CC BY
82
О.А. Киблицкая
АКТУАЛЬНОСТЬ ИЗУЧЕНИЯ ПРОБЛЕМАТИКИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Работа посвящена историко-правовому анализу проблем, связанных с осуществлением экологического контроля в условиях развития российской государственности. Проанализировав законодательство и юридическую литературу, автор обосновывает чрезвычайную актуальность обозначенной проблематики, подчеркивает необходимость дальнейшего исследования ключевых тенденций, проблем и перспектив развития правового института экологического контроля в России.
Ключевые слова: экологический контроль, охрана окружающей среды, контроль в области природопользования, виды экологического контроля.
Чрезвычайная актуальность проблематики осуществления экологического контроля в современных условиях развития Российского государства обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, в ходе проведения административной реформы 2004 г. произошло перераспределение контрольнонадзорных функций. Во-вторых, в области правового регулирования деятельности органов местного самоуправления были предприняты значительные преобразования, в частности, расширилась сфера и полномочия муниципального контроля. В-третьих, определился круг объектов федерального экологического контроля. В-четвертых, субъекты Федерации лишились некоторых полномочий в области контроля за воздействиями на окружающую среду и природопользованием [1, с. 329].
Вышеперечисленные результаты эколого-политических решений получили отражение в феде-ральных законах от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» [2], от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих государственному экологическому контролю» [4], а также во всех актах Президента и Правительства РФ, регулирующих
организацию, структуру, вопросы ведения и полномочия органов управления в связи с административной реформой.
Однако принятые правотворческие решения, являющихся следствием решений политического, организационного и управленческого характера, существенно осложнили современную ситуацию [5, с. 65-126; 6; 7]. Необходимость надлежащим образом реализовать на практике идеи политической и законодательной власти, обеспечить действенность системы экологического контроля на всех его уровнях и в отношении ко всем его субъектам очевидна. Следует четко разграничивать полномочия по экологическому контролю между федеральными органами исполнительной власти, определить закрепленный на нормативном правовом уровне порядок осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, ликвидировать непоследовательность в регулировании вопросов муниципального экологического контроля. Целесообразно урегулировать общественные отношения, касающиеся организации и проведения общественного и производственного экологического контроля.
В связи с этим требуется дальнейшее основательное исследование ключевых тенденций, проблем и перспектив развития правового института экологического контроля в России, вопросов правового регулирования организации и проведения государственного экологического контроля на федеральном и региональном уровнях, муниципального, общественного и производственного видов экологического контроля, практики применения законодательства в данной сфере.
Так, среди наиболее злободневных проблем, касающихся осуществления и повышения эффективности экологического контроля, четко обозначились некоторые теоретические, но выходящие на практику, проблемы правового регулирования его видов и форм. Находясь постоянно в поле зрения, они подвергаются обсуждениям, различным изменениям и дополнениям [8].
В связи с этим целесообразно упомянуть, что формулировка видов экологического контроля в наиболее общем и концептуальном плане была дана в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. Задачи государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля, права, обязанности и ответственность государственных инспекторов регулировались в главе Х1 данного закона -«Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)».
В течение первого десятилетия третьего тысячелетия вышеуказанный закон дополнялся сначала полномочиями муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, а несколько позже - исключением муниципального контроля из перечня видов экологического контроля.
В настоящее время наиболее эффективным является государственный контроль в области охраны окружающей среды, организованность и традиции которого были обусловлены существованием на протяжении семидесяти лет
централизованной экономики, государственной собственности на природные ресурсы страны, плановым ведением народного хозяйства.
В условиях внедрения рыночного хозяйствования, конкуренции разнообразных и равноправных форм собственности на природные ресурсы и объекты заметно усилилась необходимость выполнения задач государственного экологического контроля.
К тому же актуальность их значительно возрастает благодаря федеративной, муниципальной, социальной, правовой и иным реформам общественной и экономической жизни, глобализационным процессам.
При рассмотрении современных федеральных законопроектов об экологическом контроле, о государственном экологическом контроле следует уделять должное внимание как проблемам охраны окружающей среды, устранения недостатков соответствующего вида контроля, так и вопросам правового регулирования в данной области, установлению правоотношений, способных повысить результативность экологического контроля.
В настоящее время очевидна целесообразность регулирования общественного экологического контроля в целях возложения конкретных обязанностей в обозначенной области на публичные органы, установления обязательных форм и сроков публичного содействия общественному контролю, развития и стимулирования общественных инициатив, обучения граждан способам осуществления общественного экологического контроля.
В то же время законодательному регулированию могут подвергнуться обязательные процедуры участия общественности в оценке воздействия проектируемых объектов на окружающую среду, проведение государственной экологической экспертизы.
Достаточно большое количество теоретических проблем связано с муниципальным экологическим контролем. Как явление, как вид экологического контроля, он исключается из Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом № 122 от 22 августа 2004 г. большинство функций и объектов регионального экологического контроля передавалось муниципальным образованиям. Позже муниципальный экологический контроль был исключен из законодательства федерального уровня об основных принципах организации местного самоуправления в РФ.
Заметим, что такого рода решения находятся в явном противоречии с концепциями реформы местного самоуправления, формирования гражданского общества и развития конституционного, природоохранного законодательства.
Безусловно, этим далеко не исчерпываются проблемы теоретического характера в отношении правового регулирования экологического управления и экологического контроля, уяснения и толкования понятий контроля за природопользованием и контроля за охраной окружающей среды, что имеет важное практическое значение [9, с. 5-9].
Следует обратить внимание и на отсутствие ясности в вопросе организации государственного экологического контроля. По причине неопределенности функций федеральных органов исполнительной власти, связанных с охраной окружающей среды, в частности в организации и проведении государственного экологического контроля, иной разрешительной деятельности, возникают значительные затруднения для успешного осуществления предпринимательской, инвестиционной, а также инновационной деятельности.
Для создания и развития достаточно эффективной системы государственного управления в рассматриваемой сфере, избавления от узковедомственных интересов и межведомственных противоречий, обеспечения взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как указывает в своей работе А. А. Дятлов, целесообразным является следующее:
«- создание в природоохранном блоке Правительства Российской Федерации единого федерального органа исполнительной власти, наделенного правоустанавливающими, правоприменительными функциями и функциями по оказанию государственных услуг и управления имуществом;
- создание при Правительстве Российской Федерации органа, осуществляющего экологический надзор и контроль за всеми компонентами природной среды (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и т.д.) и не наделенного правом нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности» [10, с. 17].
Функционирование системы государственного экологического контроля (ГЭК) за деятельностью субъектов хозяйственной деятельности - это одно из главных направлений работ по обеспечению экологической безопасности на территории нашего государства. За несколько лет существования Ростехнадзора удалось достичь создания системы государственного экологического надзора во всех субъектах Российской Федерации. Ее основная цель заключается в практической реализации функций в области охраны окружающей среды. Претворение в жизнь данной цели в территориальных органах службы происходит путем проведения государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, нормирования воздействия на окружающую среду, лицензирования и администрирования платежей за негативное влияние на окружающую среду.
Наиболее приоритетными задачами, стоящими перед территориальными органами службы, являются такие направления работ, как: организация взаимодействия и координация деятельности по осуществлению ГЭК органов исполнительной власти и соответствующих подразделений, которые уполномочены на осуществление ГЭК на территории субъекта Российской Федерации; формирование системы учета объектов негативного воздействия на окружающую среду, создание, а также регулярное обновление информационной базы по формам государственного статистического наблюдения в области
охраны окружающей среды; обеспечение эффективного использования аналитических ресурсов лабораторий центров лабораторного анализа и технических измерений (ФГУ «ЦЛАТИ») в ходе проведения совместных проверок, осуществления аналитического сопровождения контрольноинспекционной деятельности по плану или же при возникновении чрезвычайных ситуаций, имеющих экологические последствия; своевременное выполнение заданий центрального аппарата, состоящих в проверке фактов нарушения природоохранного законодательства, и др. [11, с. 19-21].
Не стоит обходить вниманием и проблему, касающуюся рассмотрения понятия экологического контроля. Важность ее не только теоретического, но и практического значения обусловлена проблемами нормативного урегулирования процедур государственного экологического контроля и формирования правоприменительной практики в данной сфере.
Экологический контроль в законодательстве понимается в весьма узком смысле, т. е. как контроль за хозяйственной и иной деятельностью ее субъектов, негативно влияющую на окружающую среду [12].
Термин «экологический контроль» применительно к природоресурсному контролю не используется как в природоресурсных законах, так и в принятых в соответствии с ними подзаконных актах, устанавливающих порядок проведения различных видов государственного природоресурсного контроля.
Нельзя не заметить наличия противоречия меж-ду легальным определением экологического контроля, закрепленным в Федеральном законе от 10.01.2002, и его содержанием, которое предусмотрено действующим законодательством.
Таким образом, экологический контроль и контроль в области рационального использования природных ресурсов - самостоятельные виды комплексного контроля в области охраны окружающей среды. В основу разграничения указанных видов контрольной деятельности положен следующий критерий: «экологическому контролю подлежат объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие воздействие на окружающую среду в целом или на отдельные ее компоненты, а контролю в области природопользования подлежит деятельность по охране и рациональному использованию отдельных природных ресурсов» [13, с. 29].
Итак, актуальность изучения проблематики осуществления экологического контроля в России совершенно очевидна, поскольку экологический контроль -это главный инструмент охраны окружающей среды, от степени эффективности осуществления которого во многом зависит реализация права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. В современном развитии системы экологического контроля в России имеется немало проблем организационно-правового характера, настоятельно требующих адекватного и немедленного решения. Законодателю предстоит ответственная работа по принятию важнейших решений, призванных стать краеугольным камнем в сфере правового обеспечения эффективного экологического контроля.
Литература
1. Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010.
2. СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
3. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390.
5. Васильева М.И. Правовые проблемы организации управления в сфере охраны окружающей среды. М., 2004.
6. Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2005.
7. Комментарий к закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О.Л. Дубовик, О.Н. Кузнецовой. М., 2007.
8. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. М.: МГУ, 1992.
9. Боголюбов С.А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» (9 апреля 2008 г., Москва). М.: ИД «Юриспруденция», 2008.
10. Дятлов А.А. Реализация задач экологического контроля в сфере
управления охраной окружающей среды // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола»
(9 апреля 2008 г., Москва). М.: ИД «Юриспруденция», 2008.
11. Тукнов Д. С. Основные направления деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по обеспечению федерального экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» (9 апреля 2008 г., Москва). М.: ИД «Юриспруденция», 2008.
12. Постановление Правительства РФ от 29.10.2002 № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390.
13. Кичигин Н.В. К вопросу о понятии экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» (9 апреля 2008 г., Москва). М.: ИД «Юриспруденция», 2008.
