CC BY
759
УДК 34 ББК 67
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПЛАНИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ
ЭЛЕОНОРА ВИКТОРОВНА МАРКИНА,
доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент; ЮЛИЯ НИКОЛАЕВНА СОСНОВСКАЯ, доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Раскрываются аспекты стратегического планирования правоохранительных органов. Ключевые слова. Правоохранительные органы, управление, мышление, органы внутренних дел.
Annotatin. In article aspects of strategic planning of law enforcement agencies reveal. Keywords: law enforcement agencies, management, thinking, law-enforcement bodies.
Планирование в процессе управления органами внутренних дел означает прежде всего умение думать с опережением и предполагает системность в работе. Планирование далеко от импровизации — оно требует аналитического мышления. Планирование определяет перспективу развития и будущее состояние системы как объекта, так и субъекта управления, вместе взятое. Являясь активным управленческим процессом оказания воздействия на систему, оно усиливает темпы развития организации, способствует вскрытию дополнительных резервов, материальных источников, требует применения передовых методов и форм воздействия на всю систему органов внутренних дел. Для того, чтобы снизить риск принятия неправильного решения из-за ошибочной или недостоверной информации, руководство органов внутренних дел принимает обоснованные и систематизированные перспективные плановые решения. Планирование на ближнюю перспективу помогает создать единство общей цели внутри системы1.
В широком смысле слова планирование — это деятельность по выработке и принятию управленческого решения. Уровень и качество планирования определяются следующими важнейшими условиями:
• компетентностью руководства органов вну-
тренних дел на всех уровнях управления;
• квалификацией сотрудников, работающих в функциональных подразделениях;
• наличием информационной базы и обеспеченностью компьютерной и оргтехникой.
Планирование заканчивается перед началом действий по реализации плана. Планирование направлено на оптимальное использование возможностей организации, в том числе наилучшее использование всех видов ресурсов и предотвращение ошибочных действий, могущих привести к снижению эффективности деятельности того, либо иного органа внутренних дел.
Под планированием как общей функцией процесса управления, понимается деятельность субъекта управления по определению целей и задач социальных систем на предстоящий период деятельности, способов и средств их достижения, а также последовательности их решения и сроков выполнения.
Основным средством реализации функции планирования в системе органов внутренних дел является план представляющий собой специфическую разновидность управленческого решения. Особенностью плана, как вида управленческого решения является сложный характер его содержания, включающий в себя взаимосвязанную совокупность отдельных решений, особую
форму их изложения а также строгую определенность процедуры его выработки и принятия, а также применения специфических методов его обработки. В плане обязательно находят отражение цели и задачи органа на предстоящий период, мероприятия подлежащие выполнению для реализации поставленных целей и задач, последовательность их выполнения, сроки реализации исполнители, а также способы контроля за выполнением запланированных мероприятий.
Значение планирования деятельности органов внутренних дел, их служб и подразделений заключается в том что оно придает повседневной работе системы целенаправленный, конкретный характер и позволяет сосредоточить основные усилия на решение наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, а также способствует своевременному решению поставленных задач. Кроме этого планирование позволяет наиболее эффективно использовать силы и средства органа внутренних дел для достижения наилучших результатов при возможно меньших затратах людских и материальных ресурсов и в возможности кратчайшие сроки т.е. с помощью планирования обеспечивается одно из главных требований, предъявляемых к управлению, — это его оптимальность. Планирование деятельности обеспечивает также равномерное распределение работы в течении планируемого периода, т.е. ритмичную деятельность органа в целом, так и его служб, подразделений и отдельных сотрудников, позволяет организовать четкое взаимодействие повседневной деятельности структурных подразделений органа, повышает ответственность всех исполнителей за порученную работу, а также облегчает организацию контроля и оценки деятельности органа по выполнению поставленных задач.
Организация планирования в системе органов внутренних дел заключается в выборе на основе всестороннего анализа наиболее актуальных целей и задач, а также наиболее оптимальных методов средств и форм их решения. Достигается это путем применения особой процедуры планирования и особых специфических методов планирования что обеспечивает строго определенную последовательность и содержание операций, составляющих суть планирования. Наличие определенной процедуры планирования обеспечивает единство действий всех субъектов, занятых этой работой, и устанавливает для них определенные временные рамки. Собственно процедура планирования включает в себя ряд последовательно сменяющих стадий, основными из которых являются: сбор и анализ исходной информации сбор предложений от служб и подразделений органа подготовка проекта плана и его согласование с соисполнителями и последняя стадия — утверждение плана и доведение его до испол-нителей2.
Первой стадией процесса планирования является сбор, систематизация и анализ исходной информации, необходимой для разработки плана. Эта информация включает в себя сведения, касающиеся как непосред-
ственно деятельности органа внутренних дел так и отражающую все возможные факторы, оказывающие влияние на эту деятельность. Сбор и накопление этой информации должен осуществляться постоянно, для чего-либо заводятся специальные дела, либо картотека, содержащая соответствующие рубрикаторы по видам соответствующей информации.
Основной исходной информацией при разработке плана работы органа внутренних дел является:
• определяющая информация федеральных региональных и местных органов законодательной и исполнительной власти а также вышестоящих органов внутренних дел Министерств определяющая стратегические и тактические задачи органов внутренних дел по обеспечению правопорядка, общественной и личной безопасности граждан, а также сам характер их деятельности. Установки, содержащие в этой информации, являются обязательными при разработке планов, и на и основе их определяются цели и задачи органа на планируемый период, а также тактика его деятельности;
• информация, характеризующая условия в которых протекала и будет протекать деятельность органа и результаты его деятельности. К ним относятся: материалы и выводы комплексного анализа оперативной обстановки за предшествующий период, прогностические данные об ожидаемых изменениях социально-экономических и демографических характеристик обслуживаемой территории и вытекающие из них расчетные прогностические данные об изменениях в состоянии правопорядка на планируемый период, сведения, характеризующие состояние и деятельность систем взаимодействующих с органом внутренних дел и поддержании правопорядка (органы прокуратуры и суда ФСБ, ФПС, ФМС ФССП и др.);
• информация о выполнении предшествующих планов работы ОВД и его подразделений, документы о плановых и внеплановых проверках деятельности как органа в целом так и его подразделений вышестоящими ОВД, органами прокуратуры и др. На основе всей этой информации конкретизируются и формируются цели и задачи органа на планируемый период, осуществляется расстановка сил и средств планируется профессиональная и воспитательная работа с личным составом:
• информация, содержащая рекомендации науки и обобщенный передовой опыт. Это вид информации в процессе планирования необходим для правильной оценки происходящих изменений в состоянии правопорядка, а также выбора наиболее эффективных форм и методов организации работы. Это опубликованные в научной и
специальной литературе материалы социологических и криминологических исследований, выступления средств массовой информации, а также материалы передового опыта.
Второй стадией процесса разработки плана является сбор предложений служб и подразделений органа внутренних дел для включения в план. Осуществляется этот сбор информации штабными подразделениями за полтора месяца до начала планируемого периода. Представляемые предложения должны быть согласованы со всеми соисполнителями и рассмотрены соответствующими заместителями начальника ОВД и оценены штабом. Разработка данных предложений службами и подразделениями органов осуществляется, как правило, на коллегиальной основе с привлечением всего инспекторского состава, либо в форме обсуждения этого вопроса на служебных (рабочих) совещаниях, либо в форме подачи сотрудниками своих письменных предложений с соответствующими обоснованиями. Разрабатываемые службами и подразделениями предложения должны не замыкаться только на их профильном направлении деятельности, а должны во-первых, охватывать все стороны и направления деятельности органа, в т.ч. и внутриорганизационные ( организация управления и взаимодействие служб, передовой опыт работа с кадрами, тыловое обеспечение и пр.), а во-вторых, они должны носить комплексный характер (в план работы органа вносятся только те мероприятия, выполнение которых возможно лишь при сложении усилий нескольких служб и подразделений органа). Мероприятия, направленные на решение задач в рамках одной службы и исполнение которой, возможно ей самостоятельно, должны включаться не в план работы органа, а в план работы соответствующей службы (по необходимости).
На третьей — стадии подготовки проекта плана и его согласования который осуществляется штабными подразделениями органа, происходит уже разработка самих вариантов плановых решений. В процессе разработки плановых решений целесообразно использование ряда общенаучных методов связанных с «оптимизацией плановых решений» и «методов формирования планов».
Наиболее приемлемым для уровня органов внутренних дел методами оптимизации плановых решений являются:
• метод последовательных приближений, смысл которого состоит в определении общей задачи, а затем последовательное определение задач второго порядка детализация которых приводит к нахождению задач третьего порядка и т.д. Использование указанного метода наиболее целесообразно в текущем планировании, когда субъект управления с учетом предложений отраслевых служб и подразделений поэтапно конкретизирует общие проблемы;
• балансовый метод, который позволяет осуществлять согласованность целей с имею-
щимися ресурсами. Его сущность — в удовлетворении потребностей системы исходя из наличных возможностей. Использование названного метода предполагает — четкое формулирование целей и задач органа на планируемый период, а также точный количественный расчет имеющихся сил и средств с учетом их качества; сопоставление полученных данных и распределение ресурсов на выполнение отдельных задач в зависимости от степени возможности и срочности их решения. Осуществление этого комплекса работ в процессе планирования обеспечивает сбалансированность и реальность планов, ставит при их подготовке преграду проявлениям субъективизма; • метод вариантов, заключающийся в разработке нескольких вариантов плановых решений и выборе оптимального из них. Приказ МВД Российской Федерации от 26 сентября 2012 г. N 890 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации» дает понятие планирования, планирование оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел имеет своей целью ее совершенствование путем достижения эффективного использования сил и средств на основе определения последовательности решения возложенных задач, обеспечения равномерности и ритмичности использования кадровых финансовых, материально-технических и иных ресурсов. Планирование в органах внутренних дел осуществляется в целях выполнения требований федеральных законов, актов Президента Российской Федерации поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений содержащихся в актах Правительства Российской Федерации и протоколах заседаний Правительства Российской Федерации, поручений Председателя Правительства Российской Федерации заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, решений федеральных органов государственной власти, решений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, государственных программ Российской Федерации, по которым Министерство внутренних дел Российской Федерации является ответственным исполнителем (соисполнителем), федеральных региональных целевых программ, национальных и иных планов Российской Федерации по реализации межгосударственных программ борьбы с преступностью, нормативных правовых актов МВД России решений коллегиальных органов МВД России, поручений руководства Министерства.
Планы основной организационной деятельности и планы по линиям работы служб и подразделений в наиболее общем виде представляют систему планирования в данном органе внутренних дел. Оба уровня планирования являются составными компонентами управления, но относятся к самостоятельным направлениям плановой и организационной работы.
Являясь элементом управления органами внутрен-
них дел, планирование имеет существенное значение повышения эффективности функционирования всех его структурных звеньев. Роль планирования заключается в следующем:
• планирование всей деятельности придает целенаправленный характер;
• определяет и конкретизирует отдельные задачи на предстоящий период;
• дает возможность сосредоточить основное внимание и усилия на наиболее важные текущие и перспективные проблемы, решение которых позволит обеспечить достижение поставленных задач;
• способствует своевременности разрешения наиболее актуальных проблем, поскольку в планах четко определяется последовательность выполнения намеченных мероприятий и сроки их выполнения;
• помогает определить пути и средства выполнения решений вышестоящих органов управления, т.е. учитывает все направления, по которым будут реализовываться эти решения;
• создает условия для более полного и в тоже время оптимального использования сил и средств а также для своевременного маневрирования ими;
• обеспечивает достижение наилучших результатов деятельности;
• позволяет снизить затраты труда и материальных ресурсов;
• обеспечивает четкое взаимодействие различных служб и подразделений органа и возможность координации их усилий;
• облегчает изучение и внедрение положительного опыта работы органов внутренних дел;
• способствует рациональному использованию рабочего времени;
• создает напряженную рабочую обстановку для творческого решения сотрудниками стоящих перед ними задач;
• способствует эффективной организации профилактической, оперативно-разыскной следственной и иных направлений работы;
• учитывает необходимость постоянного совершенствования условий труда в службах и подразделениях а также на отдельных рабочих местах.
В целом планирование деятельности органов внутренних дел является предпосылкой их активной рациональной и ритмичной работы что является важным условием четкого выполнения задач, стоящих перед службами и подразделениями. Однако сам по себе план работы еще не обеспечивает эффективности соответствующей деятельности. Руководитель органа внутренних дел должен так организовать работу коллектива, чтобы она соответствовала плану. Решающую роль для осуществления организационной деятельности играет искоренение формализма в процессе под-
готовки планов.
Понятие «стратегическое планирование» в литературных источниках зачастую не имеет четкого определения. Известно, что стратегическое планирование зародилось и получило наибольшее развитие в военной области и означало «искусство генерала» находить правильные пути к достижению победы, т.е. искусство ведения крупных военных операций и войны в целом3. Именно искусство стратегии позволило Александру Македонскому завоевать мир. Ныне данное понятие уже не является монополией военных, став достоянием других сфер деятельности.
Э.А. Уткин под стратегическим планированием понимает «особый вид практической деятельности людей — плановую работу, состоящую в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов, программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды»4.
Различное, хотя и похожее, толкование сущности стратегического планирования приводит к затруднениям в его практическом использовании. По-видимому, следует исходить прежде всего из содержательной стороны самого словосочетания «стратегическое планирование». Базовым словом является «планирование», под которым понимается сам процесс или совокупность действий субъекта по установлению целей и задач его функционирования.
В сфере правоохранительной деятельности государства и общества важное место занимают научно обоснованное криминологическое прогнозирование и стратегическое планирование, призванные обеспечить своевременную и качественную разработку параметров прогноза и показателей развития преступности как на долгосрочную, так и на ближайшую перспективу.
Основное назначение стратегического планирования состоит в определении узловых проблем социального управления и деятельности правоохранительных органов России в сфере борьбы с преступностью, выявлении приоритетных направлений обеспечения правопорядка, прав и свобод личности, общественных и государственных интересов. Стратегическое планирование в правоохранительных органах — это многоуровневая система управленческих решений, направленных на приведение сил и средств в состояние готовности противостоять преступности, состоящая из концепций, целевых стратегических программ, проектировок и сводного перспективного финансового плана, обусловленных единством стратегических целей и направлений плановой работы, содержания и формы. Стратегическое планирование осуществляется по заранее выбранной стратегической позиции, под которой понимается выбор субъектов управления о возможности решения одной или нескольких взаимосвязанных крупных проблем в сфере борьбы с преступностью
путем разработки и реализации одной или нескольких стратегических программ развития внутреннего потенциала правоохранительных органов.
Стратегическое планирование — одна из важнейших проблем теории стратегического управления, это непрерывный процесс в силу двух существенных причин. Первая причина, по которой стратегическое планирование должно осуществляться непрерывно и циклически, — это существующая неопределенность будущего. Во-вторых, организации каждый раз заново определяют или меняют свои цели на основе стратегического контроля, если полное достижение первоначальных целей практически завершено или невозможно, т.е. стратегическое планирование — непрерывный творческий и постоянный процесс. Основное преимущество стратегического планирования состоит в большей степени обоснованности плановых показателей, в большей вероятности реализации планируемых сценариев развития событий. Современный темп изменений в экономике и политике является настолько быстрым, что стратегическое планирование представляется единственным способом формального прогнозирования будущих проблем и возможностей.
Стратегическое планирование в правоохранительных органах позволяет осуществлять согласованные мероприятия социально-экономического, воспитательного, организационного, профилактического, государственно-правового характера. Планирование — это одновременно и организационная форма эффективной координации деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью, усиления их связи с общественными организациями и трудовыми коллективами.
Цель организации планирования в правоохранительных органах состоит в совершенствовании их деятельности на основе рационального распределения сил и средств, последовательного решения возложенных задач. Базовой основой стратегического планирования являются такие документы, как послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, программа социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу и план действий Правительства РФ по ее реализации. В их числе также сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ, план законопроектной деятельности Правительства РФ, нормативные правовые акты Российской Федерации, федеральные (региональные) целевые программы, национальные и иные планы Российской Федерации по реализации межгосударственных программ борьбы с преступностью, нормативные правовые акты МВД России. И этот перечень — не исчерпывающий.
Важное место в системе стратегического планирования деятельности правоохранительных органов Российской Федерации занимают комплексные программы. По своему характеру это особый вид управленческих решений, представляющий собой набор мероприятий, объединенных единством целей и задач, направленных на оздоровление оперативной обстанов-
ки, совершенствование правоохранительной и правоприменительной либо управленческой деятельности, предусматривающих участие разнообразных субъектов и обеспеченных соответствующими ресурсами.
Существуют два вида комплексных программ — целевые и региональные. Целевая программа разрабатывается для решения какой-либо отдельной задачи, нацеленной на активизацию борьбы с конкретным видом преступлений или совершенствование организаторской работы. Разработкой ее занимаются, как правило, руководители служб по соответствующим линиям и направлениям работы. Региональная программа направлена на укрепление общественного порядка и общественной безопасности, усиление борьбы с преступностью в целом по всем ее компонентам в конкретном регионе (республике, крае, области) или городе, районе и носит более общий характер. Разработкой ее занимаются, как правило, комиссии из представителей администрации, различных ведомств и правоохранительных органов, в том числе внутренних дел. Оба вида программ могут приниматься и осуществляться на трех уровнях: федеральном, региональном и местном (городском, районном)5.
Стратегическое планирование в правоохранительных органах должно обладать следующими свойствами: своевременно распознавать проблемы, выдвигать научно обоснованные стратегические цели, пути и способы их достижения; сохранять старые, создавать новые потенциалы, подстраивать их под открывающиеся возможности и угрозы, исходящие из внешней среды, активно действовать по изменению внешнего окружения во имя увеличения собственного потенциала; повышенное внимание уделять внедрению инноваций; совершенствовать оперативное управление по мере выполнения стратегических задач, активно использовать тактические формы и методы для их реализации.
1 Научная организация управления органами внутренних дел. М., 1984. С. 138-139.
2 Основы управления и делопроизводство в органах внутренних дел: учебное пособие / В.В. Кардашевский; А.А. Мо-рукова; Ю.Н. Сосновская и др. - М.: МосУ МВД России имени В.Я. Кикотя, 2013. 90-92.
3 Советская военная энциклопедия / Под ред. А.М. Прохорова. М., 1983.
4 Уткин Э.А. Стратегическое планирование. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем»; издательство «ЭКМОС», 1998.
5 Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002.
