CC BY
148
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
Актуальные проблемы форм и методов земельного контроля и надзора
Костенко Евгений Александрович,
соискатель, заместитель генерального директора по правовым вопросам, ООО «КапиталАгро» E-mail: oripis@mail.ru
В статье автор анализирует формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Исследует в динамике источники определяющие и регулирующие формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Автор выявляет основные формы и методы выявления нарушений земельного законодательства в части нарушения режима целевого использования земельных участков. Автор системно анализирует целесообразность и обоснованность применение риск-ориентированного подхода при вынесении решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Исследует обоснованность и целесообразность применения «индикатора риска» при принятии решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Автор приходит к выводу о нецелесообразности применения «индикаторов риска». Автор исследует целесообразность и обоснованность применения проверочных листов при проведении контрольных (надзорных) мероприятий и дает ряд рекомендаций, позволяющих повысить эффективность контрольных (надзорных) мероприятий.
Ключевые слова: государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, целевое использование, риск-ориентированный подход, «индикатор риска», проверочный лист.
S2
см см о см
<3
Несомненно, формы и методы государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, достаточно разнообразны и находятся в постоянной динамике. Законодатель стремиться к наибольшей эффективности при минимальном воздействии на субъект надзора и контроля. Тем не менее постараемся осветить в статье отдельные моменты в законодательстве которые, на наш взгляд не способствуют достижению заявленных целей.
В качестве определения терминологии формы и методов применительно к контролю и надзору, предлагаем использовать определения, предложенные Ю.Ш. Никоновой:
- под формой государственного контроля (надзора) предлагается понимать внешнее организационно-правовое выражение конкретных действий должностных лиц контрольно-надзорных органов, которые совершаются в целях практического осуществления поставленных задач. К формам можно отнести: проверку, профилактику, дистанционную проверку и мониторинг;
- под методами государственного контроля (надзора) предлагается понимать набор приемов, способов и средств (набор действий), используемых при реализации той или иной формы контрольно-надзорной деятельности. Методами следует считать рассмотрение документов, осмотр и обследование, отбор образцов, проведение исследований, испытаний и измерений, проведение экспертиз и расследований, информирование, предостережение, наблюдение, анализ, прогнозирование и другие мероприятия по контролю, а также контрольную закупку. [1]
Земельным кодексом РФ определен предмет государственного земельного надзора, [2] хотя до недавнего времени Земельный кодекс РФ, определял, в том числе формы и методы государственного земельного надзора. Изменения, внесенные гл. 12 Земельного кодекса РФ в 2021 году, вызваны очередным витком реформы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [3].
В настоящее время, формы и методы осуществления государственного земельного (контроля) надзора, а также особенности организации реализации установленных форм и методов с 2021 го-
да определены и регулируются Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре) [4].
Основной формой выявления нарушений режима целевого использования земельных участков предусмотренной Положением о государственном земельном контроле (надзоре) являются плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность.
Очевидно, что проведение сплошных систематических проверок целевого использования земельных участков невозможно и не обосновано в силу объективных причин. В связи с чем, 2017 году введен риск-ориентированный подход проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства в отношении субъектов земельных отношений [5].
Введение риск-ориентированного подхода явилось следствием достаточно масштабного проекта реформирования контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления [6].
Ю.Ш. Никонова отмечает что, риск-ориентированный подход призван заменить всеобъемлющий (сплошной) контроль (надзор) дифференцированным планированием проверок, что означает переход от сплошных проверок к умному регулированию с определением степени необходимого вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора) и соразмерность такого вмешательства риску причинения вреда охраняемым законом ценностям [7].
Введение риск-ориентированного подхода, для целей проверок соблюдения режима целевого использования земельных участков, представляющий собой деление земельных участков по определенным критериям на категории риска и определения периодичность проведения плановых проверок в зависимости от определенной категории, на наш взгляд в полной мере обосновано и целесообразно.
Стоит отметить что в настоящее время порядок определения категорий риска регулируется Постановлением правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)».
Вышеуказанное новое Положение о федеральном государственном земельном надзоре, в некоторой мере решило проблему, связанную с информированием правообладателей земельных участков связанную с информированием о присвоенной участку категории риска. В частности, ранее Положением о государственном земельном надзоре от 2015 года было предусмотрено, что Росрреестр при ведении перечней земельных участков которым присвоена соответствующая категория риска, обязан осуществлять собор и обработку информацию о правообладателях земельных участках, в том числе, полное наименование юриди-
ческого лица, фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, основной государственный регистрационный номер юридического лица или индивидуального предпринимателя, индивидуальный номер налогоплательщика. Что по сути исключало возможность размещения информации о категории риска в открытом доступе. И по сути, сбор личной информации не нес в себе какой-либо оправданной смысловой нагрузки, поскольку категория риска земельному участку присваивается исходя из принадлежности участка к определенной категории земельных участков и их территориального расположения без привязки к правообладателям.
Новым Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре) от 2021 года, уже не предусмотрен сбор и обработка персональных данных. При этом, на наш взгляд не в полной мере урегулирован вопрос информирования заинтересованных лиц о категории риска, присвоенного земельному участку. Пунктом 22 Положения «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» от 2021 года, предусмотрено, что перечни земельных участков с указанием категорий риска размещаются на официальных сайтах территориальных органов государственного земельного надзора, что на наш взгляд не совсем удобно. Полагаем, что целесообразно сведения о категории риска в отношении земельных участков необходимо включить в соответствующий раздел сведений, содержащихся в ЕГРН в отношении земельного участка.
Следующим на что предлагаем обратить внимание, это на предусмотренный Положением о государственном земельном контроле (надзоре) «индикаторе риска» наличие которого является основанием для осуществления контрольного (надзорного) мероприятия.
Перечень «индикаторов риска» утвержден приказом Минэкономразвития России от 2018 г. [8] Суть индикатора риска сводиться к выявлению одного или нескольких из четырех определенных Приказом признаков правонарушений в области земельных отношений без взаимодействия с правообладателем.
Следует отметить что в настоящее время Приказом Росреестра от 09.07.2021 № 0303 утвержден новый перечень «индикаторов риска» [9], но до настоящего момента нормативный правовой акт не вступил в силу.
Цель внедрения индикатора риска законодателем в полной мере не раскрыта, порядок применения недостаточно регламентирован, практика применения не выявлена.
При этом Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» и Положением о государственном земельном контроле (надзоре) предусмотрены, в том числе, методы наблюдения и обследования земельных участков [10], без взаимодействия с правообладателем земельного участка.
5 -о
сз
<
По сути наблюдения и обследования земельных участков представляет собой выявление признаков нарушения требований земельного законодательства без взаимодействия с субъектами земельных отношений. При этом предмет наблюдения и обследования земельных участков значительно шире предмета применения индикатора риска, ограниченного четырьмя признаками. Порядок применения наблюдения и обследования земельных участков регламентирован и применяется на практике.
Полагаем, что применение индикатора риска создает избыточность регулирования в отрасли и правовую неопределенность. Как следствие его применение не целесообразно и излишне.
Одним из широко используемых методов государственного земельного надзора, является применение списка контрольных вопросов, предусмотренных проверочными листами. Форма проверочного листа для целей земельного надзора, утверждена приказом Минэкономразвития в 2017 году [11]. Предмет плановой проверки ограничивается исключительно перечнем вопросов, включенных в проверочные листы.
Метод применения проверочных листов, направлен на систематизацию, упорядочивание и прозрачность осуществления государственного земельного надзора. При этом, на наш взгляд, рассматриваемый метод имеет ряд недостатков, негативно влияющих на несомненно имеющийся положительный эффект. В частности, проверочный лист для целей земельного надзора предусматривает ряд вопросов, которые должен исследовать уполномоченный представитель надзорного органа и на которые он должен ответить утвердительно или отрицательно в форме да/нет. Что в свою очередь подразумевает однозначность толкования ответов, но при этом возлагает на проверяющего принятие субъективного решения в случае отсутствия однозначного ответа, например, в случае использования только части земельного участка с нарушением режима целевого использования, при этом не важно какая это будет часть большая или меньшая. Также не предусмотрена оценка ответов, указанных в проверочных листах, например, при каком соотношении положительных и отрицательных ответов субъект привлекается к административной ответственности.
При указанных обстоятельствах как объективность ответов на контрольные вопросы, так и объективность выводов сделанных на основании проверочных листов могут быть совершенно справедливо поставлены под сомнение.
Некоторые авторы следующим образом описывают указанную проблематику, анализ утвержденных проверочных листов показал невозможность с их помощью выявить избыточные, уста— ревшие, дублирующие обязательные требования, 2 факты чрезмерного административного давления й на проверяемых лиц. Формирование провероч-° ного листа с двоичной системой оценки предпо-ав лагает устранение избыточных, устаревших и ду-
блирующих обязательных требований, но эта работа еще на начальной стадии. Количественное соотношение ответов «да» и «нет» в совокупности с особыми отметками в графе «комментарии» которая предусмотрена далеко не во всех формах проверочных листов позволяет оценить только типовые нарушения требований и причины их нарушений. Однако сделать достоверный вывод о чрезмерности или обоснованности административного давления можно, только сопоставив количество и типы выявленных нарушений с типовыми причинами их совершения и положением объекта государственного контроля (надзора) в отрасли до и после проведения проверок. Пока этого сделать нельзя [12].
Полагаем, что проблема может быть решена, путем добавления в проверочные листы, применяемые при осуществлении государственного земельного надзора графы «комментарии», а также внедрением оценки влияния того или иного ответа на общий вывод по результатам государственного надзора.
Формы и методы осуществления муниципального земельного контроля, также имеют ряд вопросов, которые хотим осветить в настоящей статье.
Начнем с того, что Земельный кодекс РФ, содержит общее определение земельного контроля, определяет уполномоченные органы земельного контроля и объекты контроля, при этом не определяет формы и методы осуществления муниципального земельного контроля. Полномочия по определению форм и методов муниципального контроля делегированы на уровень субъектов и далее на уровень органов местного самоуправления [13].
В Краснодарском крае муниципальный земельный контроль осуществляется в порядке, утвержденном соответствующим законом Краснодарского края от 2015 года [14].
Методы осуществления муниципального контроля по большей части и сути аналогичны методам, используемым при осуществлении государственного земельного надзора.
При этом муниципальный земельный контроль не предусматривает применение риск-ориентированного метода, что на наш взгляд является существенным упущением. Во-первых, нет прозрачности в принятии решений о проведении плановых проверок, во-вторых, земельные участки с потенциалом низкого риска подвергаются проверкам в общем режиме т.е. значительно чаще, а участки с потенциалом высокого риска, значительно реже.
Многие авторы также указывают на положительный эффект применения риск-ориентированного метода, в частности, Мартынов А.В., отмечает, что применение риск-ориентированного метода при осуществлении государственного контроля и надзора вызовет значительные сложности как при правовом регулировании, так и в правоприменении. Однако другого способа изменить ситуацию с избыточным давлением контрольных и надзорных органов на бизнес не существует [15]. Дани-
лов Е.О., указывает что в литературе применение РОП называют «принципиально новым механизмом, кардинально меняющим основные цели и задачи всей контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти». По прогнозам российских экспертов, «риск-ориентированный подход позволит снизить на 40% количество проверок, на 30% - число ревизоров, что позволит сэкономить 20% средств бюджета» [16].
Полагаем, что применение единого подхода в применении риск-ориентированного метода при определении степени риска того или иного земельного участка между органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, а также отражение присвоенного земельному участку категории риска в ЕГРН позволит синхронизировать графики проведения плановых проверок между указанными уполномоченными органами, снизит нагрузку на уполномоченных должностных лиц и повысит эффективность контрольно/надзорной деятельности.
Подводя общий итог статьи, полагаем что предлагаемые нами изменения в применении форм и методов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, в том числе, в отношении режима целевого использования земельных участков, позволят повысить качество надзора и контроля, при снижении интенсивности проверок.
Литература
1. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ ред. от 30.04.2021
2. Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
4. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» (вместе с «Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре)»)
5. Постановление Правительства РФ от 07.08.2017 № 943 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части совершенствования государственного земельного надзора»
6. Приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 7 «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и карто-
графии и ее территориальными органами государственного земельного надзора».
7. Приказ Росреестра от 22.11.2017 № П/0530 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора».
8. Приказ Росреестра от 09.07.2021 № П/0303 «Об утверждении Перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами федерального государственного земельного контроля (надзора)»
9. «Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 гг.», утв. Председателем Правительства Российской Федерации 19 июня 2014 г. № 3853п-П16.
10. Закон Краснодарского края от 04.03.2015 № 3126-K3 (ред. от 11.03.2019) «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края».
11. Статья: А.В. Мартынов «Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес».
12. Статья: Е.О. Данилов «О необходимости совершенствования правового обеспечения государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности».
13. Статья: Ю.Ш. Никонова «Процессуальная форма государственного контроля (надзора)».
14. Статья: Ю.Ш. Никонова «Формы и методы государственного контроля (надзора)».
15. Статья: С.М. Зырянов, А.В. Калмыкова «О правовой природе проверочных листов, применяемых при осуществлении государственного контроля (надзора)».
ACTUAL PROBLEMS OF FORMS AND METHODS OF LAND CONTROL AND SUPERVISION
Kostenko E.A.
LLC "CapitalAgro"
In the article, the author analyzes the forms and methods of state land supervision and municipal land control. Investigates in dynamics the sources of determining and regulating forms and methods of state land supervision and municipal land control. The author reveals the main forms and methods of detecting violations of land legislation in terms of violations of the targeted use of land plots. The author systematically analyzes the feasibility and validity of the application of a risk-oriented approach when making a decision to carry out control (supervisory) activities. Examines the validity and feasibility of using the "risk indicator" when making a decision to carry out control (supervisory) activities. The author comes to the conclusion that it is inexpedient to use "risk indicators". The author examines the feasibility and validity of the use of checklists when carrying out control (supervisory) activities and gives a number of
5
"O
C3
<
recommendations to improve the effectiveness of control (supervisory) activities.
Keywords: state land supervision, municipal land control, targeted
use, risk-based approach, "risk indicator", checklist.
References
1. "Land Code of the Russian Federation" dated October 25, 2001 No. 136-FZ ed. dated 04/30/2021
2. Federal Law No. 170-FZ dated June 11, 2021 "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in Connection with the Adoption of the Federal Law "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation".
3. Federal Law No. 248-FZ of July 31, 2020 (as amended on June 11, 2021) "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation"
4. Decree of the Government of the Russian Federation of June 30, 2021 No. 1081 "On Federal State Land Control (Supervision)" (together with the "Regulations on Federal State Land Control (Supervision)")
5. Decree of the Government of the Russian Federation of August 7, 2017 No. 943 "On Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation in Part of Improving State Land Supervision"
6. Order of the Ministry of Economic Development of Russia dated 09.01.2018 No. 7 "On approval of indicators of the risk of violation of mandatory requirements used to determine the need for unscheduled inspections in the implementation of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography and its territorial bodies of state land supervision".
7. Order of Rosreestr dated November 22, 2017 No. P / 0530 "On approval of the form of a checklist (list of checklists) used in the implementation by the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography of State Land Supervision".
8. Order of Rosreestr dated July 9, 2021 No. P/0303 "On approval of the List of risk indicators of violation of mandatory requirements in the implementation by the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography and its territorial bodies of federal state land control (supervision)"
9. "The concept of improving the efficiency of control and supervision activities of state authorities and local governments for 2014-2018", approved. Chairman of the Government of the Russian Federation on June 19, 2014 No. 3853p-P16.
10. Law of the Krasnodar Territory dated March 4, 2015 No. 3126-KZ (as amended on March 11, 2019) "On the procedure for the implementation by local governments of municipal land control in the territory of the Krasnodar Territory".
11. Article: A.V. Martynov "Application of a risk-based approach in the implementation of state control and supervision as a necessary condition for reducing pressure on business."
12. Article: E.O. Danilov "On the need to improve the legal support of state control of the quality and safety of medical activities."
13. Article: Yu. Sh. Nikonov "Procedural form of state control (supervision)".
14. Article: Yu. Sh. Nikonov "Forms and methods of state control (supervision)".
15. Article: S.M. Zyryanov, A.V. Kalmykov "On the legal nature of checklists used in the implementation of state control (supervision)".
CM CM
