CC BY
53
УДК 349 © Н. Н. Сорока
Н. Н. Сорока
ПЛАНОВАЯ ПРОВЕРКА КАК ОРГАНИЗЦИОННО-ПРАВОВОЕ СРЕДСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)
В статье рассматривается роль и место плановой проверки как одной из форм организационно-правового регулирования государственного экологического контроля, определены её предмет, основания и сроки проведения, показан механизм её применения на региональном уровне. На основании действующего законодательства определены виды деятельности, подлежащие плановой проверке. В контексте правового значения сформулированы меры, принимаемые должностными лицами, осуществляющими контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды.
Ключевые слова: государственный экологический контроль, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды, выездная проверка, документарная проверка, должностные лица.
Одной из основных функций государственного управления, направленного на обеспечение рационального природопользования и охрану окружающей среды от вредных воздействий, является экологический контроль.
Действующее российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности государства:
во-первых, контроль, под которым понимается деятельность специально уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения и исполнения требований экологического законодательства;
во-вторых, надзор как специфическая разновидность государственного контроля, основное предназначение которого согласно пункту 1 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 № 7-ФЗ (далее по тексту - Закон об охране окружающей среды) заключается в систематическом наблюдении уполномоченных органов государственной власти за исполнением обязательных требований, анализе и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности, пресечении нарушений экологического законодательства [5].
В системе государственного экологического контроля особое место принадлежит организационно-правовым средствам, которые определяют не только систему и структуру органов государственного экологического контроля, но также процедуру и форму его проведения.
В настоящее время общие требования к порядку проведения государственного экологи-
ческого контроля получили формальное закрепление в Федеральном законе 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4], в соответствии с которым контрольно-надзорная деятельность в сфере взаимодействия общества и природы предусматривается, в первую очередь, в форме плановых проверок.
Согласно статье 9 предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов, в которых, в частности, указываются следующие сведения: цель и основание проведения каждой плановой проверки; дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки; наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку.
Согласно закону в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на пред-
мет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля.
В соответствии с общим правилом, закреплённым в статье 65 Закона об охране окружающей среды плановой проверке, в первую очередь, подлежат объекты хозяйственной или иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на состояние окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Перечень таких объектов конкретизирован Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» [7]. Согласно данному постановлению к объектам хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации, и подлежащие плановой проверке, прежде всего, отнесены объекты, относящиеся к энергетическим системам, транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.
Так, приказом Минприроды России от 27 октября 2010 г. № 471 определён перечень 1447 объектов, располагающихся на территории Омской области, деятельность которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору и, соответственно, обязательной плановой проверке. К таким объектам, в частности, относены: ОАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири», муниципальное предприятие г. Омска «Пассажирское предприятие № 4», ОАО «Омский каучук», ОАО «Омскшина», ОАО «Газпромнефть-Омский НПЗ», ОАО «Транссибнефть», ОАО «Омский речной порт», ЗАО «Омтранснефтепродукт», ОАО «Уральское объединение трубопроводного транспорта нефтепродуктов» и т. д. [11].
В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в таких сферах как амбула-торно-поликлиническая медицинская помощь, стационарная санаторно-курортная медицинская и скорая медицинская помощь, дошкольное и начальное общее образование, основное общее и среднее (полное) общее образование, деятельность детских лагерей на время каникул, социальная сфера установлены иные сроки проверки - не чаще 1 раза в 2 года [8]. Так, например, в Омской области данная периодичность установлена в отношении таких организаций и учреждений как БУЗ Омской области «Клинический ме-
дико-хирургический центр Министерства здравоохранения Омской области», ФБУ Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации «Омский», БУ Омской области «Реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями», ГП Омской области «Лагерь оздоровления и отдыха детей и молодежи «Солнечный», БУЗ Омской области «Клиническая психиатрическая больница имени Н.Н. Солодникова», БУЗ Омской области «Тюкалинская центральная районная больница» и т. д. [11].
Наряду с вышеуказанными объектами плановым проверкам подлежат и особо охраняемые природные территории. Так, на территории Омской области по состоянию на 1 января 2013 г. насчитывалось 26 территорий, имеющих статус особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения. Уникальность данных местностей как объектов государственного экологического контроля заключается в том, что они обладают неповторимыми природными характеристиками. Так, в частности, геологический памятник природы регионального значения «Берег Черского» представляет собой опорный разрез неогеновых отложений, изучение которого имеет ценнейшее научное значение для геологов, палеогеографов и палеонтологов; Государственный природный зоологический заказник «Килейный» представляет собой разнообразную по типам природных сообществ и формам микрорельефа местность с обилием мелких и средних озер, верховых и низинных осоково-тросниковых и закустаренных болот, лиственных и смешанных лесов. Ценность предлагаемой к расширению территории в том, что через неё проходят основные миграционные пути лося. Государственный природный комплексный заказник «Озеро Эбейты», расположенный на пересечении границ Москаленско-го, Полтавского и Исилькульского муниципальных районов, представляет комплексное месторождение минеральных солей и лечебных грязей, единственным на территории Омской области и одним из крупнейших в Западной Сибири; Государственный природный комплексный заказник регионального значения «Амринская балка», расположенный на пересечении границ Москаленского и Полтавского муниципальных районов, представляет уникальную для Омской области родниково-озерную комплексную экосистему [9, с. 35, 38-39].
Закон выделяет следующие виды плановых проверок:
во-первых, документарную проверку,
предмет которой определён статьёй 11 Федерального Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности; документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;
во-вторых, выездную проверку, предметом которой согласно статье 12 вышеназванного закона, являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами [4].
Исследуемый закон устанавливает и срок проведения документарной и выездной проверок: не более двадцати рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных или длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз, расследований, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, но не более чем на двадцать рабочих дней, а в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.
В контексте правового значения проведения плановых проверок важны меры, принимаемые должностными лицами, осуществляющими контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды. Такими лицами в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации 25 сентября 2008 г. № 716 г. [6] являются федеральные государственные инспекторы в области охраны окружающей среды. Согласно статье 66 Закона об охране окружаю-
щей среды указанные лица имеют право: запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки; посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований; составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений; направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований [5].
Некоторые из данных прав предусмотрены также и статьёй 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Согласно данной статьи должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки вправе принять меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, по отношению к объектам животного и растительного мира, окружающей среде в целом [4]. Так, например, в рамках осуществления государственного охотничьего контроля и надзора на территории Омского Прииртышья Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Омской области (далее по тексту - Управление Росприроднадзора) в 2012 г. провело 4611 оперативно-рейдовых плановых мероприятий, в ходе которых было выявлено 996 нарушений. При этом 6 из них - по ст. 7.2 КоАП РФ «Уничтожение специальных знаков»; 22 - по
ст. 7.11 КоАП РФ «Пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения (лицензии)»; 968 - по ст. 8.37 КоАП РФ «Нарушение правил охоты». По всем выявленным нарушениям возбуждены дела об административных правонарушениях. Изъято 124 единицы орудий незаконной охоты, из них 117 единиц гладкоствольного оружия и 7 карабинов.
Кроме того, Управлением Росприроднад-зора рассмотрено 972 дела об административном правонарушении, к административной ответственности привлечено 950 граждан. Наложено административных штрафов и предъявлено исков о возмещении причиненного охотничьим ресурсам ущерба на сумму 2608,0 тыс. руб., взыскано 2002,3 тыс. руб. [9, с. 34-35].
Не менее важным объектом экологического контроля (надзора) на территории Омской области являются предприятия по производству электроэнергии и предприятия нефтегазового комплекса. Так, в частности, по итогам комплексной проверки, проведённой ещё в 2011 г. специалистами федерального государственного бюджетного учреждения «Объ-Иртышское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» и Управлением Роспри-роднадзора по Омской области было выявлено, что основной вклад в загрязнение атмосферного воздуха в регионе внесли: ОАО «ТГК-11» Омский филиал СП «ТЭЦ-5», ОАО «ТГК-11» Омский филиал СП «ТЭЦ-4», ООО «Техуглерод», ОАО «Транссибнефть», ОАО «Омский каучук» [12]. По итогам проверки указанным юридическим лицам были выданы предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков устранения. Так, например, в ОАО «ТГК-11» Омский филиал СП «ТЭЦ-4» произведена реконструкция электрофильтров котлоагрегата БКЗ 420-140 ст. № 7, укрыты нефтеотделители БОВ-7. На производстве № 1 ОАО «Газпром-нефть-Омский НПЗ произведена модернизация узла утилизации паров от коксовых камер и т. д. [12]. Проведённые мероприятия путём применения более эффективных методов очистки крупными промышленными предприятиями, несмотря на постоянное увеличение количества автомобильного транспорта, прежде всего, в областном центре, способствовали не только уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, но и определённое улучшение качества атмосферного воздуха.
Контрольные полномочия органов государственной власти, государственных инспекторов в сфере природопользования и охраны ок-
ружающей среды конкретизированы в ряде актов природоохранного и природоресурсного характера. Так, в частности, в соответствии с пунктом 36 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относится установление порядка организации и осуществления федерального государственного надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов в Российской Федерации [9]. В рамках реализации данного правомочия в 2013 г. государственными лесными инспекторами Омской области проведено 1748 проверок и 3489 рейдов по соблюдению требований лесного законодательства, за нарушение которого к административной ответственности привлечено 1214 лиц, а сумма штрафов составила 1 590,9 тыс. руб., из которых 14 юридических лиц оштрафованы на 99,0 тыс. руб., 182 должностных лица и индивидуальных предпринимателя на сумму 438,9 тыс. руб., 1 018 физических лиц на сумму 1 053,0 тыс. руб. [10, с. 23].
Согласно пункту 6 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относится осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору [1]. Проведённые в 2013 г. проверки специалистами Нижне-Обского бассейнового водного управления по Омской области качества сбрасываемых сточных вод показали, что эффективность очистки, соответствующей проектной, из общего количества очистных сооружений имеют очистные сооружения только пяти предприятий. Нормативной очистки достигают лишь 1,33 % общего объема сточных вод, проходящих через очистные сооружения, что свидетельствует о низкой эффективности их работы. Причина ненормативной очистки стоков на очистных сооружениях, по мнению контрольно-надзорного органа, заключается, во-первых, в перегрузке по концентрациям загрязняющих веществ, и, во-вторых, в несовершенстве технологии очистки. Следствием устаревших конструкций явилось увеличение массы сброса загрязняющих веществ крупными водопользователями: алюминия (МУП «Очистные сооружения «Куликовские»), железа (ОАО «ТГК-11», СП «ТЭЦ-5», ОАО «Омскшина), кадмия (ПО «Полет» - филиал
ФГУП «ГКНПЦ им. М. В. Хруничева»), никеля (Филиал «ОМО им. П. И. Баранова» ФГУП «НПЦ газотурбостроения «Салют») и т. д. [10, с. 11, 13, 15-16].
Согласно статье 31 ФЗ от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» должностные лица специально уполномоченных государственных органов по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания наделены правом привлекать к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения [3]. Так, за 2013 г. на территории Омской области в рамках осуществления федерального государственного охотничьего надзора Управлением Росприроднадзора по Омской области было проведено 4123 оперативно-рейдовых мероприятия, выявлены 1169 нарушений правил охоты и незаконная добыча 105 особей пернатой дичи, 58 особей пушных зверей, 108 особей копытных животных. По итогам проверок изъято 153 единицы охотничьего огнестрельного оружия, из них 135 - гладкоствольного оружия и 18 - нарезного. К административной ответственности привлечено 1135 граждан [10, с. 34].
Наряду с правами, должностные лица, осуществляющие плановые проверки, наделяются и определёнными обязанностями. Так, в частности, согласно статье 18 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» они обязаны: своевременно и в
полной мере исполнять предоставленные в соответствии с действующим российским законодательством полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц; соблюдать сроки проведения проверки и т. д. [4].
Таким образом, плановая проверка является основным организационно-правовым средством государственного экологического контроля (надзора), а установленные действующим законодательством требования к порядку её проведения в части периодичности, оснований и сроков позволяют контрольно-надзорным органам с необходимой степенью эффективности осуществлять данную функцию государственного управления.
Библиографический список
1. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. Режим доступа: // www.consultant.ru, свободный.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). Режим доступа: www.consultant.ru, свободный.
3. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О животном мире». Режим доступа: www.consultant.ru, свободный.
4. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Постановление Правительства Российской Федерации 25 сентября 2008 г. № 716 г. «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)». Режим доступа: http://www.rg.ru/2008/10/01/rosprirod-inspektory-dok.html, свободный.
7. Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_86393/, свободный.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью». Режим доступа: http://www.referent.ru/1/176607?text=23.11.2009, свободный.
9. Доклад об экологической ситуации в Омской области в 2012 г. Режим доступа: www.mpr.omskportal. т/, свободный.
10. Доклад об экологической ситуации в Омской области в 2013 г. Режим доступа: //mpr.omskportal.ru, свободный.
11. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Режим доступа: www.rpn.gov.ru, свободный.
12. Экологическая политика региона: Омск на пути к 300-летию». Режим доступа: rcso.omskportal.ru/ru/RegionalPublicAuthorities/rcso/roundtables/2009/27-01-2009.html, свободный.
SCHEDULED INSPECTION AS ORGANIZATSIONNO-LEGAL MEANS OF STATE ENVIRONMENTAL CONTROL (SUPERVISION)
Nikolay N. Soroka
associate Professor, Omsk state pedagogical University
The article considers the role and place of planned inspections as one of the forms of legal regulation of state environmental control, defined its object, the bases and dates shown the mechanism for its application at the regional level. On the basis of the current legislation defines the types of activities subject to routine testing. In the context of legal values formulated measures officials involved in regulatory functions in the field of environmental protection.
Key words: state ecological monitoring, protected areas, protection of environment, inspection, documentary check, officers.
Сведения об авторе:
Сорока Николай Николаевич - доцент кафедры правоведения, государственного и муниципального управления Омского государственного педагогического университета, e-mail: [email protected] (г. Омск, Российская Федерация). Статья поступила в редакцию 01.10.2014.
