CC BY
362
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ИЗУЧЕНИЯ И ОЦЕНКИ ОПЕРАТИВНОЙ ОБСТАНОВКИ. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ АНАЛИТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫМИ ШТАБНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ
ЭЛЕОНОРА ВИКТОРОВНА МАРКИНА,
доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент ЮЛИЯ НИКОЛАЕВНА СОСНОВСКАЯ, доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Рецензент: А.А. Морукова, доцент кафедры административной деятельности ОВД,
кандидат экономических наук
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается категория оперативной обстановки, предлагается авторское понимание категории оперативной обстановки, ее интерпретация в широком и узком смысле, анализируются ее структура и компоненты. На основе статистических данных дается оценка оперативной ситуации в Российской Федерации в 2013—2014 гг. Анализируются распространенные ошибки в оценке оперативной ситуации и связанные с этим проблемы; предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: оперативная ситуация, правоохранительные органы, правоохранительная деятельность, условие закона и порядка, преступление, правонарушение, руководство правоохранительными органами, аналитическая работа в правоохранительных органах.
Annotation. The category of an operational situation is considered, the author's concept of an operational situation, and also its interpretation of broad and narrow meanings is given, its structure and components is analyzed. On the basis of statistical data the assessment of an operational situation in the Russian Federation in 2013—2014 is given. Widespread errors of an assessment of an operational situation and problems connected with it are analyzed; ways of its solutions are proposed.
Keywords: an operational situation, law-enforcement bodies, law-enforcement activity, a condition of a law and order, crime, offenses, management of law-enforcement bodies, analytical work in law-enforcement bodies.
Категория оперативной обстановки занимает важное место в формирующейся теории управления правоохранительной деятельностью.
В обобщенном виде под оперативной обстановкой деятельности органов внутренних дел следует понимать реально существующие условия, в которых осуществляется деятельность органов внутренних дел (далее ОВД), а так-
же совокупность характеризующих эти условия данных1.
Анализ и оценка оперативной обстановки деятельности ОВД представляет собой самостоятельную функцию-операцию управленческого цикла, непосредственно предшествующую принятию управленческого решения. По этой причине анализ и оценка оперативной обстановки может рас-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
сматриваться в качестве самостоятельного объекта информационного обеспечения, в качестве относительно обособленного объекта информатизации, наряду с иными операциями управленческого цикла (принятие решения, контроль исполнения и др.).
Оперативная обстановка как объект информации представляет собой сложную динамическую систему, имеющую свою структуру. Структура оперативной обстановки деятельности ОВД обладает свойством иерархичности: оперативная обстановка на территории города (района) является компонентом более сложной системы — оперативной обстановки, складывающейся на территории субъекта Федерации (республики, области). В свою очередь, оперативная обстановка деятельности МВД РФ является компонентом укрупненной категории оперативной обстановки, характеризующей условия деятельности всей системы МВД России.
Помимо иерархической структуризации, управленческая категория оперативной обстановки типизируется по горизонтали — в контексте различных направлений деятельности ОВД: деятельность оперативных подразделений полиции, подразделений полиции по охране общественного порядка и т.д. В свою очередь, оперативная обстановка каждого из указанных направлений деятельности ОВД может дифференцироваться по специфике деятельности отдельных служб; например, оперативная обстановка деятельности службы оперативных подразделений территориальных органов внутренних дел может разделяться на оперативную обстановку деятельности уголовного розыска, оперативную обстановку в сфере борьбы с экономическими преступлениями, оперативную обстановку по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, а также смежную с ними деятельность по борьбе с организованной пре ступно стью.
Таким образом, каждое из иерархических звеньев информационной технологии общего анализа и оценки оперативной обстановки должно дифференцироваться на информационные технологии частного анализа оперативной обстановки по направлениям деятельности ОВД и по линиям отдельных служб.
Распространенной классификацией информации в органах внутренних дел является ее де-
ление на блоки, характеризующие оперативную обстановку:
$ о состоянии правопорядка в республике, крае, области, городе, районе, т.е. информация, характеризующая объект непосредственного воздействия органа внутренних дел; $ об элементах внешней среды, т.е. информация, характеризующая явления, факторы, оказывающие прямое или косвенное влияние на состояние правопорядка и деятельность органов внутренних дел;
о состоянии организации органа внутренних дел, т.е. информация, характеризующая орган как систему, предназначенную для решения конкретных социальных задач; о функционировании органа внутренних дел, т.е. информация, характеризующая эффективность решения задач, стоящих перед органом внутренних дел.
Следовательно, под оперативной обстановкой понимаются внешние и внутренние условия, в которых органы внутренних дел выполняют задачи борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, т.е. реализуют правоохранительную и правоприменительную функции.
Оперативная обстановка является основным объектом аналитической деятельности аппаратов управления, служб и подразделений органов внутренних дел и каждого из сотрудников.
В широком смысле под оперативной обстановкой понимается совокупность условий как внешних, так и внутренних, в которых органы внутренних дел реализуют функции по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Очевидно, что внешние и внутренние условия взаимосвязаны2. Так, экономическая ситуация в стране диктует внутренние условия работы сотрудников органов внутренних дел: организационно-штатную структуру, численность, качественный состав личного состава, материально-техническую оснащенность системы и т.д.; социальная среда оказывает влияние на внутренний мир сотрудников; очевидно, что органы внутренних дел влияют на преступность, но и преступность как часть внешней среды, в свою очередь, воздействует на органы внутренних дел. Внешние и
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
внутренние условия не только взаимосвязаны, но и взаимообусловлены — от структуры преступности прямо зависит организационная структура системы органов внутренних дел и т.д.
Несмотря на взаимосвязь и обусловленность условий, внешние являются определяющими, формируют основу управления, определяют характер и направленность деятельности органов внутренних дел3.
Условия, характеризующие органы внутренних дел, осуществляющие деятельность по поддержанию и укреплению правопорядка, в свою очередь, влияют на внешние условия посредством правоохранительной и правоприменительной деятельности. Внешние и внутренние условия, в которых органы внутренних дел осуществляют свою деятельность, отличаются сложностью и динамизмом, поэтому целесообразно рассматривать оперативную обстановку как систему, состоящую из множества постоянно изменяющихся элементов на (или за) определенный момент времени. Изучение оперативной обстановки осуществляется на основе поступающей из различных источников разнообразной информации, поэтому можно сказать, что оперативная обстановка — это «совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих внешних и внутренних по отношению к субъекту управления в системах МВД и территориальных органах условий (факторов), определяющих состояние правопорядка на обслуживаемой территории, анализ и оценка информационной модели которых является основой целенаправленных воздействий аппаратов управления на систему подчиненных органов и подразделений внутренних дел субъекта РФ» при решении задач правоохраны4.
Таким образом, при анализе оперативной обстановки необходимо изучить два блока факторов, определяющих состояние правопорядка на обслуживаемой территории: внешних и внутренних.
К внешним факторам (условиям), в первую очередь, необходимо отнести объект воздействия органов внутренних дел: преступность и правонарушения; туда же следует отнести условия концептуальной (установки органов государственной власти, нормативные документы МВД России, определяющие цели, задачи, основные направления деятельности и др.) и ситуационной внешней
среды функционирования органов внутренних дел (к которой относятся территориально-административные, природно-географические, экономические, демографические, духовные, социально-культурные, национальные и другие независящие от ОВД особенности территории и населения, влияющие на обстановку в регионе в целом и на обслуживаемой территории в частности).
Внутренние факторы (условия) характеризуют саму систему органов внутренних дел — это результаты деятельности по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в целом органа внутренних дел и отдельных его служб и подразделений; организационная структура ОВД, характеристика сил и средств, их распределение по территории, укомплектованность, качественный состав, нагрузка сотрудников, техническая оснащенность и др. Наконец, к внутренним факторам следует отнести и состояние организаторской работы.
Таким образом, компонентами оперативной обстановки являются: $ преступность;
внешняя среда функционирования (концептуальная и ситуационная);
результаты деятельности органа внутренних
дел;
характеристика сил и средств ОВД; Ф состояние управленческой работы.
Изучение и оценка оперативной обстановки являются составной частью управленческой деятельности МВД России, а также территориальных органов внутренних дел, в ходе которой применяются различные виды анализов.
Глубокие, кардинальные преобразования политических, социально-экономических основ общественной и государственной жизни современной России существенным образом затронули сферу правоохранительной деятельности. Происходящие процессы реформирования способствовали усилению социальной напряженности, развитию негативных тенденций в состоянии и структуре преступности, ухудшению правопорядка на территории Российской Федерации в целом. В январе — декабре 2014 г. органами внутренних дел рассмотрено 29,28 млн заявлений (сообщений) о преступлениях,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
об административных правонарушениях, о происшествиях, что на 3,3% больше, чем за двенадцать месяцев 2013 г. Почти по каждому семнадцатому сообщению (5,9%) принято решение о возбуждении уголовного дела. Всего возбуждено 1728,6 тыс. уголовных дел, что на 1,9% меньше показателя аналогичного периода прошлого года.
Зарегистрировано 2166,4 тыс. преступлений, или на 1,8% меньше, чем за аналогичный период прошлого года.
Удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений в числе зарегистрированных сократился с 24,4% в январе — декабре 2013 г. до 24,3%.
Почти половину всех зарегистрированных преступлений (45,3%) составляют хищения чужого имущества, совершенные путем: кражи — 891,9 тыс. (-3,3%), грабежа — 76,2 тыс. (-17,3%), разбоя — 14,2 тыс. (-13,7%). Каждая четвертая кража (25,6%), каждый двадцать второй грабеж (4,5%), и каждое тринадцатое разбойное нападение (7,6%) были сопряжены с незаконным проникновением в жилище, помещение или иное хранилище.
Каждое двадцать восьмое (3,6%) зарегистрированное преступление — квартирная кража. В январе—декабре 2014 г. их число сократилось на 10,3% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Выявлено 1000,1 тыс. лиц, совершивших преступления (-1,2%), удельный вес лиц без постоянного источника дохода вырос с 65,7% в январе—декабре 2013 г. до 65,8%, а удельный вес ранее судимых лиц сократился с 31,8% до 30,7%.
Каждое второе (53,7%) расследованное преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления, почти каждое третье (29,9%) — в состоянии алкогольного опьянения, каждое двадцатое (5,0%) — несовершеннолетними или при их соучастии.
Сотрудниками органов внутренних дел предварительно расследовано 887,8 тыс. преступлений (-3,7%), что составляет 75,5% всего массива предварительно расследованных преступлений5.
Органы внутренних дел, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, предпринимают значительные усилия, направлен-
ные на оздоровление криминогенной ситуации. Однако, их эффективность не в полной мере адекватна складывающимся объективным реалиям. В числе других факторов, это обусловлено недостатками в организации процессов управления, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения, о чем свидетельствуют результаты инспекторских проверок. И, прежде всего, эти проблемы касаются уровня МВД, ГУМВД, УМВД субъектов Российской Федерации, так как именно у них имеются наиболее действенные рычаги воздействия на территориальные органы внутренних дел, непосредственно реализующие основные задачи этого звена исполнительной власти.
Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в частности, низким уровнем материально-технического оснащения большинства подразделений, недостатком высококвалифицированных специалистов и другими, в том числе и недооценкой значимости четкой организации аналитической функции.
В этих условиях повышение эффективности управления органами внутренних дел становится особенно значимым и, соответственно, возрастает необходимость научного подхода к вопросам организации их деятельности. При этом совершенствование информационно-аналитической работы, повышение эффективности анализа оперативной обстановки называются директивными документами МВД России в числе основных направлений оптимизации управления. Без объективного и всестороннего анализа факторов, оказывающих влияние как на преступность, так и на результаты борьбы с ней, невозможна разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию управления и принятие эффективных управленческих решений. Успешная деятельность органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями возможна только при условии систематического изучения причин, порождающих эти правонарушения, собственных принимаемых мер и выработки на основе данного изучения эффективных мероприятий.
Аналитическая работа пронизывает все функции управления, предваряя подготовку управлен-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности деятельности служб и подразделений. Вместе с тем, в управленческой практике органов внутренних дел работа, связанная с анализом и оценкой оперативной обстановки, остается одной из самых сложных проблем, и, прежде всего, это касается звена МВД, УМВД, о чем свидетельствуют обзоры МВД России, а также выводы актов инспекторских проверок. Результаты анкетирования руководителей МВД, УМВД также подтверждают данное положение — 61% опрошенных отмечают, что организация деятельности по анализу оперативной обстановки современным требованиям соответствует лишь частично, а влияние результатов этой работы на эффективность управленческой деятельности в целом 58% респондентов оценивают как незначительное6.
Сложившаяся ситуация объясняется тем, что анализ оперативной обстановки в аппаратах МВД, УВД зачастую проводится лишь на основе простейшей оценки статистической базы данных, без исследования состояния правопорядка и деятельности органов внутренних дел, факторов внешней среды. В результате вопросы о причинах тех или иных изменений в состоянии преступности, упущений и положительных моментов в оперативно-служебной деятельности остаются без ответов. Почти не проводится сравнительное изучение деятельности органов внутренних дел, действующих в сходных условиях, но имеющих различные конечные результаты. Хотя именно путем такого сравнения можно наиболее верно выявить типичные упущения и недостатки, оценить положительный опыт. Редко осуществляется и проблемный анализ наиболее острых и злободневных вопросов организации борьбы с преступностью, не отвечают современным требованиям подготавливаемые прогнозы.
Это обусловлено отсутствием четкой нормативно-правовой регламентации, неурегулированностью организационных отношений, недостаточностью методических разработок, низкой квалификацией кадров и др.. В результате, подготовленный по трафарету анализ оперативной обстановки и сделанная на его основе оценка, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по
принципу «больше—меньше» — вот основной аналитический «выход», за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы. В значительной степени именно это обусловило полученные в ходе анкетирования ответы руководителей МВД, УМВД, большинство которых отмечает, что выводы и предложения по результатам анализов при подготовке управленческих решений учитываются не всегда (52%) или практически не принимаются во внимание (11%). При определении же влияния результатов анализа на организацию работы МВД, УМВД в целом, 61% респондентов подчеркнул, что аналитические материалы не используются в полной мере, а 23% — что они не оказывают существенного влияния на
работу7.
Все это серьезно ограничивает возможности аппаратов МВД, УМВД по руководству подчиненными органами и подразделениями, не позволяет им определить необходимые меры повышения эффективности охраны правопорядка и борьбы с преступностью, своевременно осуществить перераспределение имеющихся сил и средств и устранить недостатки в деятельности, сконцентрировать внимание на организации борьбы с преступностью там, где складывается наиболее сложная обстановка и т.д. Таким образом, низкий уровень аналитической работы в результате приводит к просчетам и упущениям в оперативно-служебной деятельности.
Функции головной организации по осуществлению и методическому обеспечению аналитической работы в органах внутренних дел, а также координации аналитической работы отраслевых служб в ее проведении возложены на организационно-аналитические (штабные) аппараты органов внутренних дел. Систему организационно-аналитических (штабных) аппаратов возглавляет Организационно-аналитический департамент Министерства внутренних дел Российской Федерации8. В территориальных органах МВД России на окружном и региональном уровне данные подразделения представлены организационно-аналитическими (штабными) аппаратами главного управления МВД России по Федеральному округу (Северо-Кавказскому), МВД по республикам, главных управлений,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
управлений МВД России по субъектам Российской Федерации, управлений на транспорте по Федеральному округу и линейных управлений на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Низшим звеном являются организационно-аналитические подразделения управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям.
В качестве основных задач аналитической работы выделяются:
$ выявление и систематизация данных о преступлениях и правонарушениях на территории обслуживания органа внутренних дел или ее части, сопоставление их при необходимости с аналогичными данными других регионов;
$ установление значимых социальных характеристик преступлений и правонарушений, детерминирующих особенности их проявления в данном регионе: социально-территориальная и социально-групповая распространенность, мо-тивационная направленность: выявление криминологических и организационно-управленческих значимых характеристик отдельных видов и групп преступлений с точки зрения их устойчивости, организованности, которые могут быть положены в основу принятия решений, направленных на повышение эффективности планирования и осуществления мер борьбы с этими преступлениями; $ выявление проблемных ситуаций во внутриор-ганизационной деятельности органа внутренних дел, связанных с его функционированием как социального коллектива (управленческое обследование);
информационно-аналитическое обслуживание территориальных органов внутренних дел на окружном и районном уровне. Главным содержанием информационно-аналитической работы органов внутренних дел (полиции) является анализ и оценка оперативной обстановки. Таким образом, можно констатировать, что главным объектом анализа и управления является оперативная обстановка. Основной задачей комплексного анализа оперативной обстановки является получение полного и объективного представления о состоянии правопорядка и борьбы с преступностью,
причинах происходящих изменений криминальной ситуации, выявление наиболее характерных недостатков в организации и практике служебной и управленческой деятельности органа внутренних дел и выработка на этой основе адекватных мер реагирования. Как видим, оперативная обстановка изучается и оценивается для принятия правильного решения об организации деятельности органов внутренних дел (полиции) по достижению правоохранительных целей.
Аналитическая работа по оценке деятельности территориальных органов внутренних дел должна строиться не только на статистических данных, но и на анализе иных материалов (например, на материалах комплексных и целевых проверок, анализе представлений прокуратуры и частных определений судов, публикаций прессы, опросах общественного мнения и т.д.)9. В основе этой работы должно лежать применение разнообразных приемов и методов аналитической деятельности.
1 Наука управления. Основы организации и управления в правоохранительной деятельности: науч. издание / В.Я. Ки-коть, С.С. Маилян, Д.И. Грядовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
2 Кардашевский В.В., МоруковаА.А., СосновскаяЮ.Н. Основы управления и делопроизводство в ОВД. Учебное пособие. МосУ МВД России. М., 2013.
3 Лукашов В.А., Михайлюк Н.Т. Изучение и оценка оперативной обстановки. 2009.
4 См. Иванов Н.Н., Чиркова Л.В. Аналитическая деятельность в управлении органами и подразделениями внутренних дел. Уч. пос. М., 2004.
5 Информационно-аналитические материалы об итогах служебной деятельности ГУОООП МВД России, а также о состоянии обстановки по обеспечению охраны общественного порядка и профилактике правонарушений, результатах служебной деятельности подразделений полиции, реализующих задачи и функции, отнесенные к компетенции ГУОООП МВД России, за январь—декабрь 2014 г.
6 См.: Комплексный анализ состояния правопорядка и результатов деятельности УМВД России по Псковской области за 2014 г.
7 См.: Комплексный анализ состояния правопорядка и результатов деятельности УМВД России по Псковской области за 2014 г.
8 См.: Положение об Организационно-аналитическом департаменте МВД России, утвержденное Приказом МВД России от 27 июня 2011 г. № 727 (с изменениями на 31 декабря 2014 г.).
9 Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации».
