CC BY
91
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
Научная статья
УДК 342.5
Административное законодательство в сфере миграции:
новые тренды
Столярова Зинаида Николаевна
Академия управления МВД России, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье анализируется административное законодательство в сфере миграции, исследуются основные тренды, которые целесообразно учесть при разработке новых законопроектов в сфере миграции. Особое внимание уделяется вопросам правового регулирования цифровых технологий, которые благодаря развивающимся процессам цифровизации активно внедряются в миграционную сферу. Внимание автора акцентируется на необходимости модернизации правового регулирования информационного обеспечения деятельности миграционных подразделений с учётом появления новых цифровых разрешительно-визовых документов, а также биометрической идентификации личности иностранного гражданина и лица без гражданства. Автор обосновывает необходимость модернизации административного законодательства в сфере миграции с учётом новых тенденций и трендов реализуемой концепции государственной миграционной политики Российской Федерации. Автором высказаны конкретные идеи и предложения, затрагивающие вопросы систематизации миграционного законодательства в Российской Федерации.
Ключевые слова: административная деятельность органов внутренних дел, иммиграционный контроль, нормотворчество, информационные технологии, биометрическая идентификация, цифровые документы, миграция, иностранные граждане, реализация миграционной политики
Для цитирования: Столярова З. Н. Административное законодательство в сфере миграции: новые тренды // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2022. № 1. С. 124-129.
Original article
Administrative legislation in the field of migration: new trends
Stolyarova Zinaida N.
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia,
Abstract. This article analyzes the administrative legislation in the field of migration, examines the main trends that should be taken into account when developing new draft laws in the field of migration. Particular attention is paid to the issues of legal regulation of digital technologies, which are being actively implemented taking into account the developing processes of digitalization in the migration sphere. The author's attention is focused on the need to modernize the legal regulation of information support for the activities of migration units, taking into account the emergence of new digital permits and visa documents, as well as biometric identification of the identity of a foreign citizen and a stateless person. The author substantiates and makes proposals on the need to modernize administrative legislation in the field of migration, taking into account new trends and trends, the implemented concept of the state migration policy of the Russian Federation.
Keywords: administrative activities of internal affairs bodies, immigration control, rule-making, information technology, biometric identification, digital documents, migration, foreign citizens, implementation of migration policy
For citation: Stolyarova Z. N. Administrative legislation in the field of migration: new trends // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 1. P. 124-129.
© Столярова З. Н., 2022
Современное российское административное законодательство в сфере миграции является, вероятно, самым динамично развивающимся в силу объективных причин и складывающихся условий в сфере социально-экономического, политического, демографического, пространственного информационного и иного развития нашего государства.
Начиная с 90-х годов ХХ века и до настоящего времени российское законодательство в сфере миграции прошло уже несколько этапов своего развития, учитывая различные модели государственной миграционной политики и документы стратегического планирования, на которых оно основывалось. На сегодняшний день сфера миграции представлена достаточно мощной, актуальной, с точки зрения рисков и угроз, нормативной правовой базой, регламентирующей миграционные правоотношения.
Современная модель государственной миграционной политики задаёт новый вектор развития административного законодательства в сфере миграции, устанавливая новые миграционные тренды, обосновывая необходимость введения новых правовых статусов мигрантов, административно-правовых режимов, разработки новых административно-правовых механизмов и административных процедур, направленных на формирование гибкой миграционной политики, преимущественно, в сфере внешней трудовой миграции.
Этому способствует, в том числе, и достаточно интенсивная деятельность российского государства на различных международных площадках по заключению с заинтересованными странами договоров и соглашений, результатом подписания которых является предоставление различного рода преференций на въезд и пребывание в нашей стране мигрантам из стран - участников соглашений.
Осложнение эпидемиологической обстановки, вызванной СОУЮ-19, во всем мире также отразилось на миграционном законодательстве, которое предусмотрело временные меры путём введения правовых норм в целях легализации и урегулирования административно-правового статуса мигрантов.
Одним из современных миграционных трендов и важным событием для национальной правовой системы является разработка проекта нового комплексного миграционного закона. Законопроект, представляя собой конгломерат миграционных правовых норм, очевидно, должен иметь лаконичное наименование, не перегруженное уточняющими терминами, при этом отражающее в полном объёме его предметное содержание.
В контексте изложенного представляется уместной и целесообразной идея о систематизации административного законодательства в сфере миграции, которая обсуждается на протяжении практически двух десятков лет среди виднейших специалистов в сфере миграции. Эта идея вновь обретает свою актуальность с учётом многогранности и сложности миграционных правоотношений, а также мно-
жественности категорий иностранных граждан, их административно-правовых статусов, правовых механизмов контроля, мер административного воздействия, применяемых к рассматриваемой категории субъектов миграционных правоотношений.
Представляется, что структура и содержание законопроекта будут составлены исходя из ключевого принципа о необходимости правового регулирования в каждой главе законопроекта исключительно одного строго определённого вида миграционных правоотношений.
Современные процессы интеграции задают ещё один новый тренд в миграционном законодательстве, способствуя появлению новых правовых статусов мигрантов, прибывающих в нашу страну из стран - участниц интеграционных процессов (ЕвроАзС, Союзное государство, Таможенный союз и др.) В этой связи актуальным представляется вопрос детальной регламентации новых правовых статусов отдельных категорий иностранных граждан.
Очевидно, что стиль изложения законопроекта должен обладать присущими ему специфическими особенностями, содержать достаточно внушительные по своему содержанию главы.
Модернизация понятийно-категориального аппарата сферы миграции также должна отражать новые тренды в рассматриваемой области, с учётом новых тенденций в нормотворчестве.
Так, например, в целях усовершенствования понятийно-категориального аппарата отраслевого законодательства обязательным должно явиться наличие статьи, содержащей основные определения понятий в сфере миграции, тем более в условиях разработки и внедрения новых цифровых трендов в данной области.
Представляется целесообразным уточнить в законопроекте категории лиц, на которых распространяется действие данного законопроекта, а также дополнить их перечень, к примеру, терминами «лицо без гражданства», «неграждане», «апатриды», «бипатри-ды», «лица с неурегулированным правовым статусом» и т. д., определив их понятия.
Принимая во внимание возможность разработки нового миграционного закона, представляется, что законопроект не должен содержать противоречий и, в свою очередь, также не должен противоречить системе законодательства в целом. К примеру, определение понятия «иностранный гражданин», представленное в двух ныне действующих миграционных законах, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и гражданство Российской Федерации [1; 2], необходимо привести к единообразному толкованию, установив единое определение указанного понятия. Эту проблему, как и дублирование иных положений и норм в законодательных актах, мог бы решить единый нормативный правовой документ в сфере миграции.
Кроме того, учитывая большое количество различных документов, находящихся в обращении у иностранных граждан, представляется целесообразным определить исчерпывающий перечень документов (помимо цифровой визы, миграционной карты, вида на жительство и др.), подтверждающих законное право иностранного гражданина находиться на территории российского государства, дополнив его такими, как патент, паспорт болельщика и т. д. В этой связи хотелось бы обратить внимание уважаемых разработчиков законопроекта на новые цифровые тренды в области изготовления разрешительно-визовых документов, к примеру таких, как цифровая виза, электронное приглашение, Ю-карта иностранного гражданина и др.
Регламентация указанных выше миграционных правоотношений в едином нормативном миграционном акте также могла бы разрешить проблему дублирования подобных правовых норм и положений в различных законодательных актах.
Ещё одним из новых трендов миграционного законодательства, обсуждаемых на международных площадках, становится биометрическая идентификация личности мигранта. Поэтому важнейшим направлением в разработке законопроекта в сфере миграции, безусловно, должны явиться биометрическая идентификация и геномная регистрация иностранных граждан как приоритетные направления учёта рассматриваемой категории граждан для установления личности иностранного гражданина в контексте угроз национальной безопасности и противодействия негативных проявлениям в миграционной сфере, в том числе незаконной миграции.
Таким образом, принимая во внимание основные задачи, изложенные в документах стратегического планирования [3; 4] в сфере миграции и запланированные к реализации, представляется, что в новом миграционном законопроекте, регламентирующем условия въезда и выезда, а также условия пребывания и проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации, законодателем, с учётом широкого внедрения информационных технологий и всеобщей цифровизации, будут реализованы самые новые тренды в рассматриваемой сфере, нуждающиеся в урегулировании нормами права.
Очевидно, что административное законодательство, в том числе в сфере миграции, очень динамично развивается. Анализ миграционной ситуации свидетельствует о различных социально-экономических, политических, демографических изменениях, происходящих в нашем государстве, что, в свою очередь, оказывает непосредственное воздействие на положительную динамику миграционных процессов, в том числе и в Российскую Федерацию. В этой связи административно-правовой статус мигрантов, въезжающих на территорию российского государства, часто вызывает вопросы относительно соответствия цели въезда истинным намерениям мигрантов, страны исхода, сроков и оснований пребывания и т. д.
Кроме того, довольно часто в правоприменительной практике миграционных подразделений выявляются так называемые «вновь открывшиеся обстоятельства», в том числе семейные, оказывающие, как правило, решающее воздействие на правовое положение и административно-правовой статус мигрантов в Российской Федерации. Безусловно, все эти факторы необходимо учитывать в перспективе и в административном законодательстве в сфере миграции нашей национальной правовой системы. Так, например, необходимо учитывать, что современная миграционная политика во всем мире ужесточается с каждым днем, и наравне с тем, что работодатель усложняет процесс заработка для трудовых мигрантов, в административном законодательстве появляются новые правовые нормы, затрагивающие их правовое положение и по-новому регламентирующие правоотношения между трудящимися мигрантами и государством.
Систематизация данных правовых норм в едином нормативном документе в сфере миграции способствовала бы большей ясности и прозрачности правового регулирования в сфере миграции.
Современный этап развития правового регулирования миграционной сферы на сегодняшний день, к сожалению, не имеет четко выраженной системы. Так, например, имеющиеся нормативные правовые акты практически не консолидированы и являются достаточно разрозненными, что, в свою очередь, оказывает негативное влияние на стабильность рассматриваемой сферы правового регулирования. Кроме того, имеются вопросы по количеству иностранных граждан, находящихся в нашей стране без наличия законных на то оснований.
Представляется, что потребности правоприменительной практики в исследовании причин миграции, преимущественно незаконной, объясняются необходимостью выработки целого комплекса мер по определению её размеров и характера, а также по её профилактике и предупреждению.
Анализ новых трендов административного законодательства в сфере миграции показывает, что современная российская миграционная политика, с учётом установленного законодателем периода её реализации (до 2025 г.), безусловно, требует корректировки, соответствующей складывающейся обстановке, в том числе и с учётом осложнения эпидемиологической ситуации, как в стране, так и в мире в целом. При этом целесообразно сделать акцент преимущественно на привлечении высококвалифицированных специалистов из числа так называемых «интеллектуальных мигрантов», в том числе соотечественников, их адаптации и интеграции в российское общество, а также разработке и внедрении единой интегральной системы контроля миграционных процессов и противодействия незаконной миграции, направленных, прежде всего, на повышение эффективности межведомственного взаимодействия в сфере
миграции и усиление юридической ответственности за организацию незаконной миграции.
Исследуя новые тренды в административном законодательстве в рассматриваемой сфере, следует учитывать, что его субъектами выступают чаще всего физические лица (мигранты и лица без гражданства), то есть лица, не имеющие гражданства страны пребывания (в данном случае речь идёт об отсутствии гражданства Российской Федерации). Указанные лица могут иметь множество различных административно-правовых статусов (статус временно либо постоянного проживающего, временно пребывающего и др.).
Осуществление трудовой деятельности в нарушение установленных законом миграционных требований, нарушение транзитных правил, использование поддельных миграционных документов, уклонение от исполнения требования на выезд за пределы российского государства по истечении срока пребывания, в том числе нарушение порядка выезда по причине отсутствия необходимых документов, - всё это, как свидетельствует правоприменительная практика, квалифицируется с точки зрения теории административного права в качестве основных административных правонарушений миграционного законодательства, фиксирующихся в отношении вышеуказанных граждан. В этой связи представляется целесообразным внести изменения и дополнения в кодифицированный акт в части установления новых составов административных правонарушений, совершаемых рассматриваемой категорией физических лиц.
Правовое регулирование отдельных механизмов удаления иностранных граждан с территории Российской Федерации также дублируется во многих законодательных актах. Так, например, правовые нормы, изложенные в ст. 3.2, 3.10 КоАП РФ, регламентирующие вопросы административного выдворения иностранного гражданина за пределы территории РФ, также представлены и в содержании Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», имеющего свой предмет правового регулирования. А перенесение остальных процедур удаления (депортации и реадмиссии) в иные нормативные правовые акты, возможно, является стратегически правильным решением, но вместе с тем явно недостаточным.
Систематизация указанных правовых норм в едином нормативном документе в сфере миграции способствовала бы большей эффективности деятельности компетентных органов по применению указанных механизмов удаления мигрантов с территории РФ и повышению государственного управления в реализации миграционной политики.
Безусловно, необходимо продолжать дальнейшее исследование актуальных проблем исполнения административных наказаний в отношении мигрантов, в том числе административного штрафа как самого распространенного в отношении данной категории лиц, с учётом проблемы взыскиваемости администра-
тивных штрафов в условиях пребывания мигрантов за пределами российского государства.
Анализируя правовую норму, изложенную в ст. 3.10 КоАП РФ [5], следует подчеркнуть, что сама по себе административная процедура удаления иностранных граждан за пределы нашего государства всё-таки остаётся несовершенной и нуждается в оптимизации с точки зрения цивилизованного подхода к разрешению данной проблемы. Так, например, прогнозируя в перспективе негативные юридические последствия, связанные с административным выдворением иностранного гражданина за пределы территории российского государства, представляется целесообразным закрепить на законодательном уровне в качестве обязательного требования правовую норму, которая предполагала бы наличие у иностранца необходимой суммы денежных средств для возвращения в страну исхода, достаточной для приобретения обратного билета для иностранца и членов его семьи, которую он обязан перечислить на специальный счет, к примеру, органа исполнительной власти, чтобы финансовое бремя по его возвращению не возлагалось на бюджет российского государства. Представляется, что специальный счёт должен принадлежать той организации, которая в перспективе будет осуществлять функции по его административному выдворению в случае наступления негативных юридических последствий, связанных с процедурой его удаления с территории России.
В этой связи необходимо разработать и закрепить на законодательном уровне нашей национальной правовой системы правовую норму, которая бы устанавливала административный запрет на въезд в российское государство лицам из числа иностранцев и членов их семей, которые в установленном законом порядке были выдворены за пределы России и не исполнили возложенные на них судом финансовые обязательства.
Принимая во внимание вышесказанное, с учётом развития и модернизации информационного обеспечения деятельности подразделений по вопросам миграции территориальных органов внутренних дел, представляется целесообразным в качестве нового тренда административного законодательства в сфере миграции урегулировать нормами права процесс формирования нового единого информационного ресурса, который должен явиться неким конгломератом сведений регистрационного и миграционного учетов, как российских граждан, так и иностранцев и лиц без гражданства, с учётом обновления государственной информационной системы миграционного учета. Очевидно, что данная деятельность нуждается не только в технической модернизации, но и модернизации правовой регламентации в целях ее успешного функционирования.
Таким образом, новые тренды в административном законодательстве в сфере миграции подчёркивают возникшую потребность в систематизации миграционного законодательства. Эта необходимость
обусловлена также и тем, что в статусные федеральные законы в сфере миграции, с чётко определенным предметом правового регулирования, за время их действия внесено такое количество изменений и дополнений, в том числе правовых норм процедурного характера, которые, должны быть установлены, скорее всего, на уровне подзаконных нормативных актов, с учётом их уточняющего характера.
Вышеперечисленные юридические факты объективно свидетельствуют о необходимости разработки комплексного законодательного акта в сфере миграции. Необязательно речь должна идти о Миграционном кодексе - идее, высказываемой ранее компетентными учёными и специалистами в рассматриваемой сфере. С учётом большого количества наименований нормативных правовых актов, используемых правовой наукой, подобный единый нормативный законодательный акт в сфере миграции вполне мог бы именоваться, например, «Свод законов в сфере миграции» или «Положение в сфере миграции в Российской Федерации».
«Свод законов в сфере миграции» мог бы явиться комплексным интегрирующим регулятором, устраняющим противоречия между систематизацией миграционного законодательства и процессом правотворчества в миграционной сфере, удобным с точки зрения правоприменения и реализации прав в рассматриваемой области, увеличивающим, таким образом, регулятивную эффективность права.
Список источников
1. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.01.2022).
2. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.01.2022).
3. Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.01.2022).
4. Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019-2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.01.2022).
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30 декабря 2021 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 10 января 2022 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 18.01.2022).
References
1. Federal Law of July 25, 2002 No. 115-FZ «On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation» [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/ (date of access: 01/18/2022).
2. Federal Law of May 31, 2002 No. 62-FZ "On Citizenship in the Russian Federation" [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/ (date of access: 01/18/2022).
3. Decree of the President of the Russian Federation of October 31, 2018 No. 622 "On the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 20192025" [Electronic resource]. URL: http://www.consultant. ru/ (date of access: 01/18/2022).
4. Decree of the Government of the Russian Federation of February 22, 2019 No. 265-r "On the action plan for the implementation in 2019-2021 of the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025" [Electronic resource]. URL: http://www. consultant.ru/ (date of access: 01/18/2022).
5. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 30, 2001 No. 195-FZ (as amended on December 30, 2021, with amendments and additions, effective from January 10, 2022) [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru/ (date of access: 01/18/2022).
Библиографический список
1. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. М., 2019.
2. Гусев А.В. Совершенствование ведомственной регламентации выполнения международных обязательств Российской Федерации в системе МВД России // Российский юридический журнал. 2017. № 5. С. 64-76.
3. Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 2.
4. Солдатов А.П. О необходимости совершенствования института административной ответственности в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 4 (48).
5. Хабриева Т.Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. М.: ИЗиСП: Юриспруденция, 2019. 400 с.
Bibliographic list
1. Andrichenko L.V., Plugina I.V. Migration legislation of the Russian Federation: development trends and application practice: monograph. M., 2019.
2. Gusev A.V. Improving departmental regulation of the fulfillment of international obligations of the Russian Federation in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia // Russian Journal of Law. 2017. No. 5. S. 64-76.
3. Stallions A.N. Codification of migration legislation as a legal basis for the formation of the migration policy of the Russian Federation // Russian Justice. 2008. No. 2.
4. Soldatov A.P. On the need to improve the institution of administrative responsibility in the field of ensuring the regime of stay (residence) of foreign citizens on the territory of the Russian Federation // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2018. No. 4 (48).
5. Khabrieva T. Ya. Migration law: comparative legal research: monograph. Moscow: IZiSP: Jurisprudence, 2019. 400 p.
Информация об авторе
Столярова Зинаида Николаевна - кандидат юридических наук
Information about the author
Stolyarova Zinaida N. - Candidate of Law
Статья поступила в редакцию 25.01.2022; одобрена после рецензирования 03.02.2022; принята к публикации 24.03.2022.
The article was submitted 25.01.2022; approved after reviewing 03.02.2022; accepted for publication 24.03.2022.
