CC BY
135
УДК 342.98 ББК 67.401
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПО ПОДГОТОВКЕ К ПРОВЕДЕНИЮ ИНСПЕКТИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ НА РАЙОННОМ УРОВНЕ
ЭЛЕОНОРА ВИКТОРОВНА МАРКИНА,
доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент; ЮЛИЯ НИКОЛАЕВНА СОСНОВСКАЯ, доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Рецензент: доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат экономических наук, доцент А.А. Морукова
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются актуальные вопросы подготовки к проведению инспектирования территориальных органов Министерства внутренних дел России на районном уровне.
Ключевые слова: инспектирование в ОВД, территориальные ОВД, контроль за деятельностью ОВД.
Annotation. Topical issues of preparation for carrying out inspection of territorial authorities of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation at the regional level are considered.
Keywords: inspection in Department of Internal Affairs, territorial Department of Internal Affairs, control of activity of Department of Internal Affairs.
В деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел России, как и в повседневной жизни всегда существовало такое понятие, как контроль. В общем виде контроль представляет собой процесс проверки и сопоставления того, что есть, с тем, что должно быть достигнуто. Проблемам организации и осуществления контроля посвящено множество научных работ. Однако, реализация этой функции управления остается проблемной, поскольку не всегда и не всеми принимаются во внимание как ее содержательная сторона, так и научные вопросы организаторской деятельности.
Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности управляемых объектов заданным предписаниям (законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т.д.). Однако, это не означает, что контроль заключается только в наблюдении. Итоговая целенаправленность контроля состоит в том, что в ходе его осуществления выявляются общие и
специфические недостатки и достоинства контролируемой оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, их причины, допущенные отклонения от требований управленческих решений1.
Рассмотрение организации и осуществления контроля, как функции управления и элемента организаторской работы, состоит в разграничении ответственности руководителей различных уровней управления. Поэтому функция контроля носит всегда более общий характер и реализуется вышестоящим руководителем2.
Одной из основных форм контроля является инспектирование. Оно внедрено в практику в 1973 г. С тех пор по настоящее время инспектирование находилось в непрерывном развитии. В настоящее время инспектирование органов внутренних дел регламентируется приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутрен-
них дел Российской Федерации». Вышеуказанным приказом утверждена Инструкция по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Совершенствование той или иной деятельности как результат управленческих воздействий субъекта на объект характеризует степень эффективности управления в целом, а не только контроля, который, имеет свои критерии эффективности3.
Проблема качества и эффективности контрольной деятельности усложняется рядом обстоятельств:
• слабой разработкой этой проблемы применительно к деятельности органов внутренних дел в целом;
• сложность самой контрольной деятельности, которая складывается, как с позиций контролирующего субъекта, так и позиции объекта контроля, т.е. тех изменений, которые происходят в органах, службах и подразделениях.
Чтобы разобраться в данной проблеме, определить пути ее решения, выявить факторы и условия, влияющие на эффективность контроля, необходимо сначала рассмотреть данное понятие с точки зрения теории управления.
Термин «эффективность» понимается различно. Наиболее распространенное его толкование связано с действиями, приводящими к желаемому результату, т.е. «эффективный» — значит действенный. В последние годы термин «эффективность» все шире используется для характеристики результативности управленческой деятельности в сфере правоохраны.
Теория управления связывает понятие эффективности с такими категориями, как результат, цели, средства, потребности. Эти признаки позволяют раскрыть сущность и сформулировать определение понятия эффективности4.
Эффективность контроля напрямую связана с осуществлением контрольных действий субъектами управления, которые приводят к тем или иным результатам. Следовательно, невозможно судить о результатах контроля без выявления практических последствий, которые оказал субъект на содержание деятельности проверяемого органа. Учет практических последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, что под эффективностью контроля подразумевается достижение не
всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Часть положительных сдвигов в работе подконтрольного органа может быть обусловлена и другими факторами, а не только в результате контроля.
Прообраз эффективности инспектирования находит свое отображение в его цели. На этот аспект инспектирования обращают внимание все ученые и практики, но многие из них отожествляют цель инспектирования и цель управления.
Сущность инспектирования, конечно, отображается в его принципах и требованиях. Они хорошо изложены в теоретических источниках. Но следует сказать, что принципы являются изменчивой категорией. Принципы контроля и инспектирования должны соответствовать принципам управления, основным закономерностям его осуществления5.
Принципы централизации, единоначалия, иерархичности и т.д. должны быть применимы к построению системы инспектирования и оценке инспектируемой деятельности.
Нельзя не отметить необходимость применения научных подходов к инспектированию: системного, комплексного, директивного, процессного, функционального и ряда других.
В основе инспектируемой деятельности и в основе организации инспектирования как системы лежат человеческий фактор, управленческие отношения, которые должны складываться, изучаться, регулироваться, подвергаться изменениям в процессе инспектирования и в результате его. Управленческие отношения в этой области регулируются законами, подзаконными, внутриведомственными нормативными актами, их правильное применение является гарантом объективного контроля в форме инспектирования.
Следовательно, как специфическая форма контроля, инспектирование продолжает нуждаться в более детальной регламентации внутриорганизаци-онных форм, включающих в себя структурно-штатное оформление, кадровое, нормативное, ресурсное и организационное обеспечение.
Таким образом, инспектирование (инспекторская проверка) — форма ведомственного контроля, включающая комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке состояния и оценке результатов деятельности инспектируемого подразделения6.
Инспектирование — серьезная исследовательская работа, требующая высокой квалификации осуществляющих ее лиц, способных не только зафиксировать состояние дел в проверяемом органе и назвать виновных лиц при обнаружении тех или иных недостатков, но и организовать их устранение7.
Практика, к сожалению, знает не единичные случаи, когда в отдельных органах и подразделениях внутренних дел, имевших репутацию благополучных, более того, значившихся в числе передовых, вдруг обнаруживались серьезные провалы в работе, граничившие с массовыми нарушениями законности.
Следовательно, инспектирование, ставя перед собой задачи глубокого исследования организаторской и оперативно-служебной деятельности объекта контроля, предполагает как минимум проверку и констатацию фактического состояния подконтрольных органов и сравнительный анализ фактического положения дел с заданным режимом функционирования и оценки характера допущенных отклонений. На основе анализа этих данных и возможностей личного состава проверяемого органа, инспекторская комиссия должна дать объективные и научно обоснованные выводы о соответствии деятельности объекта контроля в целом и его структурных звеньев стоящим перед ними целям и задачам, о состоянии организаторской работы и путях ее совершенствования, о мерах, которые следует предпринять для реализации выводов комиссии.
В процессе инспектирования, на основе анализа состояния функционирования органа в целом, результатов использования сил и средств в условиях конкретной оперативной обстановки выполняются следующие виды работ:
• дается ведомственная профессиональная оценка труда соответствующего коллектива сотрудников, стилю и методам работы их руководителей;
• намечаются пути дальнейшего совершенствования деятельности проинспектированного орган за счет использования выявленных внутренних резервов;
• определяются меры по повышению боеготовности проверяемого органа (подразделения), укреплению его взаимодействия с другими правоохранительными органами и общественными формированиями;
• оказывается методическая помощь в подборе, расстановке, обучении и воспитании кадров, укреплении дисциплины и повышении их ответственности за порученный участок работы;
• выявляется степень предшествующего проверке влияния аппарата вышестоящего органа, его линейных служб на положение дел в инспектируемом органе;
• разрабатываются комплексные меры по устранению выявленных недостатков и оказанию практической помощи проверенному органу.
В соответствии с п. 3 приказа МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 руководителям (начальникам) территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях (в части касающейся) предписано в соответствии с предоставленными полномочиями привести до 1 марта 2012 г. организацию и нормативно-правовое обеспечение ведомственного контроля в подчиненных органах, организациях и подразделениях в соответствие с положениями настоящего приказа.
Во исполнение данного требования в ГУ МВД России по г. Москве8 издан приказ от 3 мая 2012 г. № 448 «О ведомственном контроле за деятельностью органов внутренних дел, подчиненных ГУ МВД России по г. Москве». Данный приказ утвердил Инструкцию по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности органов внутренних дел ГУ МВД России по г. Москве.
Согласно вышеуказанной инструкции плановые целевые проверки осуществляются в соответствии с планом служебных командировок сотрудников ГУ МВД России по г. Москве на квартал.
Территориальный орган ГУ МВД России по г. Москве, деятельность которого подлежит проверке в предстоящем квартале, определяется по итогам комплексной оценки оперативно-служебной деятельности за предыдущий год с учетом:
• ведомственной оценки деятельности территориального органа ГУ МВД России по г. Москве за текущий период в целом и по направлениям;
• анализа криминогенной обстановки и результатов документального зонального контроля;
• фактов совершения в районе обслуживания преступлений, чрезвычайных происшествий, вызвавших значительный общественный резонанс;
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
• результатов мониторинга общественного мнения о деятельности территориального органа внутренних дел на основе обращений граждан, общественных организаций, публикаций в СМИ;
• количества и направленности представлений органов прокуратуры о нарушениях законности сотрудниками ОВД;
• сроков, формы и результатов предыдущей проверки;
• факта нахождения территориального органа внутренних дел на особом контроле ГУ МВД России по г. Москве.
Многолетний опыт организации инспектирования в системе МВД России убеждает в исключительной важности инспектирования как формы ведомственного контроля. Повышение организационного уровня инспектирования стало неотъемлемой составной частью крупномасштабного реформирования системы управления и практической деятельности территориальных органов внутренних дел МВД России.
Вместе с тем, инспектирование, равно как и другие формы управленческой деятельности, находится в состоянии активного поиска новых, отвечающих современной обстановке форм и методов выполнения поставленных задач.
Сложные процессы организации управления в органах внутренних дел порождают необходимость применения соответствующего инструментария для осуществления контроля над всеми сторонами их деятельности: охрана общественного порядка, дознание, оперативно-розыскная деятельность и другие. Любой из видов и направлений указанной деятельности должен быть проконтролирован объективно и в необходимом объеме. Это возможно при использовании определенных методов контроля. В связи с этим основные методы контроля, их формы и полномочия соответствующих субъектов являются предметом постоянного внимания со стороны Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Контроль деятельности органа внутренних дел требует максимально полного учета, анализа и оценки всех факторов, влияющих на функционирование контролируемой системы. Каждый вид деятельности органа внутренних дел может анализироваться в определенном масштабе. Выбор масштаба проводи-
мого контроля определяется его целями и задачами. В согласованности с ними должны находится также формы, методы контроля и объем информации, необходимой для объективной оценки того или иного направления оперативно-служебной деятельности. Проработка данных вопросов относится к этапу подготовки контроля и в целом является предметом нормативного регулирования деятельности контролирующих органов9.
В зависимости от уровня управления структурные подразделения органов внутренних дел выполняют разный объем задач, связанный с осуществлением функции контроля. Чем выше уровень управления, тем больше объем полномочий в этой сфере. Особую роль в реализации контрольных функций играют штабные подразделения и инспекции, занимающиеся разработкой системы контроля.
Процесс инспектирования органов внутренних дел происходит поэтапно. На подготовительном этапе решается ряд организационно-методических вопросов, в том числе разрабатывается план проведения комплексной проверки органа внутренних дел. Начальный этап включает подготовку бригады (комиссии). Учитывая комплексный характер инспектирования, состав бригады (членов комиссии) формируется из представителей различных служб. На основном этапе проводится комплексная проверка органа внутренних дел. На заключительном этапе подводятся итоги и принимаются соответствующие управленческие решения.
1 Основы управления и делопроизводство в органах внутренних дел: Учебное пособие / В.В. Кардашевский, А.А. Морукова, Ю.Н. Сосновская. М.: МосУ МВД России, 2013, С. 112.
2 Сосновская Ю.Н., Морукова А.А. , Бубнов С.В. Системы организационного управления : учебное пособие. М.: МосУ МВД России, 2014, С. 109.
3 Иванов Н.Н., Шелякин Н.Д. Организация контроля в МВД, УВД. Лекция. М., 1994, С. 59.
4 Капорцев А.Г. Организация системы контроля МВД, УВД. Лекция. М.: Академия МВД России.1997, С. 3.
5 Хантуев А.А. Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внутренних дел. / Автореферат кандидатской диссертации. М., 2003. С. 18.
6 Словарь управленческих терминов и определений / МосУ МВД России имени В.Я. Кикотя. М., 2014. С. 72.
7 Бугель Н.В., Булавчик В.Г., Голин Н.А. Основы управления в органах внутренних дел: учебник. 2-е изд., переработ. / Отв. ред.
B.А. Кудин. СПб.: Издательство СПбУ МВД России 2012. С. 207.
8 Далее — «Главное управление».
9 Наука управления. Основы организации и управления в правоохранительной деятельности: науч. издание / В.Я. Кикоть,
C.С. Маилян, Д.И. Грядовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010, С. 254.
