CC BY
379
Шевченко Орест Александрович
адъюнкт кафедры управления деятельностью
служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России (е-mail: Orest_001@mail.ru)
Процессуальные сроки на первоначальных стадиях производства по делам об административных правонарушениях
В период преобразований административного законодательства большое значение приобретают вопросы верного и надлежащего применения процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, так как они непосредственно связаны с привлечением лиц к административной ответственности, сопряжены с ограничением прав и свобод человека. В настоящей статье анализируются аспекты о процессуальных сроках на первоначальных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Ключевые слова: процессуальный срок, производство по делам об административных правонарушениях, возбуждение дела об административном правонарушении, административное расследование, предварительная проверка до возбуждения дела об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении.
О.А. Shevchenko, аssociate Chair of the management of services to ensure public order the Russian Interior Ministry Academy of Management; е-mail: Orest_001@mail.ru
Procedural terms at anitial stages of production on cases of administrative offenses
During the transformation of administrative law, issues of great importance to the correct and proper application of the procedural deadlines in proceedings on administrative offenses, since they are directly related to the involvement of persons to administrative responsibility, be subject to the restriction of the rights and freedoms. This article examines the procedural aspects of the terms in the initial stages of the proceedings on administrative offenses.
Key words: Procedure time, proceedings on administrative offenses, the excitation of an administrative case, administrative investigation, the preliminary examination before the initiation of an administrative case, the protocol on administrative offense.
Р
применения реагирования.
ешение задач производства по делам об административных правонарушениях на первоначальных стадиях возможно только на основе реализации принципа своевременности мер административного Это, в свою очередь, требует углубленного изучения вопроса о сроках действий в рамках возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.
В рассматриваемой статье остановимся на сроках, с которыми сталкиваются должностные лица на стадиях до рассмотрения дела об административном правонарушении. При этом, по
нашему мнению, исходной стадией производства по делам об административных правонарушениях является предварительная проверка до возбуждения дела об административном правонарушении [1].
Как известно, максимальный срок предварительной проверки до возбуждения дела об административном правонарушении с момента получения информации об административном правонарушении и до принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в возбуждении дела определен законодателем в статье 28.5 КоАП РФ "Сроки составления протокола об административном правонарушении". Так, протокол об административном правонарушении составляется немедлен-
но после выявления совершения административного правонарушения, а в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
В указанный процессуальный срок входит проверка и анализ имеющейся информации, установление поводов и оснований к возбуждению дела или принятие решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а также процессуальное оформление.
В то же время, такие поводы и основания для возбуждения дела об административном правонарушении, как сообщения о факте совершения правонарушения, необходимо надлежащим образом регистрировать и перепроверять, что требует уже других временных затрат.
В настоящее время КоАП РФ не предусмотрены сроки регистрации таких сообщений и проверки поступивших сведений о совершенном правонарушении. Поэтому в органах внутренних дел пытаются решить проблему путем установления сроков в ведомственных нормативных правовых актах [2].
Существует мнение о необходимости закрепления в КоАП РФ трехдневного срока регистрации таких сообщений [3], что можно признать верным. К тому же, нужно определить, что срок регистрации сообщений не должен входить в срок их рассмотрения. Это будет способствовать оперативности в работе должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, исключению фактов нарушения законности.
В органах внутренних дел установлены сроки рассмотрения сообщений о преступлениях, при-менительные к УПК РФ (ч.1 ст.144 УПК РФ). А сроки рассмотрения сообщений об административных правонарушениях остались не определенными. Предлагается в целях упорядочения деятельности должностных лиц юрисдикционных органов дополнить КоАП РФ нормой, регламентирующей срок рассмотрения сообщений об административных правонарушениях и определить его в трое суток с момента окончания регистрации. Установление этого срока будет реали-зовывать качественное собирание доказательств по делу, дисциплинировать должностных лиц и позволит избежать волокиты на начальной ста-
дии производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, на наш взгляд, позицию о сроке составления протокола об административном правонарушении, указанную в ст. 28.5 КоАП РФ, требуется переработать, так как данный срок является минимальным и не позволяет в полном объеме выполнить все необходимые процессуальные действия для составления протокола об административном правонарушении, вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении либо принятия решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Следовательно, вышеуказанный анализ позволяет нам утверждать о существовании на стадии предварительной проверки до возбуждения дела об административном правонарушении следующих процессуальных сроков:
регистрации некоторых поводов к возбуждению дела об административном правонарушении (например: поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения).
рассмотрения поводов и оснований к возбуждению дела об административном правонарушении;
принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Следует отметить, что особое значение процессуальные сроки приобретают на следующей стадии производства по делам об административных правонарушениях - стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Согласно ч. 4 ст.28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным:
с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ; составления протокола об административном правонаруше-
243
нии или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ; вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 КоАП РФ.
Ключевую позицию на указанной стадии занимают процессуальные сроки, регулирующие выполнение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В ведомственных нормативных актах МВД Российской Федерации, касающихся сферы обеспечения безопасности дорожного движения [4] меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении рассматриваются в виде административных процедур, а сроки исполнения сотрудниками административных процедур (действий) должны быть минимально необходимыми для их осуществления исходя из конкретной обстановки.
С данной формулировкой согласиться сложно, так как установить минимально необходимый срок исходя их конкретной обстановки возможно только из ряда субъективных факторов. Так, например, для профессионального опытного должностного лица срок выполнения мер обеспечения производства по делу может быть одним, а для менее опытного молодого сотрудника сроки выполнения нередко увеличиваются.
В связи с этим, на наш взгляд, законодатель должен рассмотреть возможность регламентации в КоАП РФ, для каждой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении конкретного максимального срока ее выполнения.
Но нельзя забывать, что каждая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении по своему принципу индивидуальна, и сроки ее выполнения нужно подразделять на сроки процессуального оформления и исполнения. Так, например, срок процессуального оформления задержания и эвакуации транспортного средства может не соответствовать сроку хранения на специализированной стоянке, который продолжается лишь до устранения причины задержания.
Процессуальный срок составления протокола об административном правонарушении также может рассматриваться на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Это
зачастую происходит на стыке одной стадии с другой либо протокол об административном правонарушении составляется уже после того, как дело об административном правонарушении считается возбужденным.
Мещерякова Т.Р. отмечает, что составление протокола об административном правонарушении немедленно после выявления совершения правонарушения способствует полному сбору и закреплению доказательств по делу [5].
Есть и другое мнение ученых, которые критикуют немедленное составление протокола об административном правонарушении после выявления совершения административного правонарушения, считая, что столь малый срок создает почву для ошибок в расследовании и возврата материалов дела [6].
При немедленном составлении протокола об административном правонарушении лицо, в отношении которого составляется протокол, имеет право дать пояснения или воспользоваться юридической помощью. Однако, немногие могут выразить свою точку зрения в данный момент, находясь в состоянии сильного волнения, а участие защитника практически невозможно, так как полномочия указанного лица еще не оформлены.
Как, мы ранее указывали, действующим законодательством предусмотрена возможность отсрочки в составлении протокола до двух суток, но подробного перечня обстоятельств, устанавливаемых в указанный срок, не определено.
Считается, что к сведениям, которые могут быть выяснены в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, следует отнести:
сведения об отдельных обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих ответственность либо указывающих на малозначительность правонарушения;
данные о физическом или юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело [7].
Кроме того, в указанный срок, зачастую приходиться извещать лицо, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении. Однако в такой краткий срок, надлежащим образом известить лицо не представляется возможным, что также влияет на оперативность производства по делу.
В результате, следует иметь в виду, что указанные неопределенности приводят к нарушениям сроков составления протокола, которые влекут отрицательные правовые последствия. Во-первых, к должностному лицу за нарушение сро-
244
ков могут быть применены меры дисциплинарного воздействия. Во-вторых, если протокол не составлен до истечения сроков давности привлечения к административной ответственности (ст.4.5 КоАП РФ), его уже составить нельзя, и производство по делу должно быть прекращено на основании п.6 ст.24.5 КоАП РФ [8].
Таким образом, срок, указанный в ст. 28.5 КоАП РФ, создает определенные ненужные противоречия. Мы, придерживаемся, позиции Сутя-гина А.В., который считает, что срок составления протокола об административном правонарушении должен зависеть от характера правонарушения и условий, при которых оно было совершено; от объема информации, которая известна к моменту выявления правонарушения [9].
Помимо процессуальных сроков, регламентирующих меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении и сроков составления протокола об административном правонарушении на стадии возбуждения дела в правоприменительной деятельности встречаются процессуальные сроки направления протокола для рассмотрения дела об административном правонарушении.
В КоАП РФ достаточно четко определяются указанные сроки (ст.28.8 КоАП РФ). Например, когда протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении составлен, оформлены другие материалы дела, то они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело в течение трех суток с момента его составления. Кроме того, протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).
В случаях, когда применяется временный запрет деятельности протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное приостановление деятельности вместе с протоколом о временном запрете деятельности направляются судье немедленно после их составления.
Но тут следует заметить, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ, должны передаваться судье немедленно после их составления. Однако, Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" из п. 1 ч. 2 ст. 28.3
КоАП РФ, определяющего компетенцию должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, исключена ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, что соответственно не дает полномочий сотрудникам органам внутренних дел осуществлять доставление и административное задержание лиц, не уплативших административный штраф.
При этом, постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. отозвано разъяснение на вопрос № 10 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года [10], в котором указывалось, что неявка лица, совершившего правонарушение, наказание за которое может быть назначено в виде ареста, либо недоставление органом (должностным лицом) такого лица в суд не является основанием для возвращения протокола об административном правонарушении. Наряду с этим, изученные в административные материалы, показывают, что судьи повсеместно возвращают протоколы об административных правонарушениях при направлении их без лица, в отношении которого возбуждено дело.
Таким образом, и в данном случае, законодатель не предусмотрел возможность неукоснительного исполнения принципа своевременности направления протокола об административном правонарушении для рассмотрения.
В целях недопущения нарушения различных процессуальных сроков, должностные лица органов внутренних дел зачастую принимают решение о проведении административного расследования. Перечня обстоятельств, служащих основанием для проведения административного расследования, в КоАП РФ не имеется. Основанием его проведения является совершение процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
Понятие термина "значительные временные затраты" является оценочным, что представляет возможность определять его должностному лицу, уполномоченному возбуждать дело. Наиболее часто в правоприменительной деятельности Госавтоинспекции административное расследование проводится, когда требуется экспертиза. Но ни Кодексом, ни законами, регламентирующими порядок проведения экспертизы, не определен срок ее проведения [11].
Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях
245
указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего начальником вышестоящего органа на срок до шести месяцев.
Исходя из данной формулировки, трудно понять, каким же может быть максимальный срок административного расследования по делам об административном правонарушении, предусмотренном ст. 12.24 КоАП РФ: 6 или 7 месяцев. Ситуация несколько усугубляется тем, что, регламентируя вопрос о продлении сроков, законодатель использует различные формулировки применительно к месячному сроку и указанию 6 месяцев. В этих условиях должностные лица, стремясь исключить возможные нарушения со своей стороны, ориентируются на срок 6 месяцев. На наш взгляд, используемое законодателем словосочетание "до шести месяцев" имеет отношение к сроку, на который продлевается административное расследование после истечения первоначального месячного срока. Следуя подобной логике, закономерен вывод о том, что максимальный срок административного расследования составляет 7 месяцев [12]. В любом случае полагаем, что данная неопределенность должна быть исключена из КоАП РФ.
В соответствии с частью 3 ст. 28.5 КоАП РФ в случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ. Однако, законодатель не предусмотрел конкретного срока составления протокола об административном правонарушении либо вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении по окончании административного расследования.
Например,срок давности привлечения к административной ответственности по делам о нарушении Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, составляет один год (ст.4.5 КоАП РФ). Если по делу об административном правонарушении осуществлялась судебно-медицинская, автотехническая
либо иная экспертиза, зачастую возникают ситуации, когда заключение эксперта по результатам проведения экспертизы поступает должностному лицу, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, за пределами срока проведения административного расследования. Получается, что должностное лицо по истечении шести (или семи) месяцев должен прекратить проведение административного расследования, но производство по делу должно быть продолжено.
Аналогичная ситуация с административным расследованием по фактам административных правонарушений, предусмотренных ч.2 ст.12.27 КоАП РФ, где срок проведения административного расследования не может превышать двух месяцев, а в силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев.
Таким образом, законом исключена возможность за истечением установленных сроков, проводить дополнительное либо повторное административное расследование, которое воспроизводило бы процессуальные действия в целях достижения полноты имеющихся результатов.
На основании изложенного, считаем целесообразным, пересмотреть вопрос об упорядочении сроков проведения административного расследовании к срокам давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения, по которым возможно назначение наказания в виде лишения права управления транспортным средством, а также усовершенствовать порядок и процессуальное оформление таких расследований.
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что изложенные вопросы процессуальных сроков на стадиях предварительной проверки до возбуждения дела об административном правонарушении, возбуждения и административного расследования таких дел должны способствовать внесению определенной ясности в познание института сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, что в свою очередь, позволит совершенствовать организацию деятельности правоприменительных органов, в частности, органов внутренних дел, в рамках надлежащего исполнения действующего законодательства.
_246
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 3 (40)
1. Шевченко О.А. К вопросу о начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях // Труды Академии управления МВД России. 2011. №4. С. 117-121.
2. Приказ МВД России от 04. 05. 2010г. № 333 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел РФ заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях" // Российская газета. № 138. 25.06.2010.
3. Васильев Ф.П. Процессуальные особенности в административной ответственности в России: Монография.-М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С.228.
4. Приказ МВД России от 02.03.2009г. № 185 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения". Российская газета. № 122. 07.07.2009г.
5. Головко В.В., Москаленко С.С.. К вопросу о совершенствования применения процессуальных сроков по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения //Мировой судья. 2006. № 11. С.24.
6. Мещерякова Т. Р. Сроки в законодательстве об административных правонарушениях. Дисс... на соиск. уч. степ. к.ю.н. - Челябинск, 2011. С.117.
7. Письмо ГТК РФ от 17.05.2002 № 01-06/ 19136 "О применении статей 28.5, 27.11 КоАП РФ"//Доступ из СПС "Консультант Плюс".
8. Комментарий к КоАП РФ/ Под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова .... С. 894-895.
9. Сутягин А.В. Новые правила административного расследования. - М.: ГросссМедиа, РОСБУХ, 2008. С.44
10. Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 29.12.2010 г. "Об отзыве разъяснения на вопрос 10 Обзора законодательства..."//Доступ из СПС "Консультант Плюс".
11. Федеральный закон от 31.05.2001г. № 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" // Российская газета. № 106. 05.06.2001.; Федеральный закон от 23.11.1995г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"//Российская газета. № 232. 30.11.1995.
12. Цуканов Н.Н. О порядке исчисления сро-
ков в производстве по делам об административных правонарушениях //Административное право и процесс. 2010. №3. С. 23-26.
1. Shevchenko O. A. To a question of an initial stage of production on cases of administrative offenses//Works of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2011. No. 4. P. 117-121.
2. The order of the Ministry of Internal Affairs of Russia from 04. 05. 2010. No. 333 "About the approval of the Instruction about an order of reception, registration and permission in law-enforcement bodies of the Russian Federation of statements, messages and other information on incidents"//the Russian newspaper. No. 138. 25.06.2010.
3. Vasilyev F.P. Procedural features in administrative responsibility in Russia: Monograph. - M: YuNITI-DANA, Law and right, 2003. P. 228.
4. The order of the Ministry of Internal Affairs of Russia from 02.03.2009a. No. 185 "About the approval of Administrative regulations of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation execution of the state function on control and supervision of observance by participants of traffic of requirements in the field of traffic safety". Russian newspaper. No. 122. 07.07.2009.
5. Head of Century of Century. Moskalenko S. S. To a question about improvement of application of procedural terms on cases of administrative offenses in the field of traffic//the World judge. 2006. No. 11. Page 24.
6. Meshcheryakova T.R. Terms in the legislation on administrative offenses. dis... on leg sc. -Chelyabinsk, 2011. P. 117.
7. The letter of the State Customs Committee of the Russian Federation from 17.05.2002 No. 0106/19136 "About application of articles 28.5, 27.11 KOAPRussian Federation"//Access from Union of Right Forces "the Adviser Plus".
8. The comment to KOAP Russian Federation / Under edition of prof. E.N.Renova .... P. 894-895.
9. Sutyagin A. V. New rules of administrative investigation. - M:, 2008. P. 44.
10. The resolution of Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation from 29.12.2010" About an explanation response on a question 10 of the Review of the legislation ." // Access from Union of Right Forces "the Adviser Plus".
11. The federal law from 31.05.2001. No. 73-FZ
"About the state judicial and expert activity in the Russian Federation"//the Russian newspaper. No. 106. 05.06.2001.; The federal law from 23.11.1995. No. 174-FZ "About ecological examination"//the
Russian newspaper. No. 232. 30.11.1995.
12. Tsukanov N. N. About an order of calculation of terms in production on cases of administrative offenses//Administrative law and proc
248
