CC BY
473
Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи
А.А. Семенищенков
главный инженер федерального государственного унитарного предприятия «Брянскземпроект»
Общие положения по изъятию и предоставлению земельных участков для строительства
Осуществление инвестиций, возрождение и строительство новой России невозможны без предоставления земельных участков для строительства и реконструкции объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, горнодобывающих и перерабатывающих отраслей, отраслей промышленности и энергетики, связи и иных коммуникаций, а также объектов малого предпринимательства.
В связи с проведением земельной реформы возникли новые земельные отношения, которые характеризуются наличием разных форм собственности, возможностью совершения сделок с землей, необходимостью обеспечения прав на компенсацию причиненного ущерба, связанного с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, а также для нужд юридических и физических лиц.
При размещении объектов важное значение придается экологическим факторам, уменьшению негативного воздействия человека на природу, созданию устойчивого равновесия и разумного природопользования, сохранению особо ценных природных, культурных и исторических объектов, среды обитания и привычного уклада жизни, созданию благоприятного микроклимата для жизнедеятельности и здоровья людей. Поэтому предоставление земельных участков для строительства регулируется не только нормами земельного законодательства, но и нормами гражданского, экологического, лесного, водного, градостроительного и иного законодательства России и субъектов Российской Федерации.
Линейные объекты нередко затрагивают земли различных категорий, для которых установлен свой отличительный правовой режим (порядок, условия использования, а также изъятия и предоставления). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и вида разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. При этом важно отметить, что полномочия органов власти по изъятию и предоставлению земельных участков также различается в зависимости от категории земель.
Собственник земельного участка (физическое и юридическое лицо) не обладает правом изменения целевого назначения земель (категории земель и вида разрешенного использования, установленного территориальным зонированием). Однако указанному собственнику предоставлено право самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территории, на которой расположен принадлежащий ему участок.
Ограничения права собственников по распоряжению земельным участком имеет место не только в российском законодательстве, оно присуще большинству промышленно развитых стран (США, Канады, Англии и других стран). Таким образом, охрана и рациональное использование земель как невосполнимого природного ресурса многофункционального назначения осуществляется в интересах всего общества.
Государственные и частные интересы в области хозяйственной деятельности и создания благоприятных условий для проживания населения обеспечиваются посредст-
вом комплексного планирования развития территории, разработки проектной документации с учетом выполнения требований нормативных правовых актов, строительных, санитарно-защитных, противопожарных, экологических и иных норм и правил.
Возможные варианты изменения права на земельный участок
При строительстве объектов особенно линейных, характеризующихся большой протяженностью (автомобильные дороги, нефтепроводы и газопроводы, линии связи и электропередачи), приходится сталкиваться с различными ситуациями, возникающими при изъятии (выкупе) земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственности юридических лиц и граждан, в том числе долевой и совместной собственности, в постоянном пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде, а также субаренде, в случае признания их собственников банкротами, в использовании на правах ренты, кондоминиума, ограниченного пользования (сервитута) и иных правах.
Специалисты, осуществляющие разработку землеустроительной документации по изъятию, предоставлению земельных участков для строительства, должны учитывать возможные варианты изменения права на земельный участок в соответствии с российским законодательством (табл. 1).
С земельными участками разрешаются различные виды сделок (при соблюдении определенных условий), кроме лизинга. «Предметом лизинга не могут быть земельные участки и другие природные объекты, а также имущество, которое федеральными законами запрещено для свободного обращения или для которого установлен особый порядок обращения» (ст. 3 Федерального закона «О лизинге»).
Необходимо учитывать, что земельные участки в период изъятия для строительства могут находиться в стадии оформления сделок купли-продажи, мены, дарения, наследования и других сделок. Имеют место случаи когда учитывая планы размещения объекта на конкретной территории, произ-
водится скупка земельных участков или их аренда для того, чтобы получить возмещение убытков, включая упущенную выгоду в связи с досрочным прекращением договора аренды земельного участка. Сделки с земельными участками и их аренда должны быть зарегистрированы в установленном порядке.
Для исключения ошибок по определению обладателей права на земельный участок, необходимо получать соответствующие сведения в органах, осуществляющих государственный кадастровый учет земельных участков и государственную регистрацию права на земельные участки.
Сложная ситуация складывается при изъятии (выкупе) и предоставлении земельных участков для строительства на землях сельскохозяйственного назначения. В отдельных регионах игнорируются права граждан -собственников земельных долей по распоряжению этими долями и возмещению их стоимости. Изъятие земель для строительства объектов промышленности, энергетики, транспорта и других объектов производится путем согласования документов с руководством сельскохозяйственной организации по технологии и составу документов 15-20-летней давности, совершенно не учитывая то, что сельскохозяйственная организация является всего лишь арендатором земельных долей граждан, а если права аренды не оформлены должным образом, то сельскохозяйственная организация вообще не имеет каких-либо прав на землю.
Для строительства объектов земельные участки в основном предоставляются юридическим лицам в собственность, аренду, субаренду, безвозмездное срочное пользование, а государственным, муниципальным учреждениям и казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование согласно статье 20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Как правило, в целях предоставления земельных участков для строительства недостаточно совершения сделки с земельными участками, а требуется изменение целевого назначения этих земельных участков.
Таблица 1
Возможности для изменения собственника на землю, предоставления и передачи прав на землю, предусмотренные земельным и гражданским законодательством
Изменение собственника на землю Совершение сделки купля-продажа; мена; дарение
Наследование по завещанию; по закону
Рента постоянная рента; пожизненная рента; пожизненное содержание с иждивением
Передача земель в собственность, в том числе на конкурсах и аукционах за плату; безвозмездно
Приватизация выкуп за плату согласно; нормативной цены; безвозмездно
Передача в уставный (складочный) капитал земельной доли участника долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения. При выходе из кооператива в зависимости от устава выплачивается стоимость пая; выдается имущество, соответствующее его паю; осуществляются другие выплаты, предусмотренные уставом кооператива
Изъятие, конфискация и реквизиция земельного участка добровольное, связанное с осуществлением обязательств и с учетом ограничений по изъятию; принудительное, при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда; конфискация по решению суда в виде санкции за совершенные преступления; реквизиция при чрезвычайных обстоятельствах (с возвратом или без возврата земельного участка, но с предоставлением равноценного)
Ипотека (залог недвижимости) 1) обращение взыскания на земельный участок: по договору, заверенному нотариально; по суду; 2) удовлетворение требований залогодержателя за счет земельного участка: во внесудебном порядке; по суду
Собственник на землю не изменяется Предоставление земель в постоянное (бессрочное)пользование; в безвозмездное срочное пользование
Передача земель в аренду; в субаренду
Доверительное управление имуществом хозяйственное ведение; оперативное управление
Право ограниченного пользования соседним земельным участком частный сервитут; публичный сервитут
Собственник и иной обладатель права на земельный участок имеет возможность Заключить договор подряда, в котором предусматривается передача земельного участка на период действия договора строительный подряд; подряд на выполнение проектноизыскательских работ
Передать в служебное пользование служебный земельный надел для работника предприятия; служебный земельный надел для работника, прекратившего трудовые отношения, но имеющего право (льготу) на сохранение служебного земельного надела
Передать право на застрахованное имущество в порядке договора страхования согласно гражданскому законодательству
Целевое назначение земель
Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями земельного законодательства (п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
В целях реализации требования использования земель по целевому назначению ЗК РФ установлены общие положения и принцип деления земель по целевому назначению, гарантии прав и ответственность, полномочия органов государственной и муниципальной власти, а также другие нормы (статьи 1, 7, 8, 14, 40, 42, 45, 46, 58, 95, 98, 99 ЗК РФ). Требования по разрешенному использованию земель установлены в статьях 1, 6, 7, 22, 30, 31, 37, 40, 42, 85 ЗК РФ.
Категория земель и разрешенное использование определяют правовой режим земель и их целевое назначение, которые являются основными и принципиальными
нормами, учитываемыми при изъятии и предоставлении земельных участков для строительства.
Именно исходя из установленной категории земель для конкретного земельного участка и разрешенного использования определяется порядок, содержание работ и состав землеустроительной документации по предоставлению земельных участков для строительства.
Для того чтобы не делать ошибок при разработке землеустроительных проектов изъятия и предоставления земельных участков для строительства, необходимо четко представлять, когда требуется изменение целевого назначения земель, а когда оно не требуется. Поэтому необходимо знать, что такое категория земель и разрешенное использование земельного участка с учетом зонирования территории.
Все земли Российской Федерации на момент принятия ЗК РФ отнесены к той или иной категории. Учет земельных участков осуществляется в соответствии с требованиями Государственного земельного кадастра. Каждый земельный участок в период
изъятия и предоставления для строительства может быть отнесен только к одной категории земель, однако может иметь несколько видов разрешенного использования, которые устанавливаются при зонировании территории (рис. 1). Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Необходимым условием для осуществления этого положения ЗК РФ является разработка и принятие федерального закона о порядке зонирования территорий и проведение работ по зонированию территорий.
Цель использования земельного угодья устанавливает условия использования (разрешенное использование земельного участка) вне зависимости от обладателя права на землю. Так, автозаправочная станция (АЗС), сегодня принадлежащая одному владельцу, завтра может принадлежать другому. В этом случае цель использования земельного участка остается неизменной - под размещение заправочной станции. Если на месте заправочной стан-
ции планируется строительство стадиона, то в таком случае изменяется цель использования земельного участка - под размещение стадиона.
Цель использования земельного угодья определяется согласно документам, устанавливающим и удостоверяющим право на землю. При этом распространенной ошибкой является то, что отнесение земель к категории отождествляется с обладателем права на землю, однако категория земель определяется не обладателем права на землю, а единым целевым назначением, порядком и пределом использования земель. Одно юридическое лицо может обладать правом на земли различных категорий в зависимости от целевого назначения земельных участков. Например, управлению федеральной автомобильной дороги «Москва - Солнцево» были предоставлены земельные участки:
1) в постоянное (бессрочное)использование в качестве земель автомобильного транспорта, расположенные в полосе отвода автомобильной дороги. Цель использования - под автомобильную дорогу. Категория земель - земли транспорта;
Каждый земельный участок характеризуется принадлежностью только к одной категории земель и только к одной территориальной зоне. Для территориальной зоны может быть установлен один или несколько видов разрешенного использования.
Целевое
назначение
земельного
участка
Территориальная
зона
Вид разрешенного использования
Целевое назначение земельного участка - это совокупность категории земель и разрешенного использования. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Рис. 1.
2) в постоянное (бессрочное) пользование для размещения административного здания в городе Солнцево. Цель использования -строительство административного здания. Категория земель - земли поселений;
3) в постоянное (бессрочное) пользование для создания подсобного сельского хозяйства. Цель использования - ведение подсобного сельского хозяйства. Категория земель - земли сельскохозяйственного назначения;
4) из земель лесного фонда в аренду сроком на три года для разработки песчаного карьера при ремонте земляного полотна автомобильной дороги. Цель использования -разработка песчаного карьера. Категория земель - земли лесного фонда.
Принадлежность к той или иной категории земель важно знать не только при определении порядка изъятия (выкупа) и предоставления земельных участков для строительства, но и при государственной кадастровой оценке, установлении ставок земельного налога, нормативной и выкупной цены земельного участка. Более четко и точно потребовалось определить цель использования земель при исчислении земельного налога и арендной платы за землю. В списках юридических и физических лиц - плательщиков земельного налога - указываются: категория земель (графа 7) и цель использования земельного участка (графа 8)1.
Запись о цели использования земельного участка в землеустроительных и других документах, устанавливающих и удостоверяющих право на землю, имеет очень важное не только правовое, но и материальное значение. Так, например, ставка арендной платы за землю для размещения киоска по продаже мороженого на 400 процентов отличается от платы за землю для размещения торгового киоска по продаже промышленных товаров.
«За земельные участки, неиспользуемые или используемые не по целевому назначе-
нию, ставка земельного налога устанавливается в двукратном размере»2.
Категория земель
По целевому назначению все земли Российской Федерации подразделяются на семь категорий:
• земли сельскохозяйственного назначения:
• земли поселений;
• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
• земли особо охраняемых территорий и объектов;
• земли лесного фонда;
• земли водного фонда;
• земли запаса.
Использование земель указанных категорий осуществляется в соответствии с установленным для них целевым назначением (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Учет земельного фонда по категориям земель производится в ходе ведения Государственного земельного кадастра и отображается в земельно-кадастровой документации и на планово-картографическом материале. Основанием для перевода земель из одной категории в другую является решение (постановление) Правительства Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных земельным законодательством.
К объективности и достоверности земельного учета предъявляются повышенные требования. За искажение учетных данных Государственного земельного кадастра установлена административная и уголовная ответственность.
1 «Порядок ведения списка плательщиков земельного налога», утвержденного Роскомземом Российской Федерации 17.10.1995 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1995 № 876 «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю».
2 Ст. 3 Закона Российской Федерации «О плате за землю» от 11.10.1991 № 1738-1, с изменениями и дополнениями от 29.12.1998 №192-ФЗ.
Разделение земель по категориям производится по основному целевому назначению и определенному правовому режиму.
Для характеристики отдельных свойств и признаков категории земель при разработке землеустроительной документации используются следующие критерии:
• вид земельного угодья;
• цель использования земельного угодья.
Земельные угодья - это земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам.
Определение вида земельного угодья производится в соответствии с указаниями по ведению земельно-кадастровой документации.
Для каждого земельного участка составляется экспликация с указанием площади по видам земельных угодий, которая является обязательным приложением к правоустанавливающим и правоудостоверяющим документам на земельный участок. В соответствии с требованиями статьи 79 ЗК РФ «сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Без изменения категории земель согласно статье 40 ЗК РФ собственники земельных участков имеют право:
• использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-защитных, противопожарных и иных правил, нормативов;
• проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-защитными и иными специальными требованиями.
Обращаем внимание, что использование осуществляется с учетом следующих ограничений:
• использовать в установленном порядке;
• использовать для собственных нужд общераспространенные полезные ископаемые;
• использовать закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Строительство же осуществляется в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-защитных, противопожарных и иных правил, нормативов, а также специальных требований, установленных земельным законодательством.
Собственники не только обладают правом использования земельного участка по целевому назначению, но и согласно статье 42 ЗК РФ собственники и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, имеют обязанности по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным способам использования, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Если использование земельного участка не соответствует его целевому назначению и принадлежностью к той или иной категории земель, то принудительно прекращаются право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 45 ЗК РФ) и аренда земельного участка (ст. 46 ЗК РФ).
В случае необходимости изменения режима использования земель производится перевод земель из одной категории в другую.
Согласно статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, которые устанавливают основные принципы и основания перевода земель из одной категории в другую. (В настоящее время Федеральный закон «О порядке перевода земель из одной категории в другую» не принят).
Из содержания указанной статьи ЗК РФ следует, что частные собственники правом перевода земель из одной категории в другую не обладают. Субъекты права государственной и муниципальной собственности имеют не одинаковые полномочия по переводу земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель, находящихся в частной собственности.
Полномочия по переводу земель из одной категории в другую осуществляют:
• Правительство Российской Федерации - в отношении земель, находящихся в федеральной собственности;
• орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, в частной собственности;
• орган местного самоуправления - в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения.
Еще раз обращаем внимание на то, что орган местного самоуправления не имеет полномочий по переводу земель сельскохозяйственного назначения. Правительство Российской Федерации распоряжается землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в федеральной собственности, а орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеет полномочия по переводу земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, в собственности органа местного самоуправления, частной собственности граждан и юридических лиц.
Разрешенное использование земельного участка с учетом зонирования территории
Определение разрешенного использования земельного участка должно производиться в соответствие с федеральным законом о территориальном зонировании, который еще не принят и соответственно территориальное зонирование не проведено. При изъятии (выкупе) земельных участков для строительства необходимо руководствоваться сведениями о разрешенном использовании земельных участков в правоустанавливающих и правоудостоверящих документах, а также в землеустроительной и градостроительной документации по планированию использования и охране земель. При этом необходимо учитывать ограничения и обременения по использованию, которые установлены или могут быть установлены в соответствии с видами зон ограничений, принятыми в статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации:
«Виды зон ограничений:
• зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов заповедных зон;
• зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
• санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
• водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
• зоны санитарной охраны источников водоснабжения;
• зоны залегания полезных ископаемых;
• территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
• зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
• иные зоны, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации».
Градостроительными регламентами земельные участки в составе земель поселе-
ний могут относиться к следующим территориальным зонам (ст. 85 ЗК РФ):
• жилым;
• общественно-деловым;
• производственным;
• инженерных и транспортных инфраструктур;
• рекреационным;
• сельскохозяйственного использования;
• специального назначения;
• военных объектов;
• иным территориальным зонам.
Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Для каждой территориальной зоны градостроительный регламент устанавливается индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
• «виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
• их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры» (п. 4 ст. 85 ЗК РФ).
Изменение целевого назначения земель
При изъятии (выкупе) и предоставлении земельного участка для строительства производится оформление землеустроительной документации по изменению целевого назначения земель (категории земель и(или) условий разрешенного использования). Изменение обладателей прав на землю - это всего лишь сделки с землей или передача прав на землю, которые могут быть как без изменения целевого назначения земель, так и с изменением целевого назначения земель.
Целевое назначение земель ошибочно отождествляют только с категорией земель и при этом забывают о частных условиях разрешенного использования земельного участка.
Целевое назначение земель - это общественные и частные условия разрешенного использования земельного участка (табл. 2).
Изменение целевого назначения земель - это изменение частных условий разрешенного использования земельного участка и (или) категории земель, которая определяет общественные условия использования земельного участка.
Изъятие (выкуп) и предоставление земельного участка для строительства - это правовой и технический землеустроительный процесс наделения субъекта права на землю определенными правами и обязанностями:
• изъятие (выкуп) земельного участка у обладателей прав на него с соблюдением соответствующих нормативных и правовых актов и возмещением причиненного ущерба;
• предоставление прав на земельный участок с учетом изменения целевого назначения земель (категории земель и(или) условий разрешенного использования);
Таблица 2
Условия целевого назначения земель
Общественные (публичные) условия Частные условия
Порядок и предел использования установлен для категории земель, к которой относится земельный участок: • обязательные (общественные) условия использования земель определенной категории; • порядок перевода земель в другую категорию; • полномочия органов власти по переводу земель в другую категорию; • права владения, пользования и распоряжения земельным участком определенной категории земель; • ответственность за нарушение установленного порядка использования земель определенной категории Порядок и предел использования установлен градостроительным регламентом территориальной зоны и в правоустанавливающих документах на земельный участок, которые определяют разрешенное использование земельного участка: • цель использования; • ограничения и обременения; • сервитуты в пользу земельного участка; • права владения, пользования и распоряжения земельным участком в соответствии с условиями разрешенного использования земельного участка; • ответственность за нарушение установленного порядка и условий разрешенного использования земельного участка
• установление и закрепление границ земельного участка на местности, изготовление землеустроительного дела, включающего план земельного участка с геодезическими данными и привязкой к пунктам опорной межевой сети, охранными зонами и иными обременениями и ограничениями, описанием смежных земель, актом согласования смежных границ и передачи межевых знаков на хранение, экспликации земель, справки об использовании (в том числе сведения о категории земель, зонировании территории и условиях разрешенного использования, качественном состоянии земель, государственной кадастровой оценке, ставках земельного налога или арендной платы), а также изготовление описания земельного участка, необходимого для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков.
Наделение земельными участками граждан и юридических лиц, формирование новых землепользований, закрепление земельных участков на местности осуществляются в результате разработки землеустроительного проекта, его рассмотрения, согласования и утверждения исполнительны-
ми органами государственной власти либо органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
При этом возникает вопрос, когда требуется принятие решения по изменению целевого назначения земель, а когда достаточно совершения сделки с земельным участком (табл. 3).
По каждому варианту размещения объекта строительства необходимо получить сведения из Государственного земельного кадастра, в которых в обязательном порядке должны быть указаны:
• категория земель;
• цель использования земельного участка;
• условия разрешенного использования, включая ограничения и обременения земельного участка, а также сервитуты в пользу земельного участка.
На основании указанных данных о существующем статусе и объявленных целях использования земельного участка после изъятия земельного участка принимается решение о порядке его изъятия (выкупа). Одновременно с этим выясняются полномочия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления
Таблица 3
Требования по изменению целевого назначения земель
Варианты изменения целевого назначения земель Потребность в принятии решения об изменении целевого назначения земельного участка
Изменение категории земель требуется обязательно
Изменение разрешенного использования требуется обязательно, если градостроительным регламентом территориальной зоны не предусмотрен вид разрешенного использования, необходимый для строительства и эксплуатации объекта; не требуется, если градостроительным регламентом территориальной зоны предусмотрен вид разрешенного использования, необходимый для строительства и эксплуатации объекта
по изменению целевого назначения конкретного земельного участка, намеченного для изъятия (выкупа).
Если цель использования земельного участка до изъятия (выкупа) соответствует цели использования его после изъятия (выкупа), то разрешения на изменение целевого назначения земель не требуется. В этом случае достаточно совершения сделки с земельным участком по купле-продаже, мене, аренде и т. п. Такая ситуация может возникнуть при продаже садового или гаражного участка другому садоводу или автомобилисту. Но если одна дорожная организация передает (продает) другой дорожной организации земельный участок, используемый под стоянку автомобилей в населенном пункте, а другая организация собирается разместить на этом месте асфальтовый завод, то обязательно требуется разрешение на изменение целевого назначения земельного участка.
Изменение целевого назначения земельного участка необязательно связано с изменением собственника. Если собственник земельного участка не меняется, но планируется строительство нового или расширение существующего объекта, который не был предусмотрен генеральным планом населенного пункта, его проектом планировки и застройки и не соответствует градостроительному регламенту территориальной зоны, то разрешение на изменение целевого назначения обязательно.
При изменении категории земель и разрешенного использования, связанного с
изъятием (выкупом) и предоставлением земельного участка для строительства, учитываются соответствующие правила и порядок, согласно которым можно выделить семь вариантов изменения целевого назначения земель (табл. 4).
Изъятие (выкуп) и предоставление земельных участков может производиться не только для строительства (размещения) объектов недвижимости, но и для размещения движимого имущества, временных строений, например, площадок для размещения строительных материалов и техники, бытовых помещений, грунтовых резервов, карьеров и т. п., поэтому использование земельных участков может различаться по времени и виду права на землю (табл. 5).
«При невозможности использования земель по целевому назначению вследствие ухудшения их качества, химического или радиоактивного загрязнения лица, в результате деятельности которых произошло загрязнение земель, возмещают убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, а также компенсируют затраты на приведение земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» (ст. 24 ЗК РФ).
В случае изъятия и изменения целевого назначения сельскохозяйственных угодий, оленьих пастбищ, находящихся как в собственности граждан или юридических лиц, так и в государственной или муниципальной собственности, для использования их в целях, не связанных с ведением сельского
Таблица 4
Варианты изменения целевого назначения земель
Изменение категории земель с учетом: • правил и предела использования земель определенной категории; • порядка перевода земель в другую категорию; • полномочий органов власти по переводу земель в другую категорию; • условий совершения сделок и заключения договора Изменение условий разрешенного использования с учетом: • схем перспективного использования земельного фонда, расселения и градостроительного планирования развития территории; • территориального и градостроительного зонирования городов и сельских поселений, пригородных зон и межселенных территорий; • горного отвода участка недр; • режима водопользования водного объекта; • проекта лесоустройства (перевод лесных земель в нелесные и (или) изъятие земель лесного фонда); • публичных и частных сервитутов, ограничений, обременений, ареста и запрета совершения сделок
Варианты Варианты
1 2 3 4 5 6 7
С изменением обладателя права на земельный участок Без изменения обладателя права на земельный участок С изменением обладателя права на земельный участок Без изменения обладателя права на земельный участок
Изъятие и предоставление Предоставление Изменение категории земель Изъятие и предоставление Предоставление Изменение условий использования
Совершение сделки или заключение договора Из земель запаса; из фонда перераспределения; свободных и неиспользуемых земель Изменение вида земельного угодья; изменение цели использования земельного участка; изменение (установление) ограничений, обременений Совершение сделки или заключение договора Свободных и неиспользуемых земель Изменение цели использования земельного участка Изменение (установление) ограничений, обременений
За плату Безвозмездно или за плату За плату Безвозмездно или за плату
№3(18), 2003 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Таблица 5
Виды использования земельных участков для строительства
Размещение недвижимого имущества Размещение движимого имущества, использование невозобновляемых ресурсов
1. Собственность 2. Постоянное (бессрочное) пользование 3. Аренда 1. Безвозмездное срочное пользование 2. Аренда 3. Субаренда
Строительство промышленных предприятий, производственных, административных, жилых, культурнобытовых и иных строений, инженерных и транспортных сетей и объектов Проведение проектно-изыскательских работ, размещение временных и вспомогательных строений, площадок, грунтовых резервов, карьеров для добычи полезных ископаемых
хозяйства, производится возмещение потерь сельскохозяйственного производства в соответствии со статьей 58 Земельного кодекса Российской Федерации. При переводе лесных земель в нелесные и(или) изъятии земель лесного фонда для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, производится выплата потерь лесного хозяйства в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2002 года № 887 «Об утверждении Правил возмещения потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и(или) изъятии земель лесного фонда».
Учитывая правовой статус особо охраняемых территорий, в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие (выкуп) земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается (ст. 95 ЗК РФ). Только на специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным особым правовым режимом.
Запрещается деятельность, не соответствующая целевому назначению, на землях рекреационного назначения (ст. 98 ЗК РФ) и на землях историко-культурного назначения (ст. 99 ЗК РФ). Изъятие земель истори-
ко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
* * *
Более подробно порядок и особенности разработки землеустроительных проектов изъятия (выкупа) и предоставления земельных участков для строительства (отвод земель) с учетом действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе при выкупе земель сельскохозяйственного назначения, переводе лесных земель в нелесные, при горном отводе, размещении объектов строительства на землях городских и сельских поселений, водного фонда и особо охраняемых территорий изложены в книге-пособии Семенищен-ковА.А., Комов Н.В., Родин А.З., Спиридонов В.Ф., Чернявский В.Г. Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи. (Практическое пособие для разработки землеустроительной документации). 3-е изд., переработ. и доп. М.: Юни-пресс, 2003. 650 с.
Книга-пособие предназначена для специалистов землеустроительной службы, граждан и юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельных участков, а также других участников отношений, возникающих при изъятии (выкупе) и предоставлении земельных участков для строительства. Выход из печати книги-пособия ожидается в марте 2003 года.
