CC BY
123
УДК 332.2
DOI: 10.24411/2587-6740-2017-16002
О МЕРАХ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ В СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОМ ПРОИЗВОДСТВЕ И ВОСПРОИЗВОДСТВА ИХ ПЛОДОРОДИЯ
С.Н. Волков, С.А. Липски
Сопоставление современного почвоохранного законодательства с действовавшим в советский период показало, что тогда охрана сельскохозяйственных угодий была обеспечена лучше. В качестве способов исправить это предложен ряд мер организационного и законодательного характера. Нужно завершить процесс размежевания на местности земель, находящихся в публичной собственности, на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные (34% земельного фонда страны еще не разграничено). За последние 5 лет усредненные темпы разграничения оказались ниже, чем в предыдущие годы (сейчас 47,3 млн га в год, в 2001-2011 гг. было 70-80 млн га в год). Ключевое условие обеспечения рационального использования земель и их охраны в сельскохозяйственном производстве — проведение землеустройства. Опыт ООО «Агрохол-динг Ивановский» (Белгородская область) показывает, что осуществление проектных мероприятий по землеустройству ведет к устойчивому положительному балансу гумуса (+2,4 т на 1 га). Но сейчас роль и значение землеустройства принижены; отсутствует и его комплексное правовое регулирование. Предлагается принять новую редакцию Федерального закона «О землеустройстве», отразив в ней: различие публичного и инициативного землеустройства; функции и полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти; формы и методы участия саморегулируемых организаций и граждан в проведении землеустройства; специфику землеустроительных работ в отношении земельных участков под линейными объектами производственной инфраструктуры, при осуществлении зонирования земель сельскохозяйственного назначения и урбанизированных территорий, мест интенсивной добычи полезных ископаемых и мест традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, законодательство, землеустройство, плодородие почв, охрана земель.
Охрана почв и меры по воспроизводству их плодородия тесно переплетены с охраной земель вообще. Поэтому соответствующие вопросы регулируются не только специальным законодательством1, но и нормами Земельного кодекса РФ. Кроме того, еще в начале реформ 1990-х годов земельные участки были признаны недвижимостью — имущественной ценностью, поэтому к сделкам с ними, можно применять и нормы гражданского права, а соответственно и механизмы гражданско-правовой защиты (в том числе прав на землю).
Что же касается непосредственно почвоохранного законодательства, то оно, с одной стороны, выступает в качестве отдельной ветви земельного права, а с другой — входит в качестве подраздела в систему экологического права. Кроме того, нормы об охране почв должны присутствовать также в законодательстве о строительстве и о недрах (о разработке полезных ископаемых), как правило, связанных с нарушением земель.
Следует отметить, что в советский период охрана сельскохозяйственных угодий с правовой стороны была обеспечена лучше, чем
в настоящее время. Тогда передача их под застройку была обусловлена рядом дополнительных (по сравнению с действующими нормами) административных и экономических препятствий. Так, перевод сельскохозяйственных земель в другую легальную категорию требовал в ряде случаев согласия Совета Министров РСФСР. При этом претендент на застройку земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, вносил в бюджет плату, которой (по идее) должно было хватить, чтобы освоить под сельскохозяйственные иные угодья (взамен выбывших). Регулировался этот процесс постановлением Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. № 407 «О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ». В Российской Федерации этому акту соответствует постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», в котором названный выше
документ — постановление Совета министров СССР 1976 г. № 407 получил некоторое развитие. Однако за более чем 20 лет этот документ не изменялся (несмотря на кардинальные изменения в системе земельных отношений).
Отдельно следует обратить внимание на неоптимальность формулировок и подходов, предусмотренных критериями существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения (утв. постановлением Правительством Российской Федерации от 22 июля 2011 г. № 612), которые признают существенным снижением плодородия лишь такую ситуацию, когда в сторону ухудшения изменятся числовые значения не менее трех критериев (снижение содержания органического вещества на 15%; подвижного фосфора или обменного калия — на 25%, а также ухудшение показателей кислотности на 10%), причем произошедшие по причине нарушения установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли [8, 9].
Произошедшие за последние десятилетия серьезные перемены в земельном строе
1 Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»; Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», приказ Минсельхоза России от 4 мая 2010 г. № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др.
10 -
INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 6/2017 www.mshj.ru
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА ШЗШ
страны изменили всю ранее сложившуюся концепцию управления как публичными землями, так и вновь появившимися частными земельными владениями. Из статьи 9 Земельного кодекса РФ следует, что земельный фонд страны представляет собой два обширных класса: земли, не принадлежащие Российской Федерации как собственнику, и земли, принадлежащие Российской Федерации. В отношении первых государство реализует лишь суверенные полномочия по регулированию земельных отношений. В отношении же вторых, Российская Федерация, как собственник, помимо своих суверенных полномочий, осуществляет также функции собственника наравне с другими земельными собственниками. При этом суверенные полномочия государства должны быть отделены от его имущественных прав на те земли, которые являются объектами его права собственности.
Для решения этой задачи необходимо наконец завершить затянувшийся процесс формального разделения (размежевания) в натуре (на местности) земель, находящихся в публичной собственности, на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные землевладения. Такое разделение имеет не только финансовое (доход от земли), но и хозяйственное значение. В настоящее время процесс разграничения государственной собственности на федеральную и региональную, а также формирования муниципальной земельной собственности все еще продолжается. За последние 5 лет площадь земель, в отношении которых требуется провести разграничение, сократилась на 236,4 млн га (29,8%). Усредненные темпы разграничения составили 47,3 млн га в год, что несколько ниже темпов периода 2001-2011 гг. (тогда было 70-80 млн га в год). Площадь земель, в отношении которых предстоит выполнить разграничение, составляет 582,2 млн га (34% земель в составе земельного фонда страны). В последние годы ускорилось формирование региональной и муниципальной земельной собственности, однако площадь земель, находящихся в федеральной собственности (966,1 млн га), существенно превышает площади других форм публичной собственности. Это объясняется тем, что исключительно в федеральной собственности могут находиться, например, лесные участки в составе земель лесного фонда (которые составляют 2/3 земельного фонда страны).
Ключевым условием обеспечения рационального использования земель и их охраны в сельскохозяйственном производстве, а также воспроизводства плодородия почв является проведение землеустройства.
Землеустройство являлось ключевым элементом в советской системе управления сельскохозяйственным землепользованием. Наиболее сильной составляющей землеустройства того периода была внутрихозяйственная организация террито-
МСХЖ — 60 лет!
рии — к 1990-м годам соответствующие проекты были разработаны практически для всех колхозов и совхозов. Так, только в 19811990 гг. в СССР проекты внутрихозяйственного землеустройства были разработаны для 37831 хозяйств, что довело землеустроен-ность сельскохозяйственных предприятий того времени до 85% [2]. Земельная реформа 1990-х годов несколько изменила роль землеустройства: в постсоветской России землеустроители обеспечивали передачу земель в ведение сельских Советов народных депутатов (этими работами было охвачено 26,6 млн га), формирование специального земельного фонда (общей площадью 15 млн га) и другие мероприятия, связанные с осуществлением аграрно-земельного реформирования.
Землеустройство последних десятилетий весьма разноаспектно: изучение состояния земель, мероприятия по организации их рационального использования и охраны, установление на местности границ объектов землеустройства, организация рационального использования земли при осуществлении сельскохозяйственного производства (внутрихозяйственное землеустройство). То есть оно актуально для всех земель (их охрана, установление границ), но именно в сельскохозяйственном производстве востребованы в полном объеме все составляющие разноа-спектной землеустроительной деятельности.
Вместе с тем в последние 5-6 лет произошли (и продолжаются) процессы, умаляющие или снижающие роль и значение землеустройства. Так, из Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» исчез его ключевой вид — территориальное (межхозяйственное) землеустройство; землеустроители перестали заниматься межеванием земельных участков; рассматривается вопрос об отказе от проведения внутрихозяйственного землеустройства. Самое же главное — исключена обязательность проведения землеустройства. Полагаем, что те, кто предлагает еще больше принизить роль землеустройства, исходят из того, что «свою задачу по размещению аграрного производства землеустройство уже выполнило», и достаточно лишь сохранять ранее запроектированные и созданные границы полей и рабочих участков, лесополосы, внутрихозяйственные дороги и т.п. То есть, землеустройство ХХ-го столетия уже сыграло свою роль (коллективизация, освоение целины, развитие Нечерноземной зоны), и впредь уже не будет необходимости в масштабной организации территории. Но эта позиция не верна — общественное производство развивается, Россия вступила в ВТО (приняв его правила конкуренции и разного рода ограничения), серьезным глобальным вызовом стала задача по импортозамещению, продолжают развиваться природно-антропогенные негативные процессы глобального и локального характера (например, опустынивание,
эрозия). Урезать землеустройство при наличии этих глобальных вызовов и рисков в сфере аграрного землепользования (в том числе и качественно новых) абсолютно неверно. Об эффективности внутрихозяйственного землеустройства свидетельствует опыт Белгородской области, где этот вид землеустроительных работ проводился с 2004 по 2014 гг., а после 2014 г. в продолжение внутрихозяйственного землеустройства стали разрабатываться и реализовываться проекты адаптивно-ландшафтного земледелия [6].
Полностью разрушено проектно-сметное дело в землеустройстве, ранее включавшее в себя научно обоснованную и апробированную на практике последовательность: проекты внутрихозяйственного землеустройства — рабочие проекты (по отношения к отдельным объектам, например, рекультивация нарушенных земель). Именно на основе такой землеустроительной документации должны осуществляться мероприятия по повышению плодородия почв, проектирование противоэрозионных мер, лесополос, прудов. Ведь мировой и отечественный опыт доказывает, что основой повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения и повышения плодородия почв является землеустройство, проводимое в соответствии с проектами [3].
Это подтверждают и современные разработки, например, реализованные в ООО «Агрохолдинг Ивановский» (Белгородская область). Там именно в результате осуществления проектных мероприятий по землеустройству и внедрению элементов адаптивно-ландшафтной системы земледелия было обеспечено восстановления плодородия почв (баланс гумуса по агрохолдингу составил +2,4 т на 1 га пашни) [3].
Землеустроительные проекты являются ключевым элементом консервации земель, позволяющей предотвратить деградацию земель, восстановить плодородие почв и загрязненные территории. Согласно Положению о порядке консервации земель с изъятием их из оборота (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. № 830) после принятия решения о консервации земель должен разрабатываться проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий (п. 7).
Первоочередной мерой законодательного характера, позволяющей законодательно создать условия для охраны и рационального использования земель, а также воспроизводства их плодородия, является улучшение землеустроительного обеспечения, а соответственно — совершенствование законодательства о землеустройстве.
>1Й СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 6 / 2017
В настоящее время отношения при проведении землеустройства регулируются в основном Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «О землеустройстве». Однако комплексного правового регулирования этого важного процесса нет. Землеустроительные аспекты затрагиваются большим числом нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе, это:
• федеральные законы — 81;
• указы Президента Российской Федерации — 8;
• постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации — 87;
• нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти — 93;
• методические и технические документы, содержащие технические условия и требования землеустройства сельских территорий — 205 [5].
Анализ данных законодательных и методических документов показывает, что в связи с упразднением государственной землеустроительной службы, началом создания саморегулируемых организаций в области землеустройства и кадастровой деятельности, возникшим неурегулированным рынком землеустроительных услуг, практически полным отсутствием государственного финансирования землеустроительных мероприятий законодательство в землеустроительной сфере не выполняется, слабо соответствует правоприменительной и землеустроительной практике и подвергается многократным изменениям и дополнениям. Неотложными мерами в этой связи являются:
• установление порядка проведения землеустройства, в том числе совершенствование процедур государственного надзора в области землеустройства и экспертизы землеустроительной документации;
• координация деятельности федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
• проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
• разработка, согласование и реализация Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации (стратегии использования земель Российской Федерации);
• возврат к институту лицензирования землеустроительной деятельности или введение иной аттестации (аккредитации)
частных организаций и предпринимателей-землеустроителей, а также кадастровых инженеров, выполняющих землеустроительные работы;
• проведение общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ в области землеустройства и кадастров, реализуемых образовательными учреждениями высшего профессионального образования.
Особое внимание следует уделить совершенствованию нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства, что должно позволить:
• разделить землеустройство на публичное (государственное и муниципальное) и инициативное (по заказу граждан и юридических лиц);
• разграничить функции, полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере управления земельными ресурсами и землеустройства и улучшить организацию их взаимодействия между собой;
• гармонизировать земельное законодательство и иные нормативные правовые акты, регламентирующие землеустроительную и кадастровую деятельность, с международным правом в сфере землеустройства, а также с градостроительным, лесным, водным и другими отраслями законодательства;
• законодательно закрепить формы и методы участия саморегулируемых организаций и граждан в проведении землеустройства;
• определить и законодательно закрепить специфику землеустроительных работ в отношении земельных участков под линейными объектами производственной инфраструктуры (линии электропередач и связи, трубопроводный и иной транспорт и др.), при осуществлении сельскохозяйственного (землеустроительного) зонирования и определении правового режима использования земель на урбанизированных территориях, в местах интенсивной добычи полезных ископаемых, в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и др.
Учитывая объем изменений, которые при этом потребуется внести в Федеральный закон «О землеустройстве», следовало бы принять его в новой редакции.
Литература
1. Вершинин В.В., Петров В.А Совершенствование механизмов вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 9-11.
2. Волков С.Н. История землеустройства в России: опыт тысячелетия. М.: ГУЗ, 2011. 427 с.
3. Волков С.Н. Проектирование и экономическая оценка мероприятий по повышению плодородия почв при внутрихозяйственном землеустройстве сельскохозяйственных организаций: учебное и научно-практическое пособие. М.: ГУЗ, 2017. 216 с.
4. Волков С.Н, Комов Н.В, Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
5. Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 2. С. 5-10.
6. Волков С.Н., Хусаинов А.Ш. Внутрихозяйственное землеустройство как фактор повышения конкурентоспособности сельскохозяйственных организаций в Российской Федерации. В Сб. «Землеустроительная наука и образование в России и за рубежом»: материалы международного сельскохозяйственного форума / Под ред. С.Н. Волкова, В.В. Вершинина. М.: ГУЗ, 2015. С. 3-12.
7. Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33-39.
8. Липски С.А. Государственная политика в области обеспечения плодородия земель в постсоветской России // Аграрная Россия. 2013. № 11 С. 25-29.
9. Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительного прекращения прав на них // Право и инвестиции. 2012. № 3-4 (50). С. 36-40.
10. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2016 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» / Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. М.: Рос-информагротех, 2017. 208 с.
11. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.
12. Чмыхало Е.Ю. Правовая охрана почв: комплексный подход. В сб. «Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход». М.: ИНФРА-М, 2014. 304 с. (С. 102-106).
13. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Совершенствование земельной политики в Российской Федерации // Московский экономический журнал. 2017. № 3. С. 71.
Об авторах:
Волков Сергей Николаевич, академик РАН, доктор экономических наук, профессор, ректор, (ЖЮ: http://orcid.org/0000-0002-0931-065X, guz-rektokat@mail.ru
Липски Станислав Анджеевич, доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права, (ЖЮ: http://orcid.org/0000-0003-1283-3723, lipski-sa@yandex.ru
ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15)
INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 6 / 2017 www.mshj.ru
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА ШЕШ
ABOUT MEASURES ON ENSURING RATIONAL USE OF LANDS IN AGRICULTURAL PRODUCTION AND REPRODUCTION OF THEIR FERTILITY
S.N. Volkov, S.A. Lipski
The comparison modern soil-protection legislation with the Soviet period showed that now protection of agricultural lands have been secured Is worse. As a way to correct this, the authors propose a number of measures of organizational and legislative nature. The process of separation of lands in public ownership, on Federal, of constituent entities of the Russian Federation and municipal must to be completed (now 34% of the land Fund of the country has not yet delimited). Over the past 5 years the temps of this process is lower than in previous years (now 47.3 million hectares per year, between 2001 and 2011, there was 70-80 million hectares per year). A key condition for sustainable use and protection of land in agriculture — a land use planning. Experience of agroholding "Ivanovski" (Belgorod region) shows that the implementation the project of land use planning leads to sustainable positive humus balance (+2.4 tons per hectare). But now the role and importance of land use planning is low; and integrated legal regulation for it is missing. The authors propose to adopt a new version of the Federal law "About land use planning" to reflect the following: the distinction between public and initiative land use planning; functions and powers of federal and regional executive authorities; forms and methods of participation self-regulatory organizations and citizens in carrying out land use planning; specifics of land surveying in respect of land under linear production infrastructure, the implementation of zoning of agricultural lands and urbanized areas, places of intensive mining and the places of traditional residence of indigenous minorities of the North, Siberia and the Far East.
Keywords: agricultural land, legislation, land use planning, soil fertility, protection of land.
References
1. Vershinin VV., Petrov V.A. The improvement of mechanisms to engage in agricultural production of unused land for agricultural purposes. Mezhdunarodnyj selskokhozyajstvennyj zhurnal = International agricultural journal. 2015. No. 5. Pp. 9-11.
2. Volkov S.N. The history of land management in Russia: experience goals. Moscow: GUZ, 2011. 427 p.
3. Volkov S.N. Design and economic evaluation of measures to improve soil fertility with on-farm land management of agricultural organizations: training and practical guide. Moscow: GUZ, 2017. 216 p.
4. Volkov S.N., Komov N.V., Khlystun V.N. How to achieve effective management of land resources in Russia? Mezhdunarodnyj selskokhozyajstvennyj zhur-nal = International agricultural journal. 2015. No. 3. Pp. 3-7.
5. Volkov S.N., Lipski S.A. Legal and land management measures for involvement of unused agricultural land into economic circulation and to ensure their ef-
fective use. Zemleustrojstvo, kadastr i monitoringzemel = Land management, cadastre and land monitoring. 2017. No. 2. Pp. 5-10.
6. Volkov S.N., KhusainovAS. On-farm land management as factor of increase of competitiveness of the agricultural organizations in the Russian Federation. The collection of articles "Land science and education in Russia and abroad": materials of the international agricultural forum, ed. by S.N. Volkov, V.V. Vershinin. Moscow: GUZ, 2015. Pp. 3-12.
7. Zharikov Yu.G. The rules of civil law in the sphere of land relations. Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian law. 2011. No. 11. Pp. 33-39.
8. Lipski S.A The state policy in the sphere of ensuring fertility of lands in post-soviet Russia. Agrarnaya Ros-siya = Agrarian Russia. 2013. No. 11. Pp. 25-29.
9. Lipski S.A. Legal aspects of the misuse of land for agricultural purposes and for compulsory termination of rights. Pravo i investitsii = Law and investment. 2012. No. 3-4 (50). Pp. 36-40.
10. National report "On the progress and results of the implementation in 2016 of the State program of development of agriculture and regulation of markets of agricultural products, raw materials and food for 20132020". Ministry of agriculture of the Russian Federation. Moscow: Rosinformagrotech, 2017. 208 p.
11. Khlystun V.N. A quarter of a century of land reforms: intentions and results. Ekonomika selskokhozyajst-vennykh i pererabatyvayuschikh predpriyatij = Economics of agricultural and processing enterprises. 2015. No. 10. Pp. 13-17.
12. Chmykhalo E.Yu. The legal protection of soils: an integrated approach. The collection of articles "Legal regulation of use of natural resources: an integrated approach". Moscow: INFRA-M, 2014. 304 p. (Pp. 102-106).
13. Shagajda N.I., Fomin A.A. Improvement of land policy in the Russian Federation. Moskovskij ekonomi-cheskij zhurnal = Moscow economic journal. 2017. No. 3. P. 71.
lipski-sa@yandex.ru
About the authors:
Sergey N. Volkov, academician of the Russian academy of sciences, doctor of economics sciences, professor, rector,
ORKID: http://orcid.org/0000-0002-0931-065X, guz-rektokat@mail.ru
Stanislav A. Lipski, doctor of economics sciences, docent, head of the chair of land law,
ORKID: http://orcid.org/0000-0003-1283-3723, lipski-sa@yandex.ru
State university of and use planning (15 Kazakova str., Moscow, 105064 Russia)
МСХЖ — 60 лет!
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 6 / 2017
