Эволюция управления рентным потенциалом земельных угодий Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Муниципальные финансы

Удк 332.68:63

эволюция управления рентным потенциалом земельных угодий

С. Е. СУРМИНА,

генеральный директор Государственного унитарного предприятия Тульской области «Тулземкадастр»

E-mail: [email protected]

В статье отмечается, что правительственная стратегия России концентрирует внимание на обеспечении продовольственного благополучия населения и продовольственной безопасности страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Реализация этих стратегических задач возможна лишь на основе рационального и эффективного управления земельными угодьями субъектов хозяйствования с сохранением и наращиванием продуктивности плодородия земельных участков. Это позволяет создавать земельную ренту и реализовывать рентный потенциал как стимул и источник современной модернизации сельского хозяйства.

Ключевые слова: рентный потенциал, земельные угодья, кадастровая оценка, категория земельного участка, застройка.

Определение возможностей обеспечить рентный интерес и пользу от этого базируется на качественной характеристике земельных участков опытными представлениями и знаниями самого общего характера. При этом выделяются группы земель: лучшие, средние, худшие, наихудшие. Качественная характеристика в рыночных условиях нуждается в количественных и числовых измерениях.

Ученый-экономист XVШ в. В. Петти, землемер по профессии, утверждал, что наука начинается там, где появляются числа, и сам увлекался политической арифметикой в земельных отношениях и в земельном налогообложении, выявляя налоговую способность земельных участков, т. е. рентный потенциал. Рентный потенциал как объект рыночной кадастровой оценки земельных угодий используется отдельными

экономистами. Рентный потенциал в понимании автора, выражает возможную способность приносить пользу, выгоду в определенных конкретных условиях субъектам земельных отношений в упорядоченных социально-экономических условиях.

Известный политэконом К. Маркс провел анализ проблем земельной ренты как формы добавочной прибыли, используя многочисленные таблицы с выделением четырех групп земельных участков [1] (табл. 1).

Также Маркс иллюстрирует условными цифрами различия в отдаче одинакового по размеру авансированного капитала (наибольшую в группе Д с лучшим сортом земли и меньшую в группе А с наихудшим сортом земли). Различия выражаются в размерах дифференциальной ренты, которыми и характеризуется разница в ценности земельных участков. Конкретная определенность цены земли получается за счет капитализации земельной ренты по банковскому проценту. Чем выше размер ренты, тем выше цена земли (прямое соотношение) и, наоборот, чем ниже ставка процента, тем выше цена земли (обратное соотношение).

Следует обратить внимание на две формы проявления земельной ренты: денежной и продуктовой. В современных российских реалиях на денежной форме земельной ренты акцентируют внимание коммерческие организации: сельскохозяйственные предприятия; фермерские хозяйства; государственно-муниципальные органы власти.

На продуктовую форму земельной ренты ориентируются землевладельцы приусадебных

Таблица 1

Пример анализа к. Марксом проблем земельной ренты

сорт земли Продукт Авансированный капитал Прибыль рента

Квартеры Шиллинги Квартеры Шиллинги Квартеры Шиллинги

А 1 60 50 1/6 10 — —

Б 2 120 50 1 70 1 60

С 3 180 50 2 130 2 120

Д 4 240 50 3 190 3 180

Итого... 10 — — — — 6 360

участков и дачных садово-огородных участков, присваивающие земельную ренту в процессе потребления выращенных картофеля, овощей, ягод, плодов, фруктов, а частично и в форме винодельческих продуктов и продукции пчеловодства. Товарная их часть присутствует в небольших размерах и в денежной форме, земельная рента в этих секторах агроэкономики проявляется в малых размерах, за исключением пчеловодства и отдельных групп населения в наиболее удачных сельских территориях.

Раскрывая генезис капиталистической земельной ренты, К. Маркс называет отработочную ренту наряду с денежной рентой и рентой продуктами. Отработочная рента имела большое распространение в феодально-помещичью эпоху. В советскую эпоху она широко практиковалась в колхозном хозяйствовании на земле. Получив национализированную землю в бесплатное и бессрочное пользование, колхозное руководство выделяло приусадебные участки колхозному двору с обязанностью членов семьи отработать трудодни, положенные уставом или общим собранием. Так что в колхозах практически три десятилетия практиковалась отработочная рента. Кроме того, колхозный двор обязан был в форме обязательных поставок сдать 300 л молока от коровы, 50 кг мяса в живом весе скотины средней упитанности, что также привязывалось к пастьбе скота на государственных и колхозных землях. По своей форме это продуктовая рента. Она существовала наряду с денежным сельскохозяйственным налогом (весьма существенным по своим размерам). Во второй половине XX в. их объемы постепенно уменьшились, а в 1990-х гг. в процессе земельной и налоговой реформ коренным образом преобразовались.

Денежная земельная рента раскрывалась К. Марксом в качестве формы добавочной прибыли в процессе трансформации ее в дифренту первого вида, а при ускоренной модернизации хозяйств и научно-техническом прогрессе - в дифренту второго вида.

Также К. Маркс в табличной форме раскрыл дифференциацию земель по критерию плодородия

за счет выделения четырех категорий земельных участков: лучших, средних, худших и наихудших. В количественной характеристике он применил два вида оценочных показателей: натурально-продуктовые (квартеры пшеницы) и денежные (шиллинги).

При равноценных затратах на единицу площади условными величинами он иллюстрировал различия в уровнях земельной ренты, обозначив ее дифрентой первого вида. В этих таблицах К. Маркса важными являются некоторые моменты. Во-первых, классификация земель по плодородию доведена до количественной определенности величиной земельной ренты, которая выступает оценочным инструментом. Во-вторых, определена натурально-продуктовая и денежная формы земельной ренты. Натурально-продуктовая форма не входит в рыночную сферу непосредственно. Она потребляется в самом хозяйстве через семенной материал, корма, молодняк скота, саженцы плодово-ягодных культур, рассаду овощей, а частично, и в личном потреблении семьи земледельца.

В предпринимательской сфере хозяйствования большая часть земельной ренты трансформируется из натуральной формы в денежную. Она выступает главным ориентиром и стимулом хозяйствования. Земельная рента - это продукт взаимодействия плодородия земли, труда и инвестируемого капитала. Все три взаимодействующих фактора участвуют в формировании земельной ренты и претендуют на свою долю в процессе модернизации хозяйства. Иначе не может сформироваться система стимулов в этой специфической сфере хозяйственной деятельности. Земельная рента выступает оценочным инструментом в стимулах хозяйствования и в расчетах цены земельного участка.

Обобщая выводы экономистов и практиков, К. Маркс сформулировал теоретическую модель цены земельного участка, отражающую закономерную зависимость, прямо пропорциональную размерам земельной ренты и обратно пропорциональную ставке депозитного банковского процента. Величина земельной ренты рассчитывается услов-

Объекты собственности

Категория земель

Полномочия субъекта собственности

но. Это не бухгалтерская категория, она не фиксируется в учете и отчетности.

В проведенной государственной кадастровой оценке земельных участков введен показатель удельный интегральный в фиксированной величине рублей за 1 м2, 100 м2, 10 000 м2 (гектар). Он неизменен в пределах определенного срока до очередной оценки (в пределах 5 лет). Однако его неправомерно абсолютизировать, а следует именовать категорией «рентный потенциал».

Министерство сельского хозяйства США всю сельскохозяйственную территорию земельных угодий классифицирует на 8 классов по критерию «потенциальная продуктивность».

По мнению автора, критерий «потенциальная продуктивность» близок по своему содержанию к термину «рентный потенциал» земельного участка. При этом земельная площадь каждого землепользователя может быть подразделена на классы с применением соответствующей агротехнической системы использования и севооборота, применительно к каждому конкретному земельному участку в пределах своего землевладения. Следует заметить, что это тот же самый подход разделения земель на лучшие, средние, худшие, но в более конкретном и определенном виде в целях реализации научного подхода к организации и управлению землепользованием в процессе его модернизации [2].

Введение категории «рентный потенциал» в организацию и управление хозяйственно-экономическими процессами призвано способствовать эффективным взаимовыгодным отношениям сельхозорга-низаций и фермерских хозяйств во всех процессах земельно-имущественных отношений: налоговых, арендных, кредитно-ипотечных, купли-продажи и других актах гражданского оборота земель и практического их хозяйственно-производственного использования. В решении этих задач возрастающая роль принадлежит регионально-муниципальным органам власти, в частности, муниципальным

Субъекты собственности Муниципальные образования, от имени которых права собственности осуществляют органы местного самоуправления

Земельные участки:

- признанные такими федеральными законами и законами субъектов РФ;

- появившиеся в результате разграничения государственной собственности на землю;

- приобретенные в соответствии с гражданским законодательством

Земли сельскохозяйственного назначения.

Земли поселений.

Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Земли особо охраняемых территорий и объектов.

Земли лесного фонда.

Земли водного фонда.

Земли запаса

Изъятие (в том числе выкуп) земельных участков для муниципальных нужд.

Установление правил землепользования и застройки территорий с учетом требований законодательства РФ.

Разработка и реализация местных программ использования и охраны земель.

Иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель

рис. 1. Характеристика муниципальной собственности на землю [3]

образованиям с их муниципальными землями. Характеристика муниципальной собственности на землю представлена на рис. 1.

Земельный кодекс РФ не устанавливает муниципальную собственность на какие-либо земельные участки, а лишь констатирует возможность возникновения данной формы земельной собственности. При этом основания для возникновения муниципальной собственности фактически не отличаются от оснований возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов РФ на землю.

Первое из указанных оснований состоит в том, что в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации в собственность муниципальных образований можно передать земли, находящиеся в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Федерации).

Второе основание заключается в разграничении государственной земельной собственности на феде-

ральную, субфедеральную (региональную) и муниципальную собственность. В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности муниципальных образований относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренными федеральными законами и законами субъектов Федерации земельные участки и земли.

Третье основание связано с тем, что муниципальные образования, как и субъекты Федерации, могут приобретать земельные участки в собственность на основе гражданско-правовых сделок с землей.

Земельным кодексом РФ определено, что земли, находящиеся в государственной собственности, могут безвозмездно передаваться в муниципальную собственность для обеспечения развития муниципальных образований (как в их границах, так и за их пределами).

Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 №° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законодательными актами.

Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Понятие «правовой режим», которым определяются правила использования земельного участка, включает в себя целевое назначение и разрешенное использование земельного участка в соответствии с зонированием территорий.

По своему целевому назначению муниципальные земли, как и все земли в России, делятся на несколько категорий:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической

деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Отнесение муниципальных земель к категориям и перевод из одной категории в другую осуществляются:

- органами местного самоуправления в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель поселений;

- органами исполнительной власти субъектов Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель поселений, находящихся в муниципальной собственности.

Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования, градостроительной и землеустроительной документации, оно может содержать ряд особых требований и ограничений, таких как запрещение использования земли способами, которые ведут к ее деградации, снижению плодородия, ухудшению окружающей среды; ограничения по плотности, высоте, глубине застройки; сохранение зеленых насаждений; установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду и пр. Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах земельных участков.

Особого внимания заслуживают категория «земли поселений» и связанный с ней процесс градостроительного зонирования, который выполняется органами местного самоуправления и результаты которого оформляются в виде нормативных правовых актов муниципального образования, называемых Правилами землепользования и застройки (рис. 2).

Землями поселений являются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой от земель других категорий. Территория поселений делится на территориальные зоны, которые утверждаются и изменяются нормативными документами местного самоуправления (Правилами землепользования и застройки). Земельный кодекс РФ предусматривает выделение в составе земель поселений следующих территориальных зон:

- жилые;

Правовой режим использования муниципальных земель

Целевое назначение

Категории земель

Градостроительные регламенты

Разрешенное использование

Зонирование

Правила землепользования и застройки

рис. 2. Правовой режим использования муниципальных земель поселений [3]

- общественно-деловые;

- производственные;

- инженерной и транспортной инфраструктур;

- рекреационные;

- сельскохозяйственного использования;

- специального назначения;

- военных объектов;

- иные зоны.

В состав каждой территориальной зоны могут входить земельные участки общего пользования, которые не подлежат приватизации (улицы, проезды, площади, набережные, скверы, пляжи, водоемы и пр.).

Правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны устанавливаются градостроительные регламенты — параметры и виды использования земельных участков и других объектов недвижимости. Это делается с учетом особенностей расположения и развития зоны, а также возможностей сочетания разных видов использования входящих в нее земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного и пр.). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельного участка, а также всего, что находится над и под поверхностью земли и используется в процессе застройки и эксплуатации зданий и сооружений. Соблюдение градостроительных регламентов обязательно для всех категорий собственников и пользователей земельных участков. При этом указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Среди объективных результатов введения градостроительного зонирования необходимо отметить усовершенствование процедур предоставления земельных участков для строительства, а именно:

- сокращение в 3 раза числа административных

и иных органов, участвующих в согласованиях;

- сокращение с 2-3 лет до 2-3 месяцев (максимум - 1 года) сроков подготовки «исходно-разрешительной документации» — стадии, предшествующей началу разработки проектной документации для строительства объекта;

- снижение в 2 раза количества официально установленных выплат,

которые инвестор (застройщик) должен предоставить административным и иным органам за весь период реализации инвестиционно-строительного проекта.

Введенная Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ обязательная к выполнению процедура зонирования территории поселений органами местного самоуправления означает отказ от практики назначения правового режима для каждого конкретного земельного участка в отдельности и переход к практике предварительного регламентирования землепользования и застройки на принципах правового зонирования. Таким образом, зонирование можно рассматривать в качестве одного из регуляторов земельно-имущественных отношений на территории муниципальных образований.

В целом управление муниципальными землями ориентировано на решение следующих основных задач:

- эффективное использование муниципальных земель;

- повышение доходов местного бюджета за счет использования муниципальной земельной собственности;

- обеспечение гарантий имущественных прав на землю;

- формирование земельного рынка и его инфраструктурное обеспечение.

Для решения указанных задач органы местного самоуправления в рамках своих полномочий призваны выполнять целый ряд функций по управлению земельными ресурсами. Они должны заниматься:

- нормативно-правовым обеспечением на местном уровне учета, использования, восстановления и охраны земельных ресурсов;

- разработкой и реализацией местных программ использования и охраны земель;

- осуществлением регулирующих, разрешительных, контрольных и других функций по распоряжению и управлению земельными ресурсами;

- организацией и проведением землеустройства;

- мониторингом и контролем за использованием земель.

В Земельном кодексе РФ разграничены полномочия органов власти в области земельных отношений.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

- установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

- установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

- государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

- установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

- изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе за счет выкупа;

- разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

- иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ.

Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации.

К полномочиям субъектов РФ в области земельных отношений относятся:

- изъятие, в том числе за счет выкупа, земель для нужд субъектов РФ;

- разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;

- иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления;

- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

- установление с учетом требований законодательства РФ и правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Кроме того, органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает разработку на местном уровне целого ряда нормативных правовых документов и проведение комплекса работ, связанных с регулированием территориального и градостроительного развития (табл. 2).

Таблица 2

Основные документы территориального и градостроительного развития, разрабатываемые на местном уровне

документ назначение и содержание документа статус документа

Генеральный план поселения Планирование размещения объектов капитального строительства местного значения, функциональное зонирование территории поселения Принимаются представительным органом местного самоуправления

Правила землепользования и застройки Установление территориальных зон, разрешенного использования земли и градостроительных регламентов, определение порядка применения Правил землепользования и застройки и внесение в них изменений

Документация по планировке территории. Проекты планировки. Проекты межевания Определение параметров планируемого развития территории, выделение элементов планировочной структуры (кварталы, проезды и пр.)

Определение границ застроенных и незастроенных земельных участков, а также участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства

Местные нормативы градостроительного проектирования Определение минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности людей (объектами социального, коммунально-бытового назначения, инженерной инфраструктуры, благоустройства), учитываемых при подготовке документов территориального планирования муниципального образования Определяются нормативными актами представительных органов местного самоуправления

К числу вопросов в области землепользования, решение которых возложено на органы местного самоуправления, относятся также вопросы территориального и градостроительного развития.

Положениями Земельного кодекса РФ установлена охрана земель от деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных и вредных воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:

- по сохранности почв и их плодородия;

- по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и от других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

- по защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, от зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

- по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

- по сохранению достигнутого уровня мелиорации;

- по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

- по сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и

эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других, загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Список литературы

1. Касл Э., Беккер М., Нельсон А. Эффективное фермерское хозяйствование / пер. с англ. М.: Колос. 1991. 390 с.

2. Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т. 1-3. М.: Изд-во политической литературы. 1983. 592 с.

3. Управление региональными и муниципальными финансами: учеб. пособие для работников муниципальных финансовых органов. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр». 2007. 479 с.