikhail Ivanovich - applicant, Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine, 4 Nesterovsky lane, Kyiv, 04053,Ukraine, e-mail: zak_norm@rada.gov.ua.
