CC BY
403
УДК 342.9
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК МЕРА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ENVIRONMENTAL CONTROL AS A MEASURE OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF ENVIRONMENTAL PROTECTION
М. А. БУЧАКОВА (M. A. BUCHAKOVA)
Исследуются вопросы, связанные с осуществлением экологического контроля (надзора) в Российской Федерации, являющегося важнейшим правовым механизмом в системе охраны окружающей среды. Анализируются проблемы, возникающие при его проведении.
Ключевые слова: охрана окружающей среды; экологический контроль; объекты контрольно-надзорной деятельности.
The article examines the issues related to the implementation of environmental control (supervision) in the Russian Federation is an important legal mechanism in the system of environmental protection. Analyzes the problems arising during its implementation.
Key words: environmental protection; environmental monitoring; objects Compliance and Enforcement.
В современный период приобретают особую актуальность вопросы повышения эффективности государственного воздействия на разные сферы общественной жизни. Одним из наиболее важных направлений деятельно -сти государства является охрана окружающей среды. Согласно статистическим данным практически во всех регионах сохраняется тенденция ухудшения состояния природной среды, в том числе состояния почв и земель, общие объемы выбросов загрязняющих веществ в Российской Федерации на душу населения не уменьшаются. Так, в 138 городах Российской Федерации (57 % городского населения) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. Только в 9 субъектах Российской Федерации высокий и очень высокий уровень загрязнения воздуха городов не зафиксирован [1].
В этой связи остро стоит вопрос о необходимости оздоровления экологической обстановки в стране, которое может быть достигнуто посредством серьёзных экономических преобразований, разработки и принятия системы организационных, финансовых, экономических и других мер.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. закреплено положение о том, что для решения экологических проблем необходимо сформировать эффективную систему управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности [2]. Действенное государственное управление в сфере охраны окружающей среды должно быть направлено на совершенствование природоохранного законодательства, в частности необходима конкретизация полномочий всех органов публичной власти, осуществляющих охрану окружающей среды, а также повышение эффективности механизмов их деятельности.
Организационно-правовые механизмы охраны окружающей среды включают в себя экологическое лицензирование, экологическую экспертизу, экологический контроль, оценку воздействия на окружающую среду, экологическое нормирование, сертификацию, экологический мониторинг и др. Они все обладают качествами, присущими административно-правовому регулированию, т. е. основываются на обязательном институциональ-
© Бучакова М. А., 2014
ном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризуются императивностью регламентации социальной действенности индивидов, опосредованных функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемых в целях обеспечения публичного порядка [3].
Не вызывает сомнений то, что экологический контроль в данном перечне выступает в качестве наиболее действенной меры административно-правового регулирования в области охраны окружающей среды, так как именно посредством экологического контроля осуществляется выявление нарушений экологического законодательства и пресечение экологических правонарушений.
По данным отчетов Росприроднадзора за 2004-2012 гг., по результатам осуществления федерального государственного экологического надзора наблюдается ежегодный рост объемов взысканных штрафов по отношению к объемам наложенных штрафов, а также рост общего объема штрафов. Так, сумма наложенного штрафа (в тыс. руб.) составила: в 2008 г. - 237 048; в 2009 г. - 466 891; в 2010 г. - 943 023; в 2011 г. - 763 978; в 2012 г.
- 883 424. Сумма взысканного штрафа (в тыс. руб.) составила: в 2008 г. - 184 377; в 2009 г.
- 3 496 964; в 2010 г. - 584 566; в 2011 г. -560 077; в 2012 г. - 677 741 [4].
Как видим, основными мерами административного принуждения при этом являются меры административной ответственности (штраф, предупреждение и др.).
Несмотря на положительный эффект экологического контроля, осуществляемого в Российской Федерации, анализ нормативных правовых актов, регламентирующих его проведение, правоприменительная практика, свидетельствуют об имеющихся проблемах в данной сфере. Они затрагивают разные аспекты осуществления контрольно-надзорной деятельности: терминологическую неопределенность использования терминов «контроль» и «надзор»; виды контрольно-надзорной деятельности; определение объектов, подлежащих контрольно-надзорной деятельности; разграничение полномочий соответствующих государственных органов; согласованность нормативных правовых актов, регламентирующих проведение экологического контроля (надзора).
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» экологический контроль представляет собой систему мероприятий, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды [5].
Данным нормативным актом, являющимся базовым по проведению экологического контроля, были выделены виды контрольно-надзорной деятельности: государственный, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды, т. е. разграничения понятий «контроль» и «надзор» не осуществлялось.
Впоследствии законодатель пошел по пути разграничения этих видов деятельности. В частности, Федеральным законом № 242-ФЗ от 18 июля 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [6] в название главы Х1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» были внесены изменения с выделением государственного экологического надзора, производственного и общественного контроля, т. е. понятие «надзор» стало использоваться применительно к контрольно-надзорной деятельности соответствующих государственных органов.
Этим же нормативным актом внесено изменение в ч. 1 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и сформулировано понятие государственного экологического надзора, под которым понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установлен-
ных в соответствии с международными договорами РФ, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов го -сударственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Как видим, законодатель пошел по пути разграничения контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды, взяв за основу в качестве критерия полномочия субъектов, осуществляющих данную деятельность в сфере охраны окружающей среды. В том случае если контрольная деятельность осуществляется соответствующими государственными органами, то речь идет об экологическом надзоре, если общественными объединениями или соответствующими службами на производстве, - то о контроле. При этом в установленной системе уполномоченных органов государственный экологический надзор является ведущим и распространяет свою деятельность на все го -сударственные органы и организации независимо от их подчиненности, а также на граждан, иными словами, носит надведомственный характер.
В целом, указанные виды контрольнонадзорной деятельности имеют общую задачу - обеспечение качества окружающей природной среды, благоприятного для лиц, проживающих на конкретной территории. В то же время они различаются по субъектам, их осуществляющим, пределам действия, методам проведения.
Несмотря на то, что законодатель пошел по пути конкретизации видов контрольно -
надзорной деятельности, данный процесс ещё не завершен, сохраняется несогласованность используемых понятий в нормативных правовых актах, уточняется терминология применительно к осуществлению контроля по использованию отдельных природных ресурсов.
Так, Федеральный закон от 12 марта 2014 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов» конкретизировал данные понятия применительно к сфере лесных отношений, в части замены слов «государственный лесной контроль и надзор» словами «федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана)» [7]. Эти изменения внесены в несколько федеральных законов, регулирующих охрану окружающей среды, а также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Вместе с тем проблемы, возникающие при осуществлении экологического контроля (надзора), имеют не только терминологический, но и правоприменительный характер. Это связано с тем, что природоохранная деятельность в Российской Федерации осуществляется различными ведомствами.
Функцию экологического контроля (надзора) выполняют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и её территориальные органы в соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденным Приказом Минприроды России от 29 июня 2012 г. № 191 [8].
Вместе с тем другие ведомства также участвуют в деятельности по охране окружающей среды, что приводит к дублированию контрольно-надзорной деятельности. Об этом свидетельствуют данные аналитического анализа контрольно-надзорной деятельности за 2012 г., проведенного группой ученых, которые показали, что наиболее проблемными точками, где дублирование мероприятий по контролю наиболее вероятно, являются
области ветеринарии, промышленной безопасности и охраны окружающей среды [9]).
Кроме того, при осуществлении экологического контроля (надзора) возникают сложности, связанные с нехваткой кадров и отсутствием достаточного финансирования контрольной деятельности. Это обусловлено тем, что совершенствование процедуры экологического контроля посредством определения перечня объектов контрольно-надзорной деятельности, разграничения полномочий в данной сфере между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ привело к резкому увеличению общего количества подконтрольных объектов. Так, например, число подконтрольных объектов составляет свыше 1,5 тыс. объектов на одного инспектора. Одновременно численность инспекторского состава Росприроднадзора в области охраны окружающей среды сократилась по сравнению с 2004 г. с 2 951 до 2 130 человек [10].
Проведение государственного экологического контроля (надзора) должно осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Ограничения, предусмотренные данным законом, направлены на защиту интересов индивидуальных предпринимателей, юридических лиц при осуществлении государственного контроля, однако установленные требования к порядку проведения государственного экологического надзора в части оснований, сроков его проведения не определены [11].
В целях совершенствования надзорной деятельности уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2012 г. № 1193 утвержден Перечень нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, для целей государственного экологического надзора [12]).
Этот документ закрепляет право надзорных органов на проведение внеплановых проверок в установленных нормативным правовым актом случаях, в частности: при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности без разрешительных документов, на основании которых допускается осуществление указанной деятельности, в пределах установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, наличие которых является обязательным в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды; осуществление хозяйственной и иной деятельности на основании разрешительных документов, с превышением установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, наличие которых является обязательным; нарушение запретов в отношении осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, или невыполнение обязанностей по проведению мероприятий по охране окружающей среды при осуществлении такой деятельности.
Таким образом, процесс совершенствование правового регулирования контрольнонадзорной деятельности в экологической сфере привел к усилению данного механизма в системе административных мер охраны окружающей среды.
1. Государственный доклад «О состоянии и об
охране окружающей среды Российской Федерации в 20i2 году». - URL: http://
www.mnr.gov.ru (дата обращения: ii.02.20i4).
2. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года : утв. Президентом РФ 30.04.20i2. - URL: http://www.kremlin.ru/ acts/i5i77 (дата обращения: ii.02.20i4).
3. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. - СПб., 2005. - С. 30.
4. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 20i2 году».
5. Российская газета. - 2002. - i2 янв.
6. Там же. - 20ii. - 25 июля.
7. Там же. - 20i4. - i4 марта.
S. Там же. - 20i3. - 23 янв.
9. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации : Аналитический доклад
- 20i2 / В. В. Бакаев и др. - М. : МАКСПресс, 20i3.
10. URL: htth: zmdosie.ru>actual... i32S_voprosy-ekologicheskogo (дата обращения: ii.02.20i4).
11. Российская газета. - 200S. - 2S июня.
12. Там же. - 20i2. - 23 нояб.
9S
