CC BY
15РАЗДЕЛ I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО _И ПРОЦЕСС
АЛЕКСАНДР СЕРГЕЕВИЧ ДУГЕНЕЦ,
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заместитель начальника ФГУ «ВНИИ МВД России»;
МИХАИЛ ЯКОВЛЕВИЧ МАСЛЕННИКОВ,
Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник ФГУ «ВНИИ МВД России»
АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПРОВОДИМОЕ СОТРУДНИКАМИ МИЛИЦИИ
С учетом мобильности федерального и регионального законодательства об административной ответственности ставятся и анализируются вопросы обеспечения законности при производстве по делам
об административных правонарушениях. Особое значение придается качеству административного расследования, проводимого сотрудниками милиции более чем по 200 категориям таких дел. Излагаются законные требования, предъявляемые к процессуальным документам, по состоянию на 1 марта 2010 г
Ключевые слова: протокол об административном правонарушении, возбуждение дела, административное расследование, меры обеспечения производства, постановление по делу об административном правонарушении.
A.C. Dugenetz, RF Honorary Lawyer, DSc (Law), Professor, Deputy Head, FPI Russia MI National Research Institute; e-mail: vnii59@yndex.ru; тел.: (495) 915-17-88;
M.Y. Maslennikov, RF Honorary Lawyer, PhD (Law), Assistant Professor, FPI Russia MI National Research Institute; e-mail: vnii59@yndex.ru; тел: (495) 915-18-85.
The administrative investigation of administrative offences conducted by police officers.
Taking into account the mutability of federal and regional legislation on administrative responsibility, the questions of guaranteeing law and order in the course of criminal procedure related to administrative offences are analyzed. Of main importance is the quality of administrative investigations carried out by police officers according to more than 200 categories of such offences. Legal requirements to such procedural documents provided for on March 1, 2010 are presented.
Key words: administrative offence record, bringing an action, administrative investigation, means of criminal proceedings, resolution related to an administrative offence.
U U И
э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X 5
#
В последние 50 лет, на рубеже ХХ и ХХ! вв., российское законодательство об административной ответственности активно и прогрессивно обновляется и содержательно развивается. Об этом свидетельствует, прежде всего, создание, принятие и практика применения КоАП РСФСР
(1984 г.) и КоАП РФ (2001 г.)1.
Значительно по объему, содержанию и социальной направленности законодательство об административной ответственности субъектов Российской Федерации по вопросам совместно-
1 См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
3
и и ы э о
а С
О
оэ
<
а С
ы О X оэ 5
¡г
а Н
и 5 X X
го ведения с Российской Федерацией в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации2.
Множественность нормативных правовых актов об административной ответственности требует адекватного административно-процессуального урегулирования порядка их применения. В связи с выполнением задач российского законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) и задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ) особое значение приобретает положительный опыт правоприменительной практики, получаемый при обобщениях и анализе такой практики и находящий свое отражение в руководящих постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Такие постановления являются обязательными для всех органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому даны разъяснения3. Кроме того, вопросы правоприменительной практики регулярно разъясняются в решениях Верховного Суда РФ, публикуемых в специальных изданиях4.
Ежегодно к административной ответственности привлекаются многие десятки миллионов российских граждан. Поэтому в социальном плане важно обеспечить применение административных наказаний в строгом соответствии с целями и задачами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и другими законами. Определяющее методологическое значение здесь имеют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по многим вопросам применения КоАП РФ. В связи с этим надо руководствоваться Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. № 9 — П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5, 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.. ,5».
2 См.: Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации: от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 6. С. 3-12; 2009. № 1. С. 1-2; 2006. № 12. С. 1-7.
3 См.: Статья 56 Закона «О государстве» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976.
4 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. № 9. С. 32-33; № 10. С. 18-20; № 11. С. 27-29, 33.
5 См.: СЗ РФ. 2009. № 27. Ст. 3382. Указанные в на-
звании Постановления статьи КоАП РФ обозначают: ст. 24.5
- обстоятельства, исключающие производство по делу об
Отмеченные предпосылки для законного, обоснованного и справедливого применения федеральных и региональных законов об административной ответственности закладываются на первой стадии их применения - стадии возбуждения дела об административном правонарушении и административного расследования по такому делу. Этот первый этап производства по делу об административном правонарушении является сложным и обязательным. Процессуально-правовые нормы, регламентирующие порядок выполнения правоприменителями их процедурных и процессуальных функций, содержатся в десяти6 статьях главы 28 КоАП РФ, которая называется «Возбуждение дела об административном правонарушении».
Заметим, что названный нами первый этап производства по делу об административном правонарушении не ограничен легитимно (т.е. законом) определенными статьями КоАП РФ, хотя наиболее выразительно по форме характеризуется двумя ключевыми статьями: ст. 28.1 -«Возбуждение дела об административном правонарушении» и ст. 28.7 - «Административное расследование». Но это, безусловно, не умаляет процессуально-правового значения других статей главы 28 КоАП РФ. В доктринальном плане по этому поводу не сложилось определенных суждений, и начальная (первая) стадия производства по делу об административном правонарушении часто называется «подготовкой дела к рассмотрению». По существу это так, но с правовой точки зрения не всегда соответствует содержанию, поскольку на этой стадии должны выполняться исключительно правовые действия - составляться акты, предусмотренные правовыми нормами. Между тем истории развития административного процесса известны названия стадии: «возбуждение дела об административном проступке7», «административное расследование8».
Не вдаваясь в теоретические тонкости юридической терминологии, заметим, что в теории стадиями юридического процесса принято
административном правонарушении; ст. 27.1 - меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении; ст. 27.3 - административное задержание; ст. 27.5 - сроки административного задержания; ст. 30.7 - решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.
6 См.: Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210 в КоАП РФ введена ст. 28.1.1 «Протокол осмотра места совершения административного правонарушения» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4007.
7 См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 184.
8 См.: Бахрах Д.Н., Телегин А.С. Административное расследование // Производство по делам об административных правонарушениях. Свердловск, 1986. С. 18.
#
4
называть такие его части, которые характеризуются автономностью, логической, целевой и процессуальной завершенностью, выражающейся в принятии определенно-конкретного решения и издании (вынесении) правового результативного акта - документа. Под этим знаком формируется суждение о том, что нет формально-законных оснований для разделения административно-процессуальных функций по возбуждению дела об административном правонарушении и об административном расследовании по такому делу. Здесь имеются в виду обстоятельства, характеризующие факты возбуждения дела об административном правонарушении, указанные в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ9.
Дело считается возбужденным с момента:
1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;
2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ;
5) вынесения постановления по делу об административном правонарушении на месте совершения административного правонарушения в соответствии с ч. 1 или 3 ст. 28.6 КоАП РФ.
Как явствует из приведенных положений, итоговыми процессуальными актами - документами на первом этапе производства по делу об административном правонарушении не являются протокол осмотра места совершения административного правонарушения и первый протокол о применении мер обеспечения, так как согласно ст. 28.9 КоАП эти протоколы сами по себе не могут влечь дальнейшего разбирательства по факту обнаружения деяния, имеющего признаки административного правонарушения, и производство по этому факту может быть прекращено по основаниям, установленным ст. 24.5 КоАП РФ. Но наряду с этим, итоговые процессуальные акты - документы, составляемые (принимаемые) согласно 3, 4 и 5 позициям приведенных положений ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, обязательно влекут продолжение правоприменительного процесса на стадии
рассмотрения дела по существу и вынесения постановления по результатам рассмотрения дела. Подтверждение верности такого суждения находим в ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ: «По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении».
Изложенное дает основание утверждать, что возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование находятся в неразделимом процессуально-правовом единстве и как начальный этап производства по делу об административном правонарушении взаимно интегрируются в единый процессуально-правовой феномен в качестве стадии расследования по делу об административном правонарушении. При этом возбуждение дела, фиксируемое в процессуальных документах, указанных в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ (протокол осмотра места совершения административного правонарушения, первый протокол о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, определение о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении), и собственно административное расследование по делу об административном правонарушении в своем процессуально-правовом единстве являются обязательными процедурными условиями для рассмотрения дела по существу и вынесения постановления по делу.
Отмеченное процессуально-правовое единство возбуждения дела об административном правонарушении и расследования по такому делу надо воспринимать как правовую данность и сложившийся терминологический ряд, выражающий средства, способы и формы достижения единой цели данного вида юридического процесса - подготовки к рассмотрению материалов дела об административном правонарушении. Функциональная направленность таких подготовительных действий, совершаемых уполномоченными на это должностными лицами органов милиции, характеризуется относительной самостоятельностью, логической последовательностью и процессуальной завершенностью10.
В производстве по делам об административных правонарушениях различают стадии обязательные:
9 См.: В редакции Федерального закона от 9 ноября 2009 г. № 249-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2009. № 45. Ст. 5267.
10 См.: Зуев Б.Р. Возбуждение дела об административ-
ном правонарушении: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2004. С. 13-14.
и и
И
э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
#
и и ы э о
а С
О
оэ
<
а С
ы О X оэ 5
¡г
а Н
и 5 X X
1) расследование по делу об административном правонарушении;
2) рассмотрение дела и вынесение постановления;
3) исполнение постановления о назначении административного наказания.
Факультативными стадиями являются обжалование либо пересмотр постановлений, вступивших в силу.
Исторически сложилось и фактически складывается так, что органы милиции общественной безопасности (далее - органы милиции) принимают участие в производстве по абсолютному большинству дел об административных правонарушениях на всех стадиях производства по таким делам, в том числе в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Исключением из этого общего правила является вынесение постановления по делу об административном правонарушении без составления протокола о нем при назначении административного наказания на месте совершения административного правонарушения на основании ст. 28.6 КоАП РФ (в ред. ФЗ от 9 ноября 2009 г № 249-ФЗ)11. В таких случаях стадии административного расследования и рассмотрения дела как бы «сливаются» в одну форму правоприменения.
Круг дел об административных правонарушениях, подведомственных органам милиции на стадии административного расследования, предопределяется их компетенцией по рассмотрению таких дел и по составлению протоколов об административных правонарушениях. В ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ это сформулировано четко: протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и, кроме того, в случаях, указанных в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. В ст. 23.3 КоАП РФ перечислены категории указанных дел, которые вправе рассматривать сотрудники органов милиции, и названы их должностные лица, уполномоченные рассматривать дела от имени органов внутренних дел.
На стадии административного расследования сотрудники органов милиции в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ12 уполномочены составлять протоколы более чем по 200 видам административных правонарушений - это более половины от общего количества административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Кроме того, сотрудники органов милиции уполномочены составлять протоколы о мно-
гих видах административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации13.
Полномочия сотрудников органов милиции в производстве по делам об административных правонарушениях во многом конкретизированы в Перечне должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях14.
Порядок, сроки составления протоколов об административных правонарушениях и предъявляемые к ним требования были нами представлены ранее15. Подчеркивая процессуально-правовое и процедурное значение протокола об административном правонарушении, отметим следующее.
1. Без этого процессуального документа невозможно завершение производства по делу об административном правонарушении независимо от того, составлен ли он как первичный акт по факту обнаружения деяния, имеющего признаки административного правонарушения, либо как итоговый акт - документ, составленный по результатам административного расследования (ч. 1 ст. 28.2, ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ).
2. Юридическое качество протокола об административном правонарушении предопределяет качество результатов рассмотрения дела об административном правонарушении и непоколебимость выносимого по делу постановления, определения либо иного решения. Надо иметь в виду, что недостатки протокола об административном правонарушении не всегда могут быть устранены при рассмотрении дела и часто влекут отмену постановлений на стадии пересмотра, в том числе вступивших в законную силу.
Так, судьями районных судов Российской Федерации на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ для устранения недостатков протоколов об административных правонарушениях они возвращены: в 2006 г. - в 5,8% случаев, в 2008 г. - в 6,2% случаев. Эти показатели весьма значительны сами по себе, но симптоматично и то, что в
11 См.: СЗ РФ. 2009. № 45. Ст. 5267.
12 См.: В редакции ФЗ от 28 декабря 2009 г. № 380 // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 1.
13 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 7. С. 5-6; См. также: Статья 1.3.1 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 1.
14 См.: Утвержден приказом МВД России от 2 июня 2005 г № 444 (в ред. приказов № 877 и др.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 31; 2007. № 5; и др.; См. также: Статья 1.3.1 КоАП РФ в ред. ФЗ от 28 декабря 2009 г. № 380 // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 1.
15 См.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Протокол об ад-
министративном правонарушении: процессуально-правовое и процедурное значение // Научный портал МВД России. 2008. № 3. С. 13-19.
#
6
указанных случаях дела в суды не были представлены для повторного рассмотрения, что дает основание предполагать о прекращении производства по указанным делам16.
Производство по делу об административном правонарушении возбуждается с соблюдением правил о территориальной и предметной подведомственности. Первая определяется территорией (местом) совершения (обнаружения) деяния, имеющего признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ (либо иным законом Российской Федерации) или законом субъекта Российской Федерации, на территории которого совершено либо обнаружено указанное деяние.
Предметная подведомственность определяется на основании правовой оценки - юридической квалификации противоправного деяния - с учетом его признаков, указанных в диспозиции соответствующей нормы федерального или регионального закона.
При этом необходимы защита на основании закона прав, свобод и охраняемых законом интересов личности, государства и общества, обеспечение полного, всестороннего, объективного и своевременного установления обстоятельств совершения административных правонарушений и предупреждение их совершения. Для выполнения таких требований закона при возбуждении дела об административном правонарушении следует:
1) установить факт совершения противоправного деяния, имеющего признаки административного правонарушения;
2) определить место, время и обстоятельства его совершения;
3) установить лицо (физическое или юридическое), совершившее такое деяние;
4) выявить очевидцев и иных свидетелей совершения указанного деяния;
5) принять меры к собиранию, закреплению и сохранению вещественных и иных доказательств, в том числе меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Некоторые из этих критериев имеют нормативно-правовую основу, и без их учета утрачивают процессуальное значение иные факторы. По общему правилу административное наказание не может быть назначено по истечении 2-х месяцев со дня совершения административного правонарушения (за исключением некоторых случаев (их около 20), установленных ст. 4.5
КоАП РФ); к административной ответственности привлекаются виновные с 16-летнего возраста (ст. 2.3 КоАП РФ); меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и общие правила их применения регламентированы правовыми нормами, содержащимися в главе 27 КоАП РФ.
В числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых на стадии административного расследования, в том числе органами милиции, в ст. 27.1 КоАП РФ предусмотрены следующие (их 10 видов): доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортных средств, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего лица; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.
Основания и порядок применения названных мер определены в ст. 27.2-27.17 КоАП РФ, а также в специальных нормативных правовых актах17.
Конечно, не во всех случаях применяют меры обеспечения непосредственно сотрудники органов милиции, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях и вести по ним административное расследование. В установленном порядке помощь в этом оказывают служба участковых уполномоченных милиции, инспекторы дорожного движения, служба охраны общественного порядка, служба вневедомственной охраны, а также сотрудники иных ведомств (противопожарной службы органов МЧС, Госсанэпидемнадзора и других структур, не входящих в систему МВД России).
Поводы для возбуждения дела достаточно полно и исчерпывающе сформулированы в ч. 1 и 2 ст. 28.1 КоАП РФ. При этом надо учитывать изменения и дополнения, внесенные в ст. 28.3 КоАП РФ федеральными законами от 24 июля 2007 г. № 240-ФЗ, от 9 ноября 2009 г. № 249-ФЗ и от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ.
16 См.: Обзор деятельности судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 г. // Российская юстиция. 2007. № 5. С. 68; Обзор деятельности судов общей юрисдикции и мировых судей в 2008 г // Российская юстиция. 2009. № 8. С. 64.
17 См.: Инструкция о порядке осуществления привода. Утв. приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438 // БНА РФ. 2003. № 47; Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации. Утв. Постановлением Правительства РФ от
18 декабря 2003 г. № 759 // СЗ РФ. 2003. № 51. Ст. 4990.
и и
И
э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
#
и и и э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
¡г
а Н
и 5 X X
Выше изложен момент отсчета времени возбуждения дела об административном правонарушении, указанный в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. При этом надо учитывать, что по общему правилу не выносится отдельного акта - документа, фиксирующего решение правоприменителя о возбуждении дела об административном правонарушении. Такие процессуальные документы выносятся только в двух случаях: прокурором - в форме постановления и в иных случаях - в форме определения, но только при необходимости проведения административного расследования (п. 3, 4 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Тем не менее, даже без вынесения прокурором указанных постановления и определения для признания необходимости административного расследования по поступившим сообщениям в полном объеме должна проводиться основательная проверка факта и обстоятельств совершения противоправного деяния по признакам юридического состава административного правонарушения, указанным в ст. 2.1 КоАП РФ.
В КоАП РФ целесообразно закрепить начальный этап производства по делам об административных правонарушениях. Здесь важно и другое -даже при отсутствии отдельного процессуального документа о возбуждении дела об административном правонарушении и, тем более, об окончании официального административного расследования начальный этап производства по такому делу заканчивается составлением протокола об административном правонарушении, без которого невозможно рассмотрение дела по существу (ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ). Это правило незыблемо должно соблюдаться, кроме случаев назначения административного наказания без составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.6 КоАП РФ). Но, заметим, и в подобных случаях выносится постановление по результатам рассмотрения материалов об административном правонарушении (или при обнаружении правоприменителем такого факта).
Есть основания утверждать, что фактически все проверочные первоначальные действия правоприменителя, уполномоченного и обязанного обеспечить подготовку материалов об административном правонарушении и передачу их для рассмотрения по существу, являются и воспринимаются не иначе как административное расследование по делу об административном правонарушении.
Обращают на себя внимание три обстоятельства:
1) прокурор уполномочен возбуждать дела не только в особых случаях, указанных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, но и о любом ином административном
8
правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации;
2) постановление прокурора должно содержать сведения, фиксируемые в протоколе об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ;
3) постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении непосредственно направляется судье, коллегиальному органу, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в соответствии с нормами главы 23 КоАП РФ (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).
Административное расследование не является обязательным по всем категориям дел об административных правонарушениях и проводится только по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, обычно в случаях, если в производстве по делу об административном правонарушении возникают трудности, требующие значительных затрат времени, связанных с проведением экспертизы или иных процессуальных действий, а также по делам о нарушениях законодательства: антимонопольного; о рекламе; о налогах и сборах; таможенного; об охране окружающей природной среды; в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; о противопожарной безопасности; в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и на транспорте.
О возбуждении производства по делу об административном правонарушении и проведении административного расследования выносит определение должностное лицо, правомочное составлять протокол об административном правонарушении (ст. 28.3 КоАП РФ). Прокурор в соответствующих случаях выносит постановление немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Указанные процессуальные документы должны быть полными, обстоятельными и мотивированными, со ссылкой на повод для принятия такого решения, а также на федеральный или региональный закон, предусматривающий административную ответственность за выявленное правонарушение, с указанием на процессуальные нормы ч. 1 и 2 ст. 28.7 КоАП РФ.
Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.
Помимо составления протокола об административном правонарушении и получения объяснений от лица, привлекаемого к административной ответственности, в целях обеспечения правильного рассмотрения дела необходимы
#
объяснения свидетелей (и особенно в тех случаях, когда правонарушитель отрицает свою вину в содеянном), следует выяснить также возможные судимости или факты привлечения к административной ответственности, каково семейное положение правонарушителя и размер его заработной платы, пенсии или стипендии. Такие данные учитываются при определении вида и меры административного наказания, которое назначается с учетом смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств (ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ).
Сотрудникам милиции, уполномоченным возбуждать дела и вести административное расследование по делам об административных правонарушениях, необходимо учитывать все более возрастающие требования по соблюдению законности в производстве по таким делам, не получившие полного разрешения в КоАП РФ, и разъяснять (при необходимости) порядок обжалования совершаемых процессуальных действий, принятия решений и вынесения процессуальных документов. При этом надо иметь в виду следующее.
1. В ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ нет указаний о содержании и порядке обжалования определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Определение выносится в произвольной форме, но в нем указываются: дата и место его вынесения; фамилия, инициалы и должность сотрудника милиции, вынесшего определение; поводы и основания для вынесения; обстоятельства дела; обоснование решения о вынесении такого определения; порядкок и сроки его обжалования со ссылкой на ч. 3 ст. 29.12 и ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ.
В резолютивной части определения необходимо прямо указывать, что оно может быть обжаловано в 10-дневный срок вышестоящему должностному лицу органа милиции либо органа внутренних дел.
Протокол об административном правонарушении может быть возвращен судом для устранения такого недостатка, как отсутствие подписи лица, в отношении которого протокол составлен, или отметки об отказе от подписания протокола, предусмотренной ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ18.
2. КоАП РФ не предусматривает возможность обжаловать определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Такое определение открывает перспективу для рассмотрения дела по существу и оно может быть обжаловано, а возражения по этому доку-
менту могут быть включены соответствующим участником производства по данному делу об административном правонарушении в жалобу на итоговый акт - документ, выносимый по окончании производства по нему19.
3. Защита прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций проявляется в том, что сотрудник органа милиции, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязан вынести постановление о прекращении производства по делу, если установлено хотя бы одно обстоятельство, указанное в ст. 24.5 КоАП РФ. Подобное постановление должно быть мотивированным, а по форме и содержанию - соответствовать требованиям, указанным в ст. 29.10 КоАП РФ (ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ).
В постановлении о прекращении производства по делу об административном правонарушении указываются данные, аналогичные тем, которые названы выше применительно к определению об отказе в возбуждении производства по делу об административном правонарушении. В таком постановлении должен быть решен вопрос об изъятых вещах и документах и о порядке их возвращения законным собственникам либо владельцам, а также о судьбе вещей, изъятых из оборота. При этом обязательны ссылка на ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ и указание о порядке и сроке обжалования постановления.
Согласно ч. 2 ст. 29.4, п. 3 ч. 1 ст. 30.1 и ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ постановление сотрудника милиции о прекращении производства по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в 10-дневный срок вышестоящему должностному лицу органа милиции или органа внутренних дел. Об этом указывается в резолютивной части постановления.
4. Часть 5 ст. 30.9 КоАП РФ в редакции ФЗ от 17 июля 2009 г. № 160 предусматривает: решение суда по жалобе по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, помимо лиц, указанных в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, должностным лицом, вынесшим такое поста-новление20. Таким образом, должностные лица, рассмотревшие по первой инстанции дело по существу, получают указанное право, как и участники производства по делу об административном правонарушении, и становятся во многих случаях выразителями позиции сотрудников милиции, возбудивших дело об административном правонарушении и проведших административное рас-
18 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федера-
ции. 2006. № 5. С. 19.
19 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 10. С. 27-28.
20 См.: Пункт 23 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009. № 160 // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3597.
и и и э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
#
и и ы э о
а С
О
оэ
<
а С
и О X оэ S
¡г
а Н
и S X X
следование.
Возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование, проводимое сотрудниками милиции, ограничиваются определенными сроками21:
1) протокол об административном правонарушении должен составляться немедленно после выявления очевидного совершения либо установления юридических признаков такового, а в случаях необходимости дополнительного выяснения обстоятельств - в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (ч. 1, 2 ст. 28.5 КоАП РФ);
2) физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, в течение суток под расписку вручается или высылается копия такого определения (ч. 31 ст. 28.7 КоАП РФ);
3) административное расследование подлежит окончанию в месячный срок с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ);
4) срок проведения административного расследования - один месяц со дня возбуждения дела об административном правонарушении и может быть продлен не более чем на месяц (по общему правилу) либо на срок до 6 месяцев (по делам о нарушении правил дорожного движения, связанном с нанесением вреда здоровью) по мотивированному определению руководителя подразделения милиции, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Копия такого определения в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых проводится административное расследование, а также потерпевшему (ч. 5, 51, 52 ст. 28.7 КоАП РФ в ред. ФЗ от 29 июня 2009 г.);
5) протокол об административном правонарушении либо постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, находящегося в производстве сотрудников милиции, в срок до трех суток с момента их составления (вынесения) подлежат направлению в суд, иному органу, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Если за административное правонарушение предусмотрено наказание в виде административного ареста
или административного выдворения, указанные протоколы (постановления) подлежат направлению в суд после их составления. Если при административном расследовании применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, то протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, и протокол о временном запрете деятельности передаются на рассмотрение судье немедленно после составления этих процессуальных документов (ч. 1, 4 ст. 28.8 КоАП РФ);
6) в случае возвращения протокола для устранения недостатков в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ его недостатки подлежат устранению в срок не более трех суток со дня поступления материалов дела и они возвращаются по подведомственности для рассмотрения в течение суток со дня устранения недостатков (ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ).
Порядок исчисления сроков при производстве по делам об административном правонарушении был представлен ранее22.
При возбуждении дела об административном правонарушении и административном расследовании необходимо иметь в виду краткие сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых исключает производство по такому делу (ст. 4.5, п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Поэтому сотрудники милиции, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, должны обеспечить своевременное направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности и месту его рассмотрения согласно ст. 29.5 КоАП РФ.
Как отмечено, сотрудники милиции производят административное расследование по значительному количеству дел об административных правонарушениях. От полноты, всесторонности и объективности материалов и правильной (хотя и предварительной) правовой оценки правонарушения и обстоятельств его совершения зависит правильность окончательной юридической квалификации правонарушений и в конечном счете -законность, обоснованность, справедливость и исполнимость постановления о назначении административного наказания. Возрастающее правовоспитательное значение постановлений свя-
#
21 См.: Статья 28.7 КоАП РФ (в ред. от 28 декабря 2009
г. № 380-Ф3).
22 См.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях: правовое значение и условия соблюдения // Научный портал МВД России. 2009. № 1. С. 13-21.
ю
зывается с повышением основанных на нормах Конституции и других законов Российской Федерации требований к качеству административного расследования по делам об административных правонарушениях. Особенно необходимо принимать во внимание эти обстоятельства по делам, подлежащим рассмотрению судьями судов общей юрисдикции, которые уполномочены применять наиболее строгие меры административного наказания - административный арест, административное выдворение, административное приостановление деятельности, дисквалификацию, конфискацию и возмездное изъятие орудий правонарушения, лишение специального права, предоставленного гражданину. Эти меры существенно ограничивают права и свободы граждан и организаций и поэтому находятся под контролем государства.
Данные условия необходимо учитывать в связи с наметившейся тенденцией расширения сферы административного судопроизводства и перспективой передачи дел обо всех категориях административных правонарушений в ведение судов. Аргументированными и заслуживающими поддержки являются суждения о том, что «рассмотрение дела в суде предполагает проведение серьезной предварительной процессуальной работы, что результатом последней выступает вполне соизмеримое по тяжести правоограниче-ний административное наказание, применяемое в судебном порядке»23. Заметим, что судьям районных судов для рассмотрения могут быть переданы дела, подведомственные иным органам и должностным лицам, если проводилось административное расследование (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
Проведение административного расследования презюмирует надежду на его соответствие требованиям законов и во многих случаях предопределяет подведомственность дел для рассмотрения судьями районных судов.
В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 подчеркивается процессуально-правовое значение административного расследования и необходимость строгого соблюдения объема и порядка его проведения, а также указано: «установив, что административное расследование фактически не проводилось, судье районного суда при подготовке дела к рассмотрению следует решить вопрос о его передаче мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ». Аналогично решается во-
23 См.: Соловей Ю.П. Концепция административной ответственности требует уточнения // Актуальные проблемы административной ответственности. Омск, 2009. С. 9.
прос по делам, подведомственным иным структурам.
Такие обстоятельства влекут за собой задержку рассмотрения дел, в целом крайне отрицательно сказываются на качестве производства по делам об административных правонарушениях, не помогают своевременному рассмотрению дел, выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. С учетом конкретных фактов по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в адрес органа милиции может быть внесено представление об устранении недостатков в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ.
Выше было упомянуто о фактах отмены постановлений по делам об административных правонарушениях в связи с недостатками протоколов об административных правонарушениях. Конечно, не по всем таким делам административное расследование проводилось сотрудниками милиции. Подобные недостатки подлежат устранению в срок не более трех суток со дня поступления протоколов в соответствующий ОВД или должностному лицу. После устранения недостатков протокола материалы дела направляются для рассмотрения по подведомственности в сроки с учетом юридической квалификации правонарушения и вида административного наказания за его совершение (ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ).
Надо иметь в виду, что в ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ называется один существенный недостаток протокола, исключающий рассмотрение дела по существу, - составление протокола неправомочным должностным лицом. В п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ указан более широкий перечень подобных дефектов протокола об административном правонарушении, в том числе оформление других материалов дела неправомочными лицами либо неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела. В п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 обращается внимание на необходимость соблюдения этих требований закона всеми должностными лицами и органами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях.
Анализ федерального и регионального законодательства об административной ответственности и практики его применения дает основания высказать некоторые суждения о совершенствовании правоприменительного процесса и его нормативно-правовой основы.
1. Глава 28 КоАП РФ называется «Возбуждение дела об административном правонарушении». Не умаляя правоустанавливающего факта
и и и э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
а Н
и 5 X X
#
и и и э о
а С
О
03
<
а С
и О X
03
5
¡г
а Н
и 5 X X
возбуждения дела об административном правонарушении, нельзя в то же время игнорировать процессуальное значение административного расследования, фактически проводимого по каждому делу об административном правонарушении. Поэтому более отвечающую существу вопроса первую стадию производства по делу об административном правонарушении следовало бы включить в название главы 28 КоАП РФ - «Возбуждение производства по делу об административном правонарушении и административное расследование».
2. Абзац 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ звучит в определенной мере архаично - его целесообразно изложить в такой редакции: «Поводами для возбуждения производства по делу об административном правонарушении являются:».
3. Статью 28.4 КоАП РФ дополнить ч. 3 в такой редакции: «Прокурор вправе направить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и другие материалы дела органу (должностному лицу), уполномоченному составлять протокол о соответствующем правонарушении, для проведения административного расследования».
4. В других случаях корректнее в семантическом значении указывать «возбуждение производства по делу об административном правонарушении», но не «возбуждение дела», поскольку с термином «дело» ассоциируются «бумаги», а не процессуальные действия.
5. Статью 28.7 КоАП РФ назвать «Обязательность проведения административного расследования».
6. Статью 28.9 КоАП РФ назвать «Прекращение производства по делу об административном правонарушении по окончании административного расследования», так как не исключается, что могут отсутствовать основания для составления протокола об административном правонарушении.
7. В настоящее время остается сложным во-
прос о повышении стимулирования активности граждан в укреплении и охране правопорядка. Между тем в случаях представления ими сигналов и иных сведений о фактах совершения или обнаружения административных правонарушений таким лицам сообщается только об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. С учетом указанного предлагаем ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ изложить в такой редакции: «О возбуждении производства по делу об административном правонарушении или об отказе в этом при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2 и 3 ч. 1 настоящей статьи, должностные лица, рассматривающие указанные материалы, сообщения, заявления, уведомляют гражданина или организацию о принятом решении.
Решение об отказе в возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится в форме мотивированного определения».
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации поставлены конкретные и социально важные задачи по укреплению законности, правопорядка и совершенствованию российского законодательства24. В этом плане остаются актуальными проблемы обеспечения единообразного понимания, правильного, обоснованного и справедливого применения мер административно-правового воздействия. Особое значение этому должно придаваться при реализации Послания в части использования административной преюди-ции в сфере действия норм уголовного права25.
Реализация стоящих перед органами внутренних дел задач по обеспечению эффективного производства по делам об административных правонарушениях становится выполнимой при условии неукоснительного соблюдения норм административного и административно-процессуального законодательства.
#
24 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб. С. 4.
25 См.: В определенной мере вопросы юридической квалификации административных правонарушений по признаку повторности излагались ранее. (См.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Квалификация административных правонарушений по признаку повторности требует легитимного устранения правовых коллизий // Научный портал МВД России. 2008. № 3. С. 8-17).
12
