CC BY
7719 Там же .
20 Там же .
21 Основы налогового права : учеб .-метод . пособие / под ред . С . Г Пепеляева . М ., 1995 . С . 23 .
22 Tixier G., Gest G. Manuel de droit fiscal . Paris, 1986 . P. 32 .
23 Худяков А. И., Бродский Г. М. Теория налогообложения . Алматы, 2002 . С . 16 .
24 Там же .
25 Братусь С. Н. Субъекты гражданского права . М ., 1950 . С . 8-21.
26 Орлов М. Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право . 2006.№ 2.
27 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 .07.2006 № 267-О. Доступ из справ . -правовой системы «Гарант» .
28 Журавлева О. О. К вопросу о правовой природе обязанности по уплате налогов и сборов (налоговой обязанности) : научные труды . Российская академия юридических наук . М . , 2003. Вып . 3 . Т. 3 . С . 442 .
УДК 349.6 © М. А. Бучакова, 2014
Совершенствование экологического контроля (надзора) в Российской Федерации
М. А.Бучакова
В статье исследуются вопросы, связанные с осуществлением экологического контроля (надзора) в Российской Федерации, являющегося важнейшим правовым механизмом в системе охраны окружающей среды. Анализируются недостатки, возникающие при его проведении, а также вносятся предложения, направленные на совершенствование данного вида деятельности.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, экологический контроль, объекты контрольно-надзорной деятельности.
На современном этапе развития Российской Федерации сохраняется неблагоприятная тенденция в области экологии, характеризующаяся повышенным антропогенным воздействием на окружающую среду, снижением качества жизни и ухудшением здоровья населения . Согласно официальным данным, общие объемы выбросов загрязняющих веществ на душу населения не уменьшаются . Практически во всех регионах прослеживается тенденция к ухудшению состояния почв и земель . В 138 городах Российской Федерации (57% городского населения) уровень загрязнения воздуха определяется как высокий и очень высокий . Только в девяти субъектах Российской Федерации высокий и очень высокий уровень загрязнения воздуха городов не зафиксирован 1 .
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. подчеркнута мысль о том, что для решения экологических проблем необходимо сформировать эффективную систему управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности 2 . Не вызывает сомнений, что действенная система управления охраной окружающей среды невозможна без активного применения такого механизма административно-
правового регулирования, как экологический контроль (надзор)
Экологический контроль — важнейшая правовая мера охраны окружающей среды, и она является функцией государственного управления и институтом права . Во многом от действенности экологического контроля зависит эффективность использования иных природоохранных механизмов, таких как экологическая экспертиза, плата за негативное воздействие на окружающую среду, учет объектов хозяйственной и иной деятельности, экологический мониторинг, экологическое нормирование, юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, и др
Именно посредством экологического контроля выявляются нарушения экологического законодательства и осуществляется пресечение экологических правонарушений . Как справедливо отмечает М . М . Бринчук, экологический контроль в значительной мере предопределяет эффективность всего экологического права 3 . Однако, по мнению ученого, он относится к одним из наименее эффективных мер охраны окружающей среды 4 . Следует отметить, что и в настоящее время, спустя десятилетие после
приведенного вывода, ученые отмечают недостаточную эффективность экологического контроля. Это связано со многими причинами, в числе которых на первом месте — несовершенство законодательства, проявляющееся в непоследовательности при установлении круга уполномоченных субъектов и видов экологического контроля, в дублировании функции экологического контроля разными ведомствами, нечеткости в определении категориального аппарата контрольно-надзорной деятельности .
В связи с этим законодателем в последние годы был предпринят ряд мер, направленных на совершенствование правового регулирования в сфере применения экологического контроля . Это обусловлено тем, что оставался нерешенным вопрос относительно объектов экологического контроля (надзора), его видах, уровнях осуществления В частности, стоял вопрос о разграничении объектов, подлежащих федеральному либо региональному экологическому контролю и, соответственно, об определении полномочий федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере .
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53 были утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), которыми конкретизированы виды государственного экологического контроля, исходя из объектов контрольно-надзорной деятельности 5 . В дальнейшем в целях улучшения контрольно-надзорной деятельности Федеральным законом от 18 июля 2011г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» объекты, подлежащие экологическому контролю, были закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 6 .
Согласно данным новеллам установлены виды государственного экологического надзора с учетом необходимости охраны отдельно взятых природных ресурсов: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов; государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; государственный экологический надзор
в области охраны озера Байкал; федеральный государственный лесной надзор; федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор; государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий
Для разграничения контрольно-надзорных полномочий, осуществляемых различными уровнями публичной власти, постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» определен перечень таких объектов 7. Однако данный перечень не всегда позволяет однозначно ответить на вопрос, какому виду контрольно-надзорной деятельности подлежит конкретный объект Более того, некоторые объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, оказались не включенными в утвержденные списки.
Кроме того, указанный перечень по отдельным объектам носит отсылочный характер к нормативным актам, закрепляющим контроль (надзор) в отношении конкретных природных ресурсов. Так, в частности, объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти, устанавливаются в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г № 394 Объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти, определяются в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре». Установлены также объекты государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 8.
Функция экологического контроля (надзора) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденным приказом Мин-
Право и общество
51
природы России от 29 июня 2012 г. № 191 9. В настоящее время данным регламентом установлены сроки и последовательность административных действий при осуществлении федерального государственного экологического надзора, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Росприрод-надзора и ее территориальных органов, с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями. При этом государственная функция по осуществлению федерального государственного экологического надзора реализуется Росприроднадзором на объектах хозяйственной и иной деятельности, независимо от форм собственности
Проблемой, возникающей при осуществлении экологического контроля (надзора), является недостаток кадров и финансирования контрольной деятельности. Государственные меры, направленные на совершенствование экологического контроля посредством определения перечня объектов контрольно-надзорной деятельности, привели к резкому увеличению общего количества подконтрольных объектов Так, общее количество подконтрольных объектов резко увеличилось и составляет в настоящее время свыше 1,5 тыс. объектов на одного инспектора . Вместе с тем в результате реформирования численность инспекторского состава Росприроднадзора в области охраны окружающей среды сократилась по сравнению с 2004 г. в 2,3 раза (с 2951 до 2130 человек) 10.
Государственный экологический контроль (надзор) должен проводиться в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 11 . Ограничения, предусмотренные данным законом, направлены на защиту интересов индивидуальных предпринимателей, юридических лиц при осуществлении государственного контроля, однако установленные требования к порядку проведения государственного экологического надзора в части оснований, сроков его проведения, периодичности не согласуются с природоохранным законодательством и конституционным правом на благоприятную окружающую среду В связи с этим необходимы изменения, направленные на снятие ограничений при проведении экологического контроля (надзора)
Разграничение контрольно-надзорной функции между различными уровнями публичной власти было заимствовано из опыта зарубежных государств Во многих из них действует принцип разграничения объектов экологического контроля по уровням публичной власти — контрольные органы функционируют на общегосударственном, региональном, муниципальном уровнях 12 .
В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды При этом государственный экологический контроль является основным в системе уполномоченных контрольных органов и осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Федерации
Муниципальный экологический контроль выступал в качестве одной из функций органов местного самоуправления по охране окружающей среды Однако Федеральным законом от 24 июня 2008 г № 93-ФЗ «О внесении изменения в статью 64 Федерального закона „Об охране окружающей среды"» данный вид контроля был упразднен 13 . Полагаем, что упразднение муниципального экологического контроля негативно сказалось на системе экологического контроля, осуществляемого в Российской Федерации В связи с этим представляется целесообразным восстановление муниципального экологического контроля с установлением субъектов, объектов, предмета и полномочий данного вида экологического контроля Это позволит реализовать системный подход к контрольно-надзорной деятельности и повысить ее эффективность в экологической сфере
1 О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году : государственный доклад. URL: mnr.gov. ru (дата обращения: 11.02.2014) .
2 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года : утв. Президентом РФ 30.04.2012. URL: mnr. gov. ru (дата обращения: 11 02 2014)
3 Бринчук М. М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Гос-во и право. 2000. № 9. С 42-44.
4 Там же .
5 Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) : постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 5, ст. 625. С 1679-1683.
6 Рос. газета . 2011. 25 июля ; Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Там же . 2002. 12 янв .
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009 № 14, ст 1668 С 4150-4151
8 Рос. газета. 2007. 28 июня ; Там же. 2006. 23 нояб. ; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 20, ст 1885 С 5158-5163
9 Рос. газета . 2013. 23 янв .
10 URL: http://zmdosie. ru/actual/problemy/1328-aktualnye-voprosy-ekologicheskogo-kontroly (дата обращения: 11.02. 2014) .
11 Рос. газета . 2008. 30 дек.
12 Федеральный государственный экологический контроль : пособие для правоприменителей / под ред . С. А . Боголюбова. М. , 2005. С 6 .
13 Рос. газета. 2008. 28 июня.
