CC BY
405
Троицкая Елена Викторовна
соискатель кафедры уголовного права и процесса Северо-Кавказского федерального университета _____________________________(тел.: 89183751022)
Разграничение полномочи1 в сфере противодействи: экстремизму и терроризм'
между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федераци и муниципальных образовани
и
й
В статье рассматривается законодательное разграничение полномочий в сфере противодействия экстремизму и терроризму между уровнями публичной власти в России. Делается вывод о необходимости конкретизации полномочий в указанной сфере конкретных органов государственной власти и местного самоуправления.
Ключевые слова: экстремизм, терроризм, противодействие, борьба с терроризмом.
E.V. Troitskaya, Post-graduate of a Chair of Criminal Law and Proceeding of North Caucasian Federal University; tel.: 89183751022.
Differentiation of powers in the sphere counteractions to extremism and terrorism between public authorities of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation and municipalities
In article legislative differentiation of powers in the counteraction sphere to extremism and terrorism between levels of the public power in Russia is considered. The conclusion about need of a specification of powers for the specified sphere of concrete public authorities and local government is drawn.
Key words: extremism, terrorism, counteraction, fight against terrorism.
Каждая страна мира, противодейству- законодательстве России, и стратегии
ющая терроризму и экстремизму на (направления) борьбы с терроризмом практи-
своей территории, вносит посильный чески совпадают.
вклад в общую борьбу с терроризмом. Одним В Концепции противодействия терроризму в
из государств мира, внесшим наибольший Российской Федерации указаны следующие
вклад в борьбу с международным террориз- направления:
мом, является Российская Федерация. а) предупреждение (профилактика) терро-
Борьба с проявлениями терроризма и экс- ризма;
тремизма немыслима без профилактики этих б) борьба с терроризмом;
явлений, противодействия им в самый момент в) минимизация и (или) ликвидация послед-
их зарождения. Именно это условие значи- ствий проявлений терроризма [1].
тельно определяет успешность противодей- Профилактика и предупреждение проявле-
ствия терроризму и экстремизму. ний терроризма и экстремизма является важ-
Как следует из анализа нормативных право- нейшим направлением деятельности органов
вых актов и направлений деятельности органов государственной власти субъектов Российской
государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму и
Федерации по предупреждению терроризма и экстремизму, поскольку в таких мероприятиях
экстремизма, в совокупности направления про- органы государственной власти субъектов РФ
тиводействия этим явлениям, указанные в выступают полноправными участниками, наде-
63
ленными всей полнотой государственной власти на территории соответствующего субъекта Федерации.
Для органов государственной власти Российской Федерации (как федеральных, так и субъектов РФ) профилактика и предупреждение терроризма (экстремизма) являются приоритетным направлением, так как в его рамках существует возможность избежать необходимости пресечения совершаемого акта терроризма и, таким образом, сохранить жизни людей и сэкономить финансовые средства.
Профилактика преступных проявлений терроризма и экстремизма в субъектах Российской Федерации осуществляется путем реализации разнообразных программ.
Например, в Кабардино-Балкарской Республике в 2002-2006 гг. действовала республиканская целевая программа «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в Кабардино-Балкарской Республике на 2002-2006 годы», которая состояла из пяти разделов.
Раздел «Личность» предусматривал разработку и внедрение новых учебных программ по изучению традиционных для народов Кабардино-Балкарской Республики установок и норм толерантного поведения, издание учебнометодической литературы по изучению традиционных форм толерантности.
Раздел «Семья» предусматривал разработку и реализацию комплекса мероприятий по повышению роли семьи в воспитании у подрастающего поколения толерантности.
Раздел «Общество» предусматривал проведение научно-исследовательских работ, разработку и реализацию мероприятий по пропаганде толерантности.
Раздел «Государство» предусматривал разработку и реализацию мероприятий, обеспечивающих эффективность государственной политики по снижению социально-психологической напряженности в Кабардино-Балкарской Республике, внедрение в социальную практику норм толерантного поведения.
Раздел «Организационное и информационное обеспечение» предусматривал разработку и проведение организационных мероприятий по реализации программы [2].
Разработка и реализация программ противодействия терроризму и экстремизму в субъектах Российской Федерации не была бы эффективной, если бы при органах государственной власти субъектов РФ не создавались разнообразные консультативно-совещательные органы, основным направлением деятельности которых является разработка мер безопасности субъекта Российской Федерации.
Например, Указом Государственного Совета Республики Дагестан от 18 августа 1999 г. была
образована Комиссия по противодействию политическому и религиозному экстремизму [3].
Основными задачами Комиссии являются:
подготовка предложений Государственному Совету Республики Дагестан по осуществлению мер, связанных с предупреждением и пресечением политического и религиозного экстремизма, направленного на насильственное изменение основ конституционного строя Республики Дагестан, нарушение целостности Республики Дагестан, создание незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни;
анализ причин и условий, способствующих распространению политического и религиозного экстремизма;
разработка рекомендаций по совершенствованию и улучшению координации и взаимодействия Прокуратуры Республики Дагестан, Министерства внутренних дел Республики Дагестан, Управления федеральной службы безопасности Российской Федерации по Республике Дагестан, Министерства юстиции Республики Дагестан и Министерства по национальной политике, информации и внешним связям Республики Дагестан и других органов в целях предупреждения и пресечения политического и религиозного экстремизма, своевременного выявления и документирования противоправных действий со стороны политических и религиозных экстремистов, направленных на подрыв конституционного строя, возбуждение национальной и религиозной розни, привнесение в общественное сознание элементов сепаратизма, инспирирование очагов социальной напряженности и массовых беспорядков;
анализ деятельности печатных изданий, кино-, фото-, аудио- и видеоматериалов, распространяемых и издаваемых в Республике Дагестан, допускающих антиконституционные публикации и заявления, пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, национальную или религиозную ненависть и вражду;
участие в пределах своей компетенции в подготовке проектов законов Республики Дагестан, указов и постановлений Государственного Совета Республики Дагестан, постановлений и распоряжений Правительства Республики Дагестан, касающихся политического и религиозного экстремизма.
Еще одним направлением предупреждения и профилактики терроризма и экстремизма в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа, стало создание специальных научных центров по изучению причин и тенденций развития терроризма и экстремизма или проведение подобных исследований по заказу органов государственной
64
власти уже имеющимися научными учреждениями субъектов РФ.
Например, правительством Ставропольского края в 2001 г. было создано Государственное учреждение «Научно-практический центр по исследованию и изучению проблем исламского (религиозного) экстремизма и терроризма на территории Ставропольского края» [4], который начал свою деятельность с 1 января 2002 г.
Ряд научных исследований, направленных на выявление причин терроризма и экстремизма, с тем чтобы эти причины устранить, предусматривались Законом Кабардино-Балкарской Республики о республиканской целевой программе по формированию установок толерантного сознания и профилактики экстремизма на 2002-2006 гг.
Предупреждение и профилактика терроризма и экстремизма со стороны федеральных органов государственной власти представляет собой целенаправленную деятельность органов исполнительной власти по решению соответствующих задач в пределах их отраслевой компетенции.
Правоохранительные органы осуществляют предупреждение и профилактику терроризма (экстремизма) путем проведения специальных оперативных мероприятий и т.п. С.Н. Федорко по этому поводу пишет: «Законодатель закрепляет за Министерством внутренних дел РФ обязанность осуществлять "борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели". Как можно предположить, такая деятельность требует проведения соответствующих оперативно-следственных и силовых действий. Однако в структуре МВД не предусмотрен специальный антитеррористический центр, который занимался бы всеми вопросами организации и координации деятельности по борьбе с терроризмом и экстремизмом (как, например, Антитеррористический центр в ФСБ). Этими вопросами занимаются различные управления МВД, которые выполняют только те обязанности, которые определяются традиционно решаемыми ими задачами без учета комплексного характера рассматриваемой проблемы в целом, поэтому при осуществлении мер по предупреждению и пресечению террористических и экстремистских проявлений они зачастую действуют разрозненно. Все это снижает эффективность проводимых мероприятий и затрудняет контроль за их реализацией. Четкое разграничение компетенций служб по борьбе с терроризмом и экстремизмом необходимо также между МВД и другими правоохранительными органами» [5].
Указом Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму»
от 10 марта 2006 г. был создан Национальный антитеррористический комитет (НАК).
Принципиально важным является то, что к компетенции НАК отнесены все направления деятельности в сфере противодействия терроризму: профилактика терроризма, борьба с террористической деятельностью и ликвидация возможных последствий терактов.
В составе Национального антитеррористи-ческого комитета для реагирования на масштабные проявления терроризма создан Федеральный оперативный штаб. В субъектах Российской Федерации созданы антитеррори-стические комиссии и оперативные штабы [6].
К числу важнейших результатов работы созданного Национального антитеррористическо-го комитета следует отнести реальное повышение эффективности действий всех ветвей власти в сфере борьбы с терроризмом. Например, за 9 месяцев 2007 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано 610 преступлений террористического характера, что на 59,2 % меньше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом количество совершенных террористических актов сократилось более чем в два раза (в 2005 г. - 257, в 2006 г. - 112, за девять месяцев 2007 г. совершено 38 терактов, против 99 за аналогичный период 2006 г.) [7].
В субъектах РФ Оперативные штабы создаются для управления контртеррористическими операциями. Состав оперативных штабов по должностям утвержден Указом Президента России. В качестве их руководителей определены начальники территориальных органов безопасности, за исключением штаба в Чеченской Республике, который возглавляет заместитель министра внутренних дел.
На федеральном уровне противодействие терроризму и экстремизму возложено на многочисленные органы государственной власти разных уровней (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы). Однако в федеративном государстве невозможно эффективное противодействие терроризму и экстремизму без участия органов всех уровней публичной власти, в особенности органов государственной власти субъектов федеративного государства.
Таким образом, к настоящему времени сложилась определенная практика профилактики и предупреждения терроризма и экстремизма на территории субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и СевероКавказского федеральных округов.
В первую очередь, все возможные меры профилактики и предупреждения терроризма и экстремизма необходимо разделять на три группы:
65
1) меры, реализуемые федеральными органами государственной власти самостоятельно;
2) меры, реализуемые федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) меры, реализуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации самостоятельно на своей территории органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Меры самостоятельного предупреждения и профилактики терроризма и экстремизма органами государственной власти субъектов РФ, осуществляемые ими на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, можно разделить на следующие:
разработка и принятие целевых программ в области противодействия терроризму и экстремизму, предметом которых является устранение причин этих явлений;
выработка рекомендаций федеральным органам государственной власти и территориальным органам федеральных органов государственной власти по активизации определенных направлений деятельности по профилактике и предупреждению терроризма и экстремизма;
создание различных консультативно-совещательных органов при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, одной из задач которых является разработка мер и рекомендаций органам государственной власти субъектов РФ в сфере профилактики и предупреждения терроризма;
проведение научных исследований причин и факторов, обусловливающих появление терроризма и экстремизма в субъектах РФ;
принятие превентивных мер защиты объектов социальной инфраструктуры, промышленности, связи и т.д. от атак террористов;
разработка и принятие в пределах своих полномочий нормативных правовых актов по вопросам противодействия терроризму и экстремизму.
Кроме того, определенную роль в противодействии терроризму и экстремизму играют органы местного самоуправления.
В Федеральном законе «О противодействии терроризму» не содержится полномочий органов местного самоуправления по борьбе с терроризмом или противодействию террористической деятельности, так как он регулирует общественные отношения по участию в противодействии терроризму со стороны органов государственной власти. Кроме того, органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, участвуют не в борьбе с терроризмом, а в его профилактике и предупреждении, т.е. действуют в принципиально другом направлении.
Относительно органов местного самоуправления в Законе «О противодействии терроризму» сказано, что они участвуют в противодействии терроризму в пределах своих полномочий (п. 3 ст. 5). Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 3 этого законодательного акта органы местного самоуправления в рамках противодействия терроризму участвуют в мероприятиях:
а) по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
В настоящее время в России подготовлена правовая основа участия органов местного самоуправления в мероприятиях по противодействию экстремистской и террористической деятельности, однако как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований происходит только механическое копирование соответствующих норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ без их конкретизации.
Органы местного самоуправления в настоящее время не имеют необходимых материальнотехнических средств, обученных кадров, которые позволили бы им эффективно противодействовать терроризму и экстремизму. По этой причине органы местного самоуправления действуют строго в пределах своих полномочий, установленных законодательством России, и участвуют в предупреждении, профилактике и минимизации последствий экстремистской и террористической деятельности.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» за органами местного самоуправления закреплена обязанность обеспечивать и охранять законность, общественный порядок, права и свободы человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта цель достигается в настоящее время при помощи полиции общественной безопасности, муниципальной полиции, добровольных народных дружин, муниципальных казачьих дружин.
Таким образом, указанные в Федеральном законе «О противодействии терроризму» и Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации полномочия органов публичной власти необходимо разграничивать, исходя из конституционного разграничения полномочий между органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муници-
66
пальных образований с учетом их финансовоэкономических возможностей.
1. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 05.10.2009 // Рос. газ. 2009. № 19S.
2. Об утверждении республиканской целе-
вой программы «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в Кабардино-Балкарской Республике на 2002-2006 годы»: закон Кабардино-
Балкарской Республики от 02.11.2002 № 70-РЗ.
3. О Комиссии при Ггосударственном Сове-
те Республики Дагестан по противодействию политическому и религиозному экстремизму в Республике Дагестан: указ Государственного Совета Республики Дагестан от 1S.0S.1999 № 250 // Собр. законодательства Республики Дагестан. 1999. № S.
Ст. 3225.
4. О создании в городе Ставрополе государственного учреждения «Научнопрактический центр по исследованию и изучению проблем исламского (религиозного) экстремизма и терроризма на территории Ставропольского края»: постановление правительства Ставропольского края от 24.10.2001 № 241.1-п // Сб. законов Ставропольского края. 2001. № 11(S9). Ст. 1330.
5. Федорко С.Н. Правовое регламентирования противодействия терроризму и экстремизму в Российской Федерации // Российский следователь. 2007. № 12.
6. Из интервью заместителя начальника отдела аппарата Национального антитер-рористического комитета Н.В. Шиловой «Ан-титеррористическая защита транспортной инфраструктуры» // Сайт Национального ан-титеррористического комитета. URL: www. http://nak.fsb.ru/nac/media/publications/article. htmlid [email protected]
7. Статистические сведения касаются деяний, предусмотренных в диспозициях ст. 205 (террористический акт) и ст. 277 (посягательство на жизнь государственного или
общественного деятеля) Уголовного кодекса Российской Федерации // Национальный антитеррористический комитет. URL:
ммм/.ьир://пак^зЬ.ги/пас/з(гис(иге.Мт
1. The counteraction concept to terrorism in the Russian Federation: ap. President of the Russian Federation 05.10.2009 // Rus. newsp. 2009. № 198.
2. About the approval of the republican target program «Formation of Installations of tolerant consciousness and prevention of extremism in the Kabardino-Balkarian Republic for 2002-2006»: law of Kabardino-Balkar Republic of 02.11.2002 № 70-RL.
3. About the Commission at the State Council of the Republic of Dagestan for counteraction to political and religious extremism in the Republic of Dagestan: decree of the State Council of the Republic of Dagestan of 18.08.1999 № 250 // Col. legislations of the Republic of Dagestan. 1999. № 8. Art. 3225.
4. About creation in the city of Stavropol of public institution «The scientific and practical center for research and studying of problems of Islamic (religious) extremism and terrorism in the territory of Stavropol Region»: resolution of the government of Stavropol Region of 24.10.2001 № 241.1-p // Col. laws of Stavropol region. 2001. № 11(89). Art. 1330.
5. Fedorko S.N. Legal counteraction regulations to terrorism and extremism in the Russian Federation //Russian investigator. 2007. № 12.
6. From interview of the deputy chief of department of the office of National anti-terrorism committee of N.V. Shilova «Anti-terrorist protection of transport infrastructure» // Site of National antiterrorist committee. URL: www.http://nak.fsb.ru/nac/ media/publications/article. htm!id=10284583@cmsArticl e.html
7. Statistical data concern the acts provided in dispositions of art. 205 (act of terrorism) and art. 277 (infringement of life of the state or public figure) the Criminal code of the Russian Federation // National anti-terrorist committee. URL: www.http://nak.fsb.ru/nac/structure.htm
67
