CC BY
57
КАНУННИКОВА Н.Г., кандидат юридических наук, доцент, natali6977@yandex.ru Кафедра организации правоохранительной деятельности; Северо-Кавказский институт повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, 360016, г. Нальчик, ул. Мальбахова, 123
KANUNNIKOVA N.G.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor, natali6977@yandex.ru
Chair of organization
of law enforcement activities;
North Caucasus Advanced Training Institute
(branch) of Krasnodar University
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Malbahova St. 123, Nalchik, 360016,
Russian Federation
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ТЕРРОРИЗМА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Аннотация. Терроризм как никакое другое преступление представляет опасность для государства в целом и отдельных граждан по своим масштабам, направленности и тяжести последствий. В связи с этим одной из первоочередных является задача совершенствования законодательных механизмов противодействия терроризму, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации. В статье на примере Кабардино-Балкарской Республики анализируется соотносимость регионального антиреррористического законодательства с федеральным, выявлены сильные и слабые стороны правового регулирования вопросов предупреждения терроризма, предложены пути совершенствования законодательства на федеральном и региональном уровне. Особое внимание автор акцентирует на проблеме взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности.
Ключевые слова: терроризм; национальная безопасность; федеральное законодательство; региональное законодательство; профилактика; предупреждение; противодействие; антитеррористические комиссии; Кабардино-Балкарская Республика.
ACTUAL PROBLEMS OF IMPROVING THE LEGISLATIVE MECHANISMS FOR THE PREVENTION OF TERRORISM AT THE FEDERAL AND REGIONAL LEVELS (ON THE EXAMPLE OF KABARDINO-BALKAR REPUBLIC)
Annotation. Like no other crime, terrorism poses a threat to the state as a whole and to individual citizens by its scope, direction and severity of consequences. In this regard, one of the priority tasks is improving the legislative mechanisms for countering terrorism, including the level of the constituent entities of the Russian Federation. The correlation between regional anti-terrorism legislation and the federal one is analyzed in the article on the example of Kabardino-Balkar Republic. The strengths and weaknesses of the legal regulation of the issues concerning the prevention of terrorism are revealed. The ways of improving the legislation at the federal and regional levels are suggested. The author pays special attention to the problem of interaction of subjects of antiterrorist activities.
Keywords: terrorism; national security; federal legislation; regional legislation; prevention; counteraction; antiterrorist commissions; Kabardino-Balkar Republic.
Россия не понаслышке знает, что представляет собой терроризм, насколько серьезно угрожает это социальное явление безопасности страны, какое горе он несет в дома и семьи. Трудно не согласиться со словами известного российского востоковеда Г.И. Мирского: «О терроризме написано несметное количество работ, казалось бы, этот феномен изучен... и тем не менее в нем есть что-то зловеще-загадочное, как бы иррациональное, до конца не понятное» [1, с. 14].
Научные разработки по обозначенной тематике свидетельствуют о широких масштабах изысканий в данной сфере исследований [2; 3; 4]. Вместе с тем теракт в метро г. Санкт-Петербурга, совершенный 3 апреля 2017 года, в очередной раз заставляет поднимать и обсуждать проблемы терроризма в нашей стране, и особенно проблемы его предупреждения, поскольку, имея разнообразные формы и угрожающие масштабы, он относится к числу самых опасных и труднопрогнозируемых явлений современности.
Одной из особенностей современного терроризма является изменение его разновидностей. Так, по данным исследований, сейчас в России выделяется: терроризм, инициируемый и организуемый из-за рубежа; сепаратистский терроризм, инициируемый и организуемый жителями национальных образований; исламский терроризм; терроризм анархистов, носящий международный характер, а также терроризм экстремистов, которые считают совершение преступлений террористического характера наиболее радикальным способом изменения социальной ситуации [5, с. 50-52].
Современное положение России на международной арене, ее принципиальные позиции по вопросам укрепления безопасности и борьбы с терроризмом вызывают негативную реакцию, а иногда и ненависть тех, кто открыто провоцирует столкновение «интересов» путем проведения терактов. Основные цели террористов - нанесение ущерба установившимся международным отношениям России, основам конституционного строя, дестабилизация социально-политической обстановки, нарушение порядка управления, нормального функционирования органов государственной власти или общественных институтов.
Большая общественная опасность этого явления предполагает в качестве основной цели государственной политики недопущение террористических актов, что подтверждается достаточно обширной законодательной базой*. Кроме того, ука-
* См.: О противодействии терроризму: фе-дер. закон от 6 марта 2006 г. N 35-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 11. Ст. 1146; О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму (вместе с «Положением о Национальном антитеррористическом комитете»): указ Президента от 26 дек. 2015 г. N 664 // Там же. 2015. N 52 (ч. I). Ст. 7591; О Межведомственной комиссии по противодействию финансированию терроризма (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по противодействию финансированию терроризма»): указ Президента от 18 нояб. 2015 г. N 562 // Там же. 2015. N 47. Ст. 6576; О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму: постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г. N 333 // Там же. 2008. N 19. Ст. 2172.
зом Президента Российской Федерации** создан Национальный антитеррористический комитет, в состав которого включены высшие должностные лица Российской Федерации (прежде всего руководители силовых ведомств)***. Законодательство учитывает стратегию обеспечения национальной безопасности, особенности терроризма, имеющего международный и организованный характер, его существование как дестабилизирующего фактора в жизни общества. Нормативно-правовая бвза противодействия терроризму состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Северо-Кавказский федеральный округ (далее - СКФО) неоднократно подвергался террористическим атакам. Террористы по многим причинам считают данный округ «слабым звеном» в системе государственности России и поэтому стремятся расшатать здесь устои миропонимания. Согласно статистике подавляющее большинство терактов в Российской Федерации происходит именно в регионах, входящих в СКФО****. Многочисленные теракты, экстремистские действия радикально настроенных группировок подрывают социально-политическую стабильность СКФО в целом и Кабардино-Балкарской Республики (далее - КБР) в частности.
Об этом свидетельствуют заголовки республиканских средств массовой информации: «В КБР уничтожены террористы, причастные к убийству полицейских»;
** О мерах по противодействию терроризму: указ Президента РФ от 15 февр. 2006 г. N 116 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 8. Ст. 897.
*** Об утверждении состава Национального антитеррористического комитета по должностям и внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму» и в состав Федерального оперативного штаба по должностям, утвержденный этим Указом»: указ Президента РФ от 2 сент. 2012 г. N 1258 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 37. Ст. 4988.
**** Федеральная служба государственной статистики: официальный сайт. URL: http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/population/infraction/#
«В КБР уничтожены двое боевиков, причастных к деятельности бандподполья на территории Республики»; «В ходе контртеррористической операции в КБР пресечена деятельность бандитов, занимавшихся вербовкой молодежи» и т.п.
Именно поэтому Северный Кавказ, в том числе и КБР, как неотъемлемые составляющие Российской Федерации нуждаются в четко отрегулированной законодательной базе в данной сфере деятельности. Вместе с тем анализ действующего законодательства в области обеспечения регионального противодействия терроризму как в общефедеральном масштабе, так и в масштабе КБР, позволяет выявить пробелы и обозначить основные направления его развития.
Согласно Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это находит свое отражение в принимаемых субъектами федерации конституциях, уставах, региональных законах, указах глав республик, губернаторов, постановлениях правительств и администраций.
В частности, п. «б» ст. 70 Конституции КБР определено, что в совместном ведении Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики находятся защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон*.
Кроме того, законодательство КБР в данной сфере исследования представлено другими нормативными правовыми документами, определяющими правовые основы обеспечения общественной безопасности в регионе**.
В КБР образована и осуществляет свою деятельность Антитеррористическая комиссия Кабардино-Балкарской Респу-
блики***, отделения которой работают и в муниципальных образованиях КБР****, атак-же Комиссия при Главе КБР по оказанию содействия в адаптации к мирной жизни лицам, принявшим решение о прекращении террористической и экстремистской деятельности*****.
* Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сент. 1997 г. N 28-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. 1997. 9 сент.
** Об обеспечении общественной безопасности в Кабардино-Балкарской Республике: закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 янв. 2007 г. N 8-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. 2007. 24 янв.
*** О Государственной программе Кабардино-Балкарской Республики «Профилактика правонарушений и укрепление общественного порядка и общественной безопасности в Кабардино-Балкарской Республике» (вместе с Перечнем основных мероприятий Государственной программы «Профилактика правонарушений и укрепление общественного порядка и общественной безопасности в Кабардино-Балкарской Республике»): постановление Правительства КБР от 2 сент. 2013 г. N 240-ПП // Единый портал органов государственной власти и органов местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики. URL: http:// www.pravitelstvokbr.ru
**** Об Антитеррористической комиссии городского округа Прохладный КБР (вместе с «Положением об Антитеррористической комиссии городского округа Прохладный КБР», Регламентом работы Антитеррористической комиссии городского округа Прохладный КБР»): постановление Местной администрации городского округа Прохладный КБР от 8 авг. 2014 г. N 1035 // Официальный сайт местной администрации городского округа Прохладный КБР. URL: http://www.admprohladnyi.ru; Об Антитеррористической комиссии Урванско-го муниципального района КБР: постановление Местной администрации Урванского муниципального района КБР от 26 февр. 2014 г. N 98 // Маяк 07. 2014. 1 марта; Об утверждении Положения, Регламента и состава муниципальной антитеррористической комиссии Баксанского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики (вместе с «Положением о муниципальной антитеррористической комиссии Баксанского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики»): постановление Местной администрации Баксанского муниципального района КБР от 5 мая 2015 г. N 499-п. Документ опубликован не был.
***** о Комиссии при Главе Кабардино-Балкарской Республики по оказанию содействия в адаптации к мирной жизни лицам, принявшим решение о прекращении террористической и экстремистской деятельности (вместе с «Положением о Комиссии при Главе Кабардино-Балкарской Республики по оказанию содействия в адаптации к мирной жизни лицам, принявшим решение о прекращении террористической и экстремистской деятельности»): указ Главы Кабардино-Балкарской Республики от 24 янв. 2012 г. N 10-УГ: ред. от 21 апр. 2016 г. // Официальная Кабардино-Балкария. 2012. 27 апр.
Таким образом, профилактические меры органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления, направленные на предупреждение терроризма, реализуются посредством организации деятельности районных комиссий по профилактике преступлений и правонарушений, комиссий по профилактике терроризма муниципальных районов, а также местных программ по профилактике преступлений и правонарушений, в отдельных разделах которых предусмотрены меры профилактики терроризма.
Однако в Федеральном законе от 6 марта 2006 г. N 35-Ф3 «О противодействии терроризму» (далее - Федеральный закон) подробно не раскрывается понятие «профилактика терроризма», органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями не наделяются, что затрудняет их участие в противодействии терроризму. На практике складывается парадоксальная ситуация, когда органы местного самоуправления не знают, каким образом они могут реализовать предоставленные им полномочия в указанной сфере, зачастую ограничиваясь принятием формальных решений районных антитеррористических комиссий, которые, как правило, носят рекомендательный характер. Несмотря на то, что п. 4.1 ст. 5 Федерального закона предусматривает принятие соответствующих документов - актов для реализации решений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений, статус таких документов представлен довольно обобщенно и размыто, что позволяет трактовать данную норму по так называемому усмотрению. Как следствие, решения органов местного самоуправления фактически игнорируются собственниками объектов массового пребывания людей, транспорта, на котором осуществляются перевозки людей, и руководителями социально значимых объектов.
Соответственно, в законодательство о принципах организации и деятельности органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации необходимо внести дополнения, определяющие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части борьбы с терроризмом, а также установить форму нормативного акта, необходимую и достаточную для регулирования этих отношений.
Кроме того, для усиления положительного эффекта обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму необходимы: проработка комплекса организационных мер по повышению бдительности граждан, мер информационного противодействия терроризму, взаимодействия органов власти с силовыми структурами и органами обеспечения общественной безопасности, определение четкой системы подчиненности при возникновении и устранении последствий террористических актов. В частности, в связи с тем, что молодежь, особенно подверженная влиянию различного рода негативных тенденций в обществе и нередко вовлекаемая в экстремистские формирования, как правило, не имеет представления об идеологической основе экстремизмв, считаем целесообразной разработку Министерством образования, науки и по делам молодежи КБР совместно с Главным управлением МЧС России по КБР методических рекомендаций по актуальным вопросам профилактики экстремизма и терроризма среди обучающихся образовательных организаций КБР, а также их внедрение в учебный процесс, например, в рамках такого предмета, как основы безопасности жизнедеятельности.
Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации постоянно осуществляется комплекс организационно-практических мер и оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты населения от террористических проявлений. Для достижения целей борьбы с терроризмом организуются и проводятся мероприятия, направленные на предупреждение террористических акций, выявление и изобличение преступников, обнаружение и закрепление доказательств, установление всех обстоятельств совершенных преступлений, свидетелей, обеспечение возмещения материального ущерба, выявление и устранение обсто-
ятельств, способствующих совершению преступлений. Вместе с тем говорить о том, что объемов данной работы достаточно, пока преждевременно.
Каким бы совершенным ни было российское законодательство в области борьбы с терроризмом, на каком бы уровне оно не издавалось (федеральном или региональном), в приоритете должна оставаться постоянная кропотливая работа, включающая в себя создание условий, исключающих возможность совершения преступлений террористического характера. В связи с этим очевидна необходимость установления лиц, склонных к совершению террористических действий, и проведение с ними профилактической работы, наблюдения за действиями организаций экстремистского толка и принятия мер по недопущению перерастания экстремистских проявлений в действия террористического характера.
Таким образом, на основании вышеизложенного сформулируем следующие выводы:
- во избежание различных трактовок правовых норм и разрозненности действий по предупреждению терроризма в регионах в федеральное законодательство необходимо включить определение такого понятия, как «профилактика терроризма»;
- в нормативные правовые акты, закрепляющие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо внести дополнения, определяющие полномочия органов исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации в части борьбы с терроризмом;
- на законодательном уровне определить четкую форму нормативного документа, принимаемого в целях реализации решений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений Закрепленные в законе форма и статус данного документа позволят антитеррористическим комиссиям более эффективно использовать свои полномочия по профилактике терроризма и экстремизма, а принятые ими рекомендации приобретут обязательный характер, что позволит применять меры административной ответственности к нарушителям правопорядка;
- Министерству образования, науки и по делам молодежи КБР совместно с Главным управлением МЧС России по КБР необходимо разработать методические рекомендации по актуальным вопросам профилактики экстремизма и терроризма среди обучающихся образовательных организаций КБР и внедрить их в образовательный процесс.
Эффективность данной работы всегда зависела и будет зависеть от тесного взаимодействия субъектов борьбы с терроризмом, а также от выработки четких законодательных механизмов его предупреждения на федеральном и региональном уровне.
Список литературы
1. Мирский Г.И. Дракон встает на дыбы // Посев. 2003. N 7.
2. Азимов Р.А. Терроризм как фактор дестабилизации современного российского общества и государства: детерминанта, идеология, механизмы предупреждения: дис. ... канд. полит. наук. Н. Новгород, 2013. 198 с.
3 Журавлев Д.А. Международный терроризм в информационно-коммуникативном пространстве мировой политики: дис. ... канд. полит. наук. М., 2011. 286 с.
4. Замолодская О.М. Социально-философский анализ истории понятия «террор/терроризм»: дис. ... канд. филос. наук. М., 2013. 217 с.
5. Тенденции преступности, ее организованности, закон и опыт борьбы с терроризмом / под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2006.
