CC BY
108
26 См.: Указ Президента РФ от 11 июля 2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (в ред. от 7 марта 2014 г.)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 33, ст. 3254; 2014. № 10, ст. 1020.
27 См.: Постановление Правительства РФ от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» (в ред. от 17 февраля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 22, ст. 2577; 2014. № 8, ст. 813.
28 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (в ред. от 26 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 32, ст. 3348. 2014. № 2, ч. 1, ст. 108.
29 См.: Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») (в ред. от 2 ноября 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 38, ст. 4823.
30 См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2004 г. № 314 «Об утверждении Положения о Федеральном космическом агентстве» (в ред. от 6 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2777; 2013. № 45, ст. 5822.
С.Ю. Королев
ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР (КОНТРОЛЬ) КАК МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
S.I. Korolev
LAND SUPERVISION (CONTROL) AS MECHANISM OF ENSURING ENVIRONMENTAL SAFETY OF RUSSIAN FEDERATION
20 ноября 2013 г. состоялось заседание Совета Безопасности РФ, на котором были рассмотрены основные вопросы обеспечения экологической безопасности нашего государства. Сосредоточение внимания государства и общества на таких понятиях, как «экологическая безопасность», «экологические права человека», «право граждан на благоприятную окружающую среду» и т.д., в условиях все возрастающей нагрузки на природные комплексы не является случайным. Прежде всего, это результат осознания того, что сохранение природы — это залог выживания человечества.
Россия является крупнейшим государством в мире. На сегодняшний день ее земельный фонд составляет 1709,8 млн га без учета внутренних морских вод и территориального моря1. Он характеризуется не только значительными количественными показателями, но и своей уникальностью: 9 % пашни, 52 % черноземных почв всего земного шара сосредоточены на нашей территории2 — территории неповторимых экологических систем, огромного природного потенциала, богатейших запасов природных ресурсов. «И мы обязаны сохранить это богатство, обеспечить экологический баланс, а значит, повысить качество жизни наших граждан»3.
Экологическая безопасность - это составная часть национальной безопасности нашего государства4, под которой понимается «состояние защищенности при-
© Королев Станислав Юрьевич, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 209
родной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий»5. Одним из действенных правовых механизмов, который позволит решить поставленную задачу, является надзор и контроль в сфере земельных отношений.
Трудно переоценить значение земли как элемента окружающей среды. Утверждение о том, что нарушения законов, связанные с использованием и распоряжением землей, влекут негативные и порой необратимые последствия как для экологической обстановки, так и для экономики государства, не требует доказательств. Любые упущения контрольных и надзорных органов непременно скажутся в будущем6.
Многие годы мы наблюдали отдельные, более или менее удачные, попытки решения проблем в данной сфере в рамках одной отрасли права — земельного, водного, лесного и т.д. Сегодня таких решений явно недостаточно. Необходимы новые подходы к решению рассматриваемых проблем. В основе всего должно лежать представление о единстве природы и, в частности, о земле не как об отдельном структурном элементе окружающей среды, а как о центральном связующем компоненте, оказывающем влияние на все ее составляющие. Такой вывод основывается на естественно-природных свойствах земли - ее невос-полнимости, незаменимости, ограниченности в пространстве, естественном плодородии, способности производить и воспроизводить флору7, служить местом обитания всего разнообразия животного мира, а также на выполняемых ею функциях в общественных отношениях как средства производства и пространственно-территориального базиса. Только обеспечив надлежащее состояние земельного фонда, мы во многом предопределим и соответствующее состояние природной среды. Это определяет вторую немаловажную составляющую успешного решения рассматриваемой проблемы - комплексный подход к решению поставленных задач, который начал реализовываться в законодательстве РФ с 2011 г. В частности, земельный надзор стал рассматриваться как составная часть экологического надзора8 и так же, как государственный мониторинг земель, стал частью государственного мониторинга окружающей среды.
Стокгольмская декларация по проблемам окружающей человека среды еще в 1972 г. определила, что местные власти и национальные правительства должны нести наибольшее бремя ответственности за осуществление в широких масштабах политики в области окружающей человека среды и за деятельность в рамках своей юрисдикции, а в качестве одного из основополагающих принципов провозгласила принцип возложения на соответствующие национальные учреждения задач по контролю в отношении ресурсов окружающей среды государств с целью повышения ее качества9.
Действующее земельное законодательство РФ предусматривает несколько видов контрольно-надзорной деятельности: государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, общественный земельный контроль, производственный земельный контроль.
Государственный земельный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами земельных отношений требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и
проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами согласно законодательству РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Муниципальный контроль - деятельность по организации и проведению на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ10.
Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований ис- с
—I
пользования и охраны земель11. к
Производственный земельный контроль осуществляется собственником р
а
земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором зе- с мельного участка в ходе реализации хозяйственной деятельности на земельном ° участке12. У
Наиболее действенным из всех перечисленных является государственный с
т
земельный надзор, т.к. именно государственные органы власти имеют всю полно- н
н
ту полномочий в данной сфере, в т.ч. и карательные. Несмотря на это, государ-
„5
ственный надзор в сфере земельных отношений нельзя назвать эффективным. и
1Ь
Приведем некоторые статистические данные. В результате проведения проверок е
к
соблюдения требований земельного законодательства, в 2010 г. на территории | Российской Федерации выявлено 99 256 нарушений, из них 76 557 нарушений Д земельного законодательства на площади 2 205,9 тыс. га и 22 699 нарушений | против порядка управления и общественного порядка. В итоге принятых гос- № земинспекторами мер устранено на конец года 41 743 нарушения земельного (
9
законодательства, что составляет 54,5% от выявленных нарушений земельного ~ законодательства13. 44
В 2012 г. на территории Российской Федерации выявлено 162 081 нарушение, из них 118 900 нарушений земельного законодательства на площади 3 055,4 тыс. га и 43 181 нарушение против порядка управления и общественного порядка. В итоге принятых госземинспекторами мер устранено на конец года 60 667 нарушений земельного законодательства, что составляет 51,0% от выявленных нарушений земельного законодательства14. 211
Анализ приведенных данных показывает: во-первых, наблюдается значительных рост числа правонарушений, во-вторых, на фоне этого снижается процент устраненных правонарушений в сфере охраны и использования земель. Данные факты наглядно свидетельствуют о низкой эффективности государственного земельного надзора. Говорить об эффективности муниципального, общественного, и производственного земельного контроля также не представляется возможным по следующим основаниям.
Органы местного самоуправления не обладают достаточными полномочиями в рассматриваемой сфере. Единственное что может сделать муниципальный инспектор, это составить акт о нарушении и передать материалы в надзорные органы. Думается, именно отсутствием полномочий и объясняется их невысокая активность в области земельного контроля. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению, приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности15.
Роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным и муниципальным органам. В подавляющем большинстве случаев она сводится к сбору и предоставлению информации о различных правонарушениях. Участие общественных организаций и граждан в осуществлении земельного контроля имеет важное значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного * законодательства по охране земель. Вместе с тем следует согласиться с Ю.Г. Жа-? риковым, который отмечает нецелесообразность наделения общественных орга-Ц низаций функциями государственной инспекции, т.к. в основном это приводит | лишь к дублированию функций государственных контрольных органов, причем I на менее высоком профессиональном уровне. К тому же «рано или поздно про-
1 исходит процесс самопознания, — рассуждает Ю.Г. Жариков, — при котором
го
| общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем
| должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их
| задания»16. Поэтому контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти
2 организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению обществен° ности) последние плохо осуществляют свои функции.
ж Относительно производственного земельного контроля следует сказать, что
| он также не является полноценным. Причины тому видятся в следующем:
0 руководители предприятий, учреждений, организаций обременены многими
1 другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам
0
° рационального использования земель;
го
3 с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессознательно
1 отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства, по срав-| нению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их
контрольных функций в отношении земель17.
Изложенное свидетельствует о том, что необходимо менять существующую систему земельного надзора и контроля. Думается, руководством к действию послужат следующие слова В.В. Путина, сказанные на заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 г., посвященного обеспечению национальной 212 безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования:
«Нужно повысить эффективность государственного экологического контроля и надзора, а также восстановить систему внутреннего производственного экологического контроля на предприятиях. Главная задача здесь - минимизировать угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций экологического характера, которые могут привести к загрязнению окружающей среды и материальному ущербу... Но сразу подчеркну: нам нужен реальный контроль, именно реальный контроль, а не проверки ради проверок, которые создают только дополнительную административную, бюрократическую нагрузку на предприятия и бизнес в целом»18.
Одним из действенных решений, на наш взгляд, может стать использование двух основных принципов: принципа устойчивого развития, включающего предоставление широких полномочий в области земельного надзора и контроля региональным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, а так же принципа деления земель по целевому назначению, а именно в ведение органов муниципального земельного контроля передать все земли населенных пунктов, наделив их при этом правом привлекать к ответственности за земельные правонарушения с зачислением суммы штрафа в бюджет муниципального образования, тем самым повысив финансовую самостоятельность и независимость муниципалитета, а также его ответственность за состояние земель на подведомственной территории. Земельный надзор на землях иных категорий оставить за государством, принимая во внимание, что земли сельскохозяйственного назначения, земли водного, лесного фонда и т.д. - это стратегический запас нашего государства.
1 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году. Государственный доклад. М., 2013. С. 8.
2 См.: Кузьмин В. От закона до обеда // Российская газета (федеральный выпуск). 2009. 7 дек.
3 Путин В.В. Вступительное слово на заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 г. Москва, Кремль. URL: www.kremlin.ru. (дата обращения: 23.03.2014).
4 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
5 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 1) (в ред. от 12 марта 2014 г.)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2014. № 11, ст. 1092.
6 См.: МакаренкоМ.А., Якунин Д.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в 60-70-х годах XX века // История государства и права. 2009. № 2.
7 См.: ИконицкаяИ.А. Земельное право Российской Федерации: учебник. М., 2002. С. 30-31.
8 См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590; 2014. № 6, ст. 566.
9 См.: Действующее международное право. Т.3. М., 1997. С. 682-687.
10 См. ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2012. № 26, ст. 3446.
11 См. ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147; 2014. № 30, ч. 1, ст. 4218.
12 См. ст. 73 Земельного кодекса РФ.
13 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году. Государственный доклад. М., 2011. С. 125.
14 См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году. Государственный доклад. М., 2013. С. 120.
15 См.: Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996. С. 24.
16 См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М., 1998. С. 272.
17 См.: Там же. С. 273.
18 Путин В.В. Вступительное слово на заседании Совета Безопасности 20 ноября 2013 г. Москва, Кремль. URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 23.03.2014).
