CC BY
12УДК 342.951 © Я. Н. Мартынова, 2012
Планирование выездных проверок в рамках административного надзора, осуществляемого органами роспотребнадзора
Я. Н. Мартынова *
Статья раскрывает ключевые моменты планирования проверок в рамках административного надзора в Российской Федерации. Автором разработаны принципы и критерии планирования выездных проверок. Предлагается на законодательном уровне исключить или снизить вероятность ухода хозяйствующими субъектами от выполнения предписаний надзорных органов, а также закрепить основания для переноса плановой проверки по основаниям как по вине хозяйствующих субъектов, так и по не зависящим от них причинам.
Ключевые слова: административный надзор, административное право, проверка, планирование,
воспрепятствование проверке.
Современная административно-надзорная деятельность охватывает разнообразные административные процедуры: планирование, согласование, учет, отчетность, проверки, экспертизы и т. д . Эти процедуры объединяются в логической последовательности в единое производство . Одной из форм административного надзора за соблюдением законодательства о защите прав потребителей являются выездные проверки . Путем их проведения решается главная задача защиты прав граждан, которая укладывается в понятие охранной деятельности посредством предупреждения правонарушений на потребительском рынке, а также выявления и пресечения
нарушений законодательства в сфере защиты прав потребителей
При проведении выездных проверок должны соблюдаться основные принципы соблюдения законных интересов государства и прав хозяйствующих субъектов путем создания для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей максимально комфортных условий для изготовления (реализации, выполнения) товаров, работ и услуг и их защищенности при осуществлении государственного надзора . В целях выполнения таких поставленных перед органами надзора задач необходима оптимизация деятельности субъектов надзора, поскольку много-
В нашем журнале публикуется впервые .
*
численность поднадзорных объектов, их многогранность, несогласованность, а также дублирование действий государственных органов и полиции затрудняют отбор объектов надзора . Поэтому следует ответственно относиться к стадии планирования выездных проверок
Система планирования выездных проверок в рамках государственного надзора, осуществляемого органами Роспотребнадзора, должна базироваться на следующих принципах:
1. Принцип создания благоприятных условий для осуществления деятельности законопослушных организаций
На наш взгляд, данный принцип не может вести к возникновению коррупции в надзорных органах, поскольку, говоря о функциях и полномочиях Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, нельзя не отметить ее двоякую сущность С одной стороны, Служба является, безусловно, органом государственного надзора и контроля и имеет властные полномочия, юридически обязывающие полномочия . Она вправе реализовать их в отношении достаточно широкого круга объектов надзора, которыми в организационно-структурном аспекте выступают хозяйствующие субъекты . В этом смысле отношения между Службой и организациями являются вертикальными Вместе с тем, выполняя указанные функции, особенно обеспечение сторон потребительских отношений соответствующей информацией и реализуя соответствующие полномочия, Служба выступает как партнер и способствует предотвращению нарушений законодательства. Изучая этот аспект деятельности Службы, можно с определенной долей условности указать на наличие горизонтальных отношений между Службой и соответствующими организациями, т е именно в ответ на выполнение и соблюдение хозяйствующими субъектами законов надзорный орган вступает в диалог с ними
2. Принцип участия в планировании органов Роспотребнадзора, потребителей и хозяйствующих субъектов
3. Неизбежность наказания юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случае выявления нарушений законодательства о защите прав потребителей
4. Обоснованность выбора субъектов и объектов проверки
Выбор объектов для проведения выездных проверок невозможен без всестороннего анализа всех данных, поступающих в органы Роспотребнадзора из внутренних и внешних источников.
К сведениям из внутренних источников относится информация о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, полученная органами
Роспотребнадзора самостоятельно, в процессе выполнения ими функций, возложенных на Службу На каждого проверенного индивидуального предпринимателя юридическое лицо составляется «личное» дело, информация о проверках заносится в информационную систему
К информации из внешних источников относятся сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, полученные органами Роспотребнадзора в соответствии с действующим законодательством или на основании соглашений по обмену информацией с контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, а также иная информация, в том числе общедоступная . Здесь немаловажное значение имеют Административные регламенты о взаимодействии Необходимо проработать данный вопрос в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти 1 . Хотя К . В . Давыдов отмечает, что «институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности» 2, подобные регламенты уже существуют 3 .
Рассматриваемый принцип должен быть положен в основу выбора субъекта Федерации только при выполнении законодательства о проведении надзора При огромном количестве подлежащих проверке по основаниям, указанным в законе, субъектов в план могут не включаться те хозяйствующие субъекты, которые законопослушны, поскольку Роспотребнадзор может запланировать и проверить только определенное количество приоритетных субъектов в год .
Выбор объектов для проведения выездных проверок построен на целенаправленном отборе, тщательном и постоянно проводимом всестороннем анализе всей имеющейся у органов Роспотребнадзора информации о каждом объекте, независимо от его формы собственности При осуществлении планирования подлежат анализу все существенные аспекты деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целом
Приоритетными для включения в план выездных проверок являются те юридические лица и индивидуальные предприниматели, в отношении которых у органов Роспотребнадзора имеются сведения о:
— их участии в схемах ухода от соблюдения законодательства о защите прав потребителей, в том числе сведения о воспрепятствовании проведению проверок Здесь предлагается вести реестр недобросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на сайте Управления Роспотребнадзора России;
— неоднократных обращениях граждан-потре-бителей о нарушении их прав (например, записи в книге жалоб и предложений, информация по «горячей линии» Роспотребнадзора, занесение общественными информационными сайтами в «черный список» производителей, продавцов, изготовителей);
— неоднократном снятии с учета и постановке на учет в налоговых органах налогоплательщика в связи с изменением местонахождения («миграция» между налоговыми органами), что может косвенно свидетельствовать о значительных нарушениях как законодательства в целом, так и закона о защите прав потребителей;
— реализации (производстве, изготовлении, выполнении) приоритетных товаров, работ и услуг (продовольственные продукты, непродовольственные товары, бытовые услуги, услуги жилищнокоммунальных хозяйств). Так, анализ плана проверок Роспотребнадзора по Свердловской области на 2012 г. показал, что 78% субъектов, подлежащих проверке, производят (реализуют) товары, оказывают услуги, выполняют работы приоритетных для граждан направлений 4 .
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план является истечение трех лет с момента 5:
— государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;
— окончания последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
— начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления
По общему правилу, плановую проверку можно проводить один раз в три года, что заставляет предполагать, что юридические лица и индивидуальные предприниматели могут использовать это как уход от выполнения предписаний Например, на производственном предприятии обнаружены правонарушения, требующие для своего исключения больших материальных затрат Такому предприятию легче перерегистрировать организацию, и надзорные органы не будут проверять их еще в ближайшие три года. Мы полагаем, что срок проведения проверки в отношении вновь организованных хозяйствующих субъектов должен составлять один год В период становления деятельности предприятия про-
исходит отработка технических и технологических процессов, когда могут произойти отклонения от установленных параметров, итогом которых являются снижение качества товаров, работ, услуг. Государственные органы, проверяя такие предприятия, основной целью проверки должны ставить именно профилактику правонарушений, их предупреждение и таким образом помогать хозяйствующим субъектам, указывать на слабые места в производстве, торговле, сфере оказания услуг, а также обучать их
Мы считаем целесообразным изменить подход к принятию мер по результатам таких проверок, имеющих важное профилактическое и предотвращающее значение
Предлагаем внести изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
Основанием для включения плановых мероприятий в ежегодный план проверок является истечение одного года со дня:
— государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
— начала реализации юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем определенного вида деятельности, в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления
Как показывает судебная практика, если плановая проверка не может быть проведена по вине хозяйствующих субъектов, то речь здесь идет о воспрепятствовании проверке 6 . Конечно, должностное лицо обязано составить протокол об административном правонарушении по ст. 19.4. 1 КоАП РФ «Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора)» 7. Но цель государственного органа — обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан — не достигнута При этом, как нам представляется, необходимо в Законе № 294-ФЗ предусмотреть, что в случае, если лицо признано виновным в воспрепятствовании проведению плановой проверки, его требуется включить в план проверок на следующий календарный год В связи с этим необходимо расширить перечень оснований для проведения плановой проверки
Однако в некоторых случаях проведение плановой проверки невозможно по причинам, не зависящим от воли хозяйствующих субъектов либо
надзорных органов. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон № 294-ФЗ в части возможного переноса срока проведения ежегодной плановой проверки, при возникновении причин, не зависящих от воли проверяемого лица, а именно болезни или выезда по уважительной причине руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя за пределы субъекта РФ, а также в случае изменения наименования юридического лица и места фактического осуществления деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя) Кроме того, проверяемый объект может находиться в состоянии, не позволяющем провести надзорные мероприятия (капитальный ремонт) Основания перенесения проверки необходимо подтвердить документами
1 О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. от 10 марта 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4, ст. 305. С. 1119-1138 .
2 Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М. , 2010 . С. 13 .
3 Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации : приказ Минздравсоцразвития России № 746 от 3 ноября 2006 г. // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 2006. № 51 .
4 График проверок Управления Роспотребнадзора по Свердловской области [Электронный ресурс]. URL: http:// www. 66. rospotrebnadzor. ru/240/ (дата обращения: 30.05. 2012).
5 О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg. ru/2008/12/30/prava-kontrol-dok .
html (дата обращения: 12.04.2012) .
6 Решение арбитражного суда Саратовской области по делу № А-57-7046/2009 от 30 июня 2009 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant . ru/ (дата обращения: 12.04.2012) .
7 Кодекс РФ об административных правонарушениях : федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195 (изменения внесены Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ 1 августа 2011 г.) . М. , 2011 .
