4. 2. Виды государственного экологического контроля1 Текст научной статьи по специальности «Право»

4.2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ1

Слепенкова Ольга Александровна, к.ю.н., доцент.

Место работы: Ульяновский государственный университет, юридический факультет, кафедра трудового и предпринимательского права. E-mail: [email protected]

Аннотация: Экологический контроль занимает особое место в обеспечении экологической безопасности. Статья посвящена анализу видов экологического контроля. Данный вопрос раскрывается с учетом изменений в законодательстве, приводятся также примеры из судебной практики.

Ключевые слова: экологический контроль, виды государственного экологического контроля.

KINDS OF THE STATE ECOLOGICAL CONTROL

Slepenkova Olga Alexandrovna, PhD in law, associate professor. Place of employment: Ulyanovsk state university, law department, labour and enterprise law chair. E-mail: [email protected]

Annotation: The ecological control occupies the special place in maintenance of ecological safety. Clause is devoted to the analysis of kinds of the ecological control. The given question is opened in view of changes in the legislation; the examples from judicial practice are resulted also. Keywords: the ecological control, kinds of the ecological control.

Государственный экологический контроль занимает одно из ведущих мест в системе административных механизмов охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. Именно меры государственного экологического контроля и деятельность контролирующих органов позволяют обеспечить неукоснительное соблюдение экологического законодательства, и, в частности, требований экологической безопасности, и привлечение виновных в его нарушении к юридической ответственности. В данной связи, вопросы организации государственного экологического контроля заслуживают особого внимания, в особенности в части создания теоретических предпосылок совершенствования его системы и повышения его эффективности.

При этом следует отметить, что определённые трудности возникают при разграничении полномочий по государственному экологическому контролю по «вертикали» - между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Административная реформа оказала большое влияние на все сферы государственного управления, в том числе и в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Однако нельзя утверждать, что эти изменения носят сугубо положительный характер. Постоянные перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, преобразования природоохранных органов всех уровней не обеспечили, к сожалению, повышения эффективности публичного управления в области охраны окружающей среды и рационального

1 Статья написана при финансовой поддержке гранта Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых МК-2971.2009.6

природопользования, в том числе в сфере экологического контроля2.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. N 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" была закрыта важная страница в длительной истории правового пробела, а если быть объективными, то устойчивого игнорирования высшим органом исполнительной власти страны требований п. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды"3.

При ознакомлении с содержанием данных Правил сразу бросается в глаза расширительное толкование в п. 3 содержания (предмета) государственного экологического контроля. По сути, п. 2 фактически продублировал норму п. 1 ст. 64 Закона об ООС, где четко определены цели экологического контроля и касаются они только вопросов "исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности". На этом фоне достаточно юридически нелогично выглядит включение в предмет государственного экологического контроля, помимо традиционно природоохранных направлений, таких вопросов, как:

1) государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;

2)государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

3) государственный земельный контроль;

4) государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

5) государственный лесной контроль и надзор.

В свете сказанного следует отметить, что ряд авторов учебной литературы в целом все органы, осуществляющие функции государственного управления в экологической сфере, называют органами экологического контроля, то есть этот термин имеет обиходное значение. Однако с точки зрения действующего законодательства он некорректен, поскольку следует различать собственно сферу охраны окружающей среды (природоохранную сферу) и сферу природопользования, к каковой относятся перечисленные в предыдущем абзаце виды государственного контроля. Более того, тот же государственный земельный контроль в принципе должен рассматриваться отдельно, в том числе и от природоресурсного контроля и надзора, поскольку, по нашему мнению, представляет собой институт земельного права, являющегося самостоятельной, отличной от экологического права отраслью.

Кроме того, если исходить из положений п. 4 Правил о том, что все перечисленные виды государственного контроля осуществляются Росприроднадзором и специализированными органами субъектов РФ, то получаем серьезное искажение норм действующего законодательства, прежде всего, с точки зрения компетенции специально уполномоченных органов.

Проблемным является и вопрос о разграничении компетенции по вертикали власти.

2 Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контро-ля//Экологическое право. 2007. №3. С. 16.

3 Винокуров А.Ю. Административно-правовое регулирование

государственного экологического контроля//Административное и

муниципальное право. 2009. №5. С.88.

Совершенно очевидно, что в мире нет ни одного федеративного государства, в котором полномочия были бы разграничены раз и навсегда и оставались в неизменном виде4. Достаточно вспомнить полномочия по осуществлению государственного экологического контроля, которые на разных этапах осуществлялись как на федеральном уровне, так и уровне субъектов РФ. Сейчас они вновь переданы на региональный уровень. В связи с этим, законодательство о компетенции требует стабильности.

Традиционно выделяются два вида государственного экологического контроля: контроль, осуществляемый на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды) определяется Правительством РФ.

Так, Постановлением Правительства РФ от

25.09.2008 г. № 7165 был утвержден Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды)

Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов рФ), определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический контроль осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

По данному положению возникали и судебные споры. Так, муниципальное казенное предприятие города Калининграда "Управление капитального строительства" обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области от 30.09.2008 N 61/1 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Это было мотивировано тем, что поскольку управление не имеет полномочий на проведение проверки в рамках государственного строительного надзора соблюдения предприятием экологических требований при производстве работ по очистке акватории озера от донных

4 Чертков А.Н. Правовое регулирование экологического контроля и вопросы разграничения полномочий// в сб. Актуальные проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России. М.Юриспруденция, 2008. С.64.

5 Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №39. Ст. 4453.

отложений, то не может является тем органом, в компетенцию которого входит рассмотрение административных дел этой категории. Однако суд никаких нарушений здесь не нашел6.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. 7

Вопрос об уровне проведения государственного экологического контроля ставится в зависимость от объекта.

Так, Постановлением Правительства РФ от

31.03.2009 г. № 285 был утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю8. К ним, например. относятся:

1. Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:

а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

б) объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность и др.

При этом юридические конструкции «объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации» и «объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду», являясь типами критериев, реализуются через соответствующие подпункты постановления и не имеют самостоятельного значения для определения уровня объектов государственного экологического контро-ля.9

Вопрос об уровне осуществления государственного экологического контроля не раз затрагивался в судебной практике. Так, судом был сделан следующий вывод: «В Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.) дается определение трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния: «трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под

6 Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2009 г. №ВАС-7427/09//СПС «КонсультантПлюс»

7 Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления // Законность. 2009. №4. С. 92.

8 Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 г. №285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»//Собрание законодательства РФ. 2009. №14. Ст. 1668

9 Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обра-

щения с отходами производства и потребления // Законность. 2009. №4. С. 95.

юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов. В Федеральном законе от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» приведен перечень опасных производственных объектов. Следовательно, объекты, находящиеся на территории ответчика, на которых хранятся вещества, отнесенные к категории опасных для окружающей среды, относятся к объектам, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».10

Следует сказать, что на практике возникают определенные трудности при разграничении подконтрольных предприятий и иных хозяйствующих субъектов между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и природоохранными органами исполнительной власти субъектов РФ.

Полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля в настоящее время наделены, прежде всего, два федеральных органа исполнительной власти - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), разграничение подконтрольных объектов между которыми осуществляется путем закрепления их перечней в положениях о каждой из служб.

Так, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесен-

10 Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 17.05.2009 г. по делу № А65-2601/2008-СГ3-25 // Текст постановления официально опубликован не был.

ных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения11.

Вместе с тем, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации и (или) в случаях, когда соответствующие полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации12. Таким образом, даже в сфере лесного контроля Росприроднадзор не обладает монополией.

Ростехнадзор осуществляет, в частности, контроль и надзор:

за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;

за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;

за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);

за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами;

за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных наруше-

11 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Утв.Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. №400 (в ред. от 28.03.2010 г. №191)//Собрание законодательства РФ. 2004. №32. Ст.3347; Собрание законодательства РФ. 2010. №14. Ст.1656

12 Положение о федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Утв.Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. №327 (в ред. от 27.01.2010 г. №31)//Российская газета. 2004. 15 июля; Собрание законодательства РФ. 2010. №25. Ст.538.

ний, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий и т.д13.

Обращает на себя внимание то, что нормативные акты в данном случае одновременно используют термины «контроль» и «надзор», причем никакого разграничения этих понятий не дается.

Список литературы:

1.Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Утв.Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. №400 (в ред. от 28.03.2010 г. №191)//Собрание законодательства РФ. 2004. №32. Ст.3347; Собрание законодательства РФ. 2010. №14. Ст.1656

2.Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Утв.Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. №327 (в ред. от 27.01.2010 г. №31)//Российская газета. 2004. 15 июля; Собрание законодательства РФ. 2010. №25. Ст.538.

3.Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Утв.Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. №401 (в ред. от 20.02.2010 г. №67)//Собрание законодательства РФ. 2004. 332. Ст.3348; Собрание законодательства РФ. 2010. №9. Ст.960

4.Постановление Правительства РФ от 25 сентября

2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №39. Ст.

4453.

5. Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 г. №285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контро-лю»//Собрание законодательства РФ. 2009. №14. Ст.1668

6.Винокуров А.Ю. Административно-правовое регулирование государственного экологического контро-ля//Административное и муниципальное право. 2009. №5. С.88.

7.Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления // Законность. 2009. №4. С. 92.

8.Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля//Экологическое право. 2007. №3. С. 16.

9. Чертков А.Н. Правовое регулирование экологического контроля и вопросы разграничения полномочий// в сб. Актуальные проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России. М.:Юриспруденция, 2008. С.64.

10.Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от

30.06.2009 г. №ВАС-7427/09//СПС «КонсультантПлюс»

11.Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 17.05.2009 г. по делу № А65-2601/2008-СГ3-25 // Текст постановления официально опубликован не был.

Рецензия

13 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Утв.Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. №401 (в ред. от 20.02.2010 г. №67)//Собрание законодательства РФ. 2004. 332. Ст.3348; Собрание законодательства РФ. 2010. №9. Ст.960

На статью к.ю.н. доцента Слепенковой Ольги Александровны на тему «Виды государственного экологического контроля»

Статья, несомненно, написана на актуальную тему. Выбранная тема приобретает особую значимость в связи с обновлением законодательства в области экологического контроля. В статье подробно рассматриваются виды государственного экологического контроля, анализируются различные точки зрения, имеющиеся в литературе.

Автор не ограничивается констатацией фактов, а раскрывает ряд проблем, существующих в законодательстве.

Таким образом, представленная на рецензирование статья может быть рекомендована для публикации в открытой печати.

Рецензент д.ю.н., проф.Арзамаскин Н.Н.