CC BY
718
Раздел 3. Административная деликтология
НОВИЧКОВА Е.Е., qwerpoiu07@rambler.ru Кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел; Восточно-Сибирский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 110
NOVICHKOVA E.E., qwerpoiu07@rambler.ru Chair of administrative law and administrative activities of law enforcement bodies; East-Siberian Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Lermontov St. 110, Irkutsk, 664074, Russian Federation
АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ: ПРОБЛЕМЫ, ВОПРОСЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Аннотация. Рассматриваются проблемы, возникающие при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования. Особая форма производства по делу об административном правонарушении отличается самостоятельностью порядка возбуждения дела, процессуальными сроками, определением подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях. В статье обосновывается, что предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальные отличия при производстве дел в различных формах вызывают сложности в процессе правоприменения. Автор делает попытку обобщения проблем, возникающих при осуществлении производства по делу об административном правонарушении в форме административного расследования, и предлагает пути их решения. С целью выявления положительного опыта проводится сравнительный анализ соответствующих норм административно-деликтного законодательства отдельных государств ближнего зарубежья.
Ключевые слова: административное право; производство по делу об административном правонарушении; правонарушение; протокол об административном правонарушении; административное расследование.
ADMINISTRATIVE INVESTIGATION: PROBLEMS, QUESTIONS AND PROSPECTS
Annotation. The problems arising during administrative proceedings in the form of the administrative investigation are analyzed. A special form of administrative proceedings is characterized by the independence of the procedure for initiating a case, procedural terms, determination of the jurisdiction of considering the cases of administrative offences. It is substantiated that the procedural differences of proceedings in various forms, provided by the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, cause difficulties in the law enforcement process. The author makes an attempt to summarize the problems arising during administrative proceedings in the form of the administrative investigation and suggests the ways of their solution. The comparative analysis of the relevant norms of the administrative tort legislation of the certain neighboring states is conducted in order to identify the positive experience.
Keywords: administrative law; administrative proceedings; offence; report on administrative offence; administrative investigation.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусматривает три формы производства по делам об административных правонарушениях - общую, сокращенную (усеченную) и особую (административное расследование). Административное расследование является самостоятельной формой производства по делу об административных правонарушениях и отличается от других форм порядком возбуждения дела, процессуальными сроками, а также
иными особенностями, проявляющимися на различных стадиях производства по делу об административном правонарушении. При этом следует отметить, что в литературе с момента введения в КоАП РФ понятия «административное расследование» не утихают дискуссии по определению данного понятия и его места в производстве по делу об административном правонарушении, участники которых трактуют его в узком и широком смысле слова, либо как в целом стадию возбуждения
дела, либо как самостоятельный институт [1, с. 65], в рамках которого выделяют самостоятельные виды административного производства [2, с. 56].
Правоприменительная практика выявляет достаточное количество проблем, связанных с осуществлением данной формы производства, в том числе и на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
Частью 2 статьи 28.7 КоАП РФ регламентирован порядок возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования, указано, что при возбуждении дела должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, выносится определение, а прокурором - постановление. Учитывая тот факт, что Особенная часть КоАП РФ содержит специальную норму, предусматривающую порядок возбуждения дел прокурором (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ), постановление, вынесенное прокурором, приравнивается к протоколу об административном правонарушении и содержит все сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования выносится на начальной стадии производства, тогда как по окончании расследования, по требованиям общего производства, составляется протокол об административном правонарушении. Возникает вопрос: «Каким способом должен быть процессуально зафиксирован факт окончания административного расследования в случае, когда дело возбуждается прокурором, ведь процессуальный документ, аналогичный протоколу об административном правонарушении, уже был составлен на стадии возбуждения дела?».
Много вопросов возникает у правоприменителей при возбуждении дела об административном правонарушении в случаях, когда лицо, совершившее административное правонарушение, не установлено [3, с. 145]. С учетом требований КоАП РФ почти все процессуальные действия возможны только в отношении конкретного лица. Исходя из положений ч. 4 ст. 28.1 дело об административном правонаруше-
нии считается возбужденным с момента составления первого процессуального документа, в том числе протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, протокола об административном правонарушении и иных процессуальных документов, фиксирующих производство. Однако глава 27 КоАП РФ «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» предусматривает применение любой меры обеспечения в отношении конкретного лица, исключение составляют лишь досмотр транспортного средства, задержание транспортного средства, задержание судна, арест товаров и арест судна в отсутствие водителя либо владельца, но только в случаях, не терпящих отлагательства. Требования ст. 28.2 КоАП РФ четко предписывают порядок оформления протокола об административном правонарушении, реквизиты протокола, одним из которых является обязательное отражение сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело, из чего следует, что протокол об административном правонарушении также может быть составлен только в отношении конкретного лица.
Открытым вопросом остается возможность возбуждения дела в целях проведения административного расследования. Действительно, в ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ определен перечень сведений, которые должны быть обязательно отражены в определении по делу об административном правонарушении и проведении административного расследования, а именно: дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение (ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ). Исходя из положений данной статьи можно предположить, что возбуждение дела в целях проведения административного расследования до установления лица, совершившего правонарушение, возможно. Логично даже предположить,
что подобное расследование и проводится в целях установления нарушителя, однако далее этой же нормой предусматривается обязательное разъяснение прав и обязанностей физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение, а также иным участникам производства по делу об административном правонарушении, о чем делается запись в определении, а также вручение копии определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток под расписку либо направление физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. Обращая внимание на основания возбуждения дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, можно говорить о нечеткости изложения данных обстоятельств, а именно: ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает осуществление административного расследования в целях проведения экспертизы, а также иных процессуальных действий, требующих значительных затрат времени [4, с. 158]. Учитывая, что для получения сведений о физическом лице определен дополнительный срок составления протокола об административном правонарушении - до двух суток (ст. 28.5 КоАП РФ), возникает проблема в понимании того, что все-таки считать основанием для проведения административного расследования, кроме проведения экспертного исследования.
Возвращаясь к вопросу о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором и учитывая требования ст. 28.2 КоАП РФ, в постановлении о возбуждении дела при осуществлении производства в форме административного расследования в обязательном порядке должны содержаться сведения о правонарушителе. Из указанных требований следует, что прокурор не сможет возбудить дело, если лицо, совершившее административное правонарушение, не будет установлено на соответствующей стадии, так как не будет владеть информацией о нем.
Вопрос о возможности возбуждения дела об административном правонарушении вообще и в целях проведения адми-
нистративного расследования, в частности, в случае неустановления лица, совершившего административное правонарушение, обсуждается с момента введения КоАП РФ до настоящего времени [5]. Предположив, что подобная процедура вероятна, можно судить о возможности приостановления производства по делу по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством и розыске лица, совершившего административное правонарушение. Однако КоАП РФ такой процедуры не предусматривает, и общий срок проведения административного расследования ограничивается одним месяцем (по ходатайству должностного лица, в производстве у которого находится данное дело, возможно продление срока до двух месяцев).
Говоря о процессуальных сроках, установленных в КоАП РФ, нельзя не обратить внимание на срок составления протокола об административном правонарушении, который ограничивается двумя сутками (ст. 28.5 КоАП РФ). Этот вопрос не относится напрямую к проблемам, рассматриваемым в данной статье, однако отражает общую проблему, связанную с применением норм КоАП РФ. Статьей ст. 28.5 КоАП РФ предусматриваются сроки составления протокола об административном правонарушении - протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ч. 1), а также, «если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения».
Можно предположить, что законодатель установил данный срок в целях исключения бюрократизма по делам об административных правонарушениях, однако ограничение сроков составления протокола исключает возможность дальнейшего производства в случае их н арушен ия по объектив ны м прич и на м -неустановление сведений о нарушителе либо невозможность обнаружения места его нахождения и иным. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 мар-
та 2005 г. N 5* в отношении применения рассматриваемых норм даны разъяснения, которые заключаются в том, что недостатки протокола, выражающиеся в нарушении установленных ст.ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, несущественные, поскольку эти сроки не являются пресекательными. Иначе говоря, нарушение данных сроков не является основанием для прекращения производства по делу либо отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.
Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ можно применить и по отношению к срокам административного расследования, которые ограничены, как было уже отмечено выше, одним либо двумя месяцами, с учетом общего срока давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ). Таким образом, в случае продления срока административного расследования до двух месяцев и впоследствии невозможности осуществления всех предусмотренных процессуальных действий в эти сроки можно говорить об их «непресекатель-ности», т.к. отсутствие оснований для прекращения производства (ст. 24.5 КоАП РФ) дает возможность дальнейшего осуществления производства по делу до окончания срока давности привлечения к ответственности.
Возникает вполне резонный вопрос: «Зачем законодатель определил срок составления протокола об административном правонарушении, если данный срок можно нарушить, сославшись на разъяснения Верховного Суда РФ?». Было бы логично ввести общую норму, обязывающую должностное лицо, наделенное КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, осуществлять процессуальные действия в разумные сроки в соответствии с нормами КоАП РФ, а также иными нормативными правовыми актами в целях исключения затягивания производства.
* О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 // Рос. газ. 2005. 19 апр. N 80.
Нецелесообразным представляется также ограничение перечня видов правонарушений (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), по которым возможно проведение административного расследования. В случае установления лица, совершившего противоправные действия административного характера, было бы целесообразно осуществлять производство в подобной форме по всем видам административных правонарушений. Усечение их до избранных затрудняет само понимание производства по делу об административном правонарушении и вносит двусмысленность толкования в действия лиц, применяющих административно-процессуальное законодательство на практике. Полагаем, что в случае необходимости получения дополнительных сведений, позволяющих установить лицо, совершившее административное правонарушение и рассматриваемое в качестве одного из оснований проведения расследования, целесообразно было бы предоставление дополнительного времени в рамках производства по статьям, предусматривающим ответственность за мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), нарушение тишины и покоя (закон субъекта РФ), по которым часто решение о возбуждении дела принимается по заявлениям граждан и лицо, совершившее правонарушение, необходимо устанавливать. Однако данные виды административных правонарушений не входят в указанный перечень (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), а значит, и производство осуществляется в общей форме.
В дополнение к изложенным нами выше проблемам применения норм закона следует затронуть и такую: дела об административных правонарушениях, производство по которым ведется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Определяя подведомственность рассмотрения относительно формы производства, законодатель выделил данную категорию дел, которые не являются однородными. Административные правонарушения, ответственность по которым предусмотрена одной и той же частью, одной и той же статьей, могут рассматриваться как должностными лицами органов, мировыми судьями, так и судьями районных судов [6, с. 55-56].
Данная особенность создает дополнительную нагрузку на суды общей юрисдикции, а учитывая разносторонность вопросов, решаемых административным правом, и, соответственно, разнообразие административных правонарушений, по которым впоследствии возникает необходимость принятия решений, у судей районных судов появляется необходимость разбираться в юрисдикционных тонкостях различных сфер деятельности, в результате чего затрудняется функционирование судебной системы, что также не повышает качество принятых решений.
Анализ судебной практики показывает, что должностные лица, в производстве у которых находятся дела об административных правонарушениях, неверно определяют подведомственность рассмотрения дел, производство по которым проводится в форме административного расследования, а судьи мировых судов рассматривают дела, не относящиеся к их подведомственности, и принимают решения [7, с. 21-22].
Например, постановлением мирового судьи от 18 августа 2016 г. по делу N 5-119/2016 (судебный участок N 109 Че-ремховского района (Иркутская область) было принято решение о привлечении к административной ответственности по ст. 14.2 КоАП РФ за продажу браги гражданина К. Из материалов дела следует, что по данному факту было проведено исследование жидкости, а значит, производство осуществлялось в форме административного расследования. Однако должностными лицами материалы направлены в мировой суд, где принято решение в нарушение ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.
Аналогичные ошибки в определении подведомственности рассмотрения дел должностными лицами, осуществляющими производство по делу об административном правонарушении, прослеживаются в постановлениях мировых судей: от 3 августа 2016 г. по делу N 5-390/2016, от 27 июля 2016 г. по делу N 5-385/2016 (судебный участок N 82 г. Саянска (Иркутская область) и пр.*
Ошибки, допускаемые при рассмотрении дел об административных правонарушениях, можно отнести не только к
судебным. Должностные лица, уполномоченные как осуществлять производство, так и принимать решения по делам об административных правонарушениях, допускают огромное количество процессуальных ошибок. Устранение части таких ошибок видится в создании административных судов в целях единого подхода к рассмотрению дел об административных правонарушениях, единого понимания и толкования норм административного законодательства.
Сравнительный анализ действующего административно-процессуального законодательства некоторых государств ближнего зарубежья, а именно Кодекса Туркменистана об административных правонарушениях**, Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности***, Процессуального кодекса об административных правонарушениях Республики Таджикистан**** позволяет утверждать, что ни один из указанных кодифицированных актов не выделяет самостоятельные формы производств по делам об административных правонарушениях, а регламентирует производство по делу об административном правонарушении в единой форме.
Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности в принципе не содержит такого понятия, как административное расследование. Производство по делам об административных правонарушениях ведется в общей форме, исключение составляют лишь дела, по которым протокол не оформляется.
Необходимо отметить, что админи-стративно-деликтное законодательство Республики Таджикистан выделяет процессуальную часть производства по делам об административных правонарушениях в отдельный кодифицированный акт, а также предусматривает возможность ад-
* Судебные и нормативные акты. URL: http:// sudact.ru
** Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях (с изм. и доп. по состоянию на 26.03.2016 г.). URL: http://online.zakon.kz/
*** Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности // Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1995. N 3.
**** Процессуальный Кодекс об административных правонарушениях Республики Таджикистан от 22 июля 2013 г. N 1180. URL: http:// www.andoz.tj
министративного расследования, для чего определяются дополнительные сроки, однако иных особенностей нет. Интересным представляется единый порядок возбуждения дела об административном правонарушении, регламентированный ст. 82 указанного акта: «дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента принятия определения или постановления о возбуждении дела об административном правонарушении». Данное положение позволяет обеспечить единый подход на стадии возбуждения дела и полностью исключить проблемы правоприменения.
Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях предусматривает возможность административного расследования лишь в части увеличения срока самого производства и дает возможность осуществлять его с дополнительными затратами времени «при необходимости проведения экспертизы и иных процессуальных действий по административным правонарушениям, связанным с финансовыми средствами, налогами, пошлинами, таможенным делом, правилами дорожного движения, пожарной безопасности и другими, которые после обнаружения требуют достаточно продолжительного времени». Данные обстоятельства также способствуют конкретному пониманию и исключают двусмысленность толкования норм. Кроме того, в соответствии с нормами Кодекса для дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, определена общая подведомственность рассмотрения.
В заключение необходимо сделать следующие выводы:
- производство по делу об административном правонарушении необходимо привести к единообразию. Выделение в отдельную форму административного расследования нецелесообразно, ведет к усложнению процесса, созданию дополнительных процессуальных действий и в конечном результате - допущению множества ошибок правоприменения;
- процессуальные документы должны быть едины на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении, независимо от статуса и полномочий должностных лиц, на которых законом возложены права по осуществлению отдельных процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, в целях упрощения понимания и осуществления процедуры;
- необходимо пересмотреть отдельные процессуальные сроки проведения некоторых процессуальных действий в целях устранения двусмысленности толкования и возможности их нарушения;
- необходимо рассмотреть вопрос о создании административных судов в целях обеспечения единого подхода к рассмотрению дел об административных правонарушениях, единого понимания и толкования норм административного законодательства;
- необходимо определить общий срок осуществления производства по делам об административных правонарушениях в рамках срока давности привлечения к административной ответственности, который должен составлять 3 месяца.
Список литературы
1. Шавлохов А.К. Административное расследование - самостоятельная стадия административно-юрисдикционного процесса // Социология и право. 2015. N 1 (27). С. 61-77.
2. Арзуманян А.А. Административное расследование как административно-принудительный процесс // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. N 3 (70). С. 55-57.
3. Иванова С.И. Особенности и сроки рассмотрения заявлений об административных правонарушениях, совершенных неустановленными лицами // Правопорядок: история, теория, практика. 2015. N 2 (5). С. 145-149.
4. Деятельность дорожно-патрульной службы ГИБДД: учеб.-практ. пособие / М.В. Доцкевич [и др.]. Тюмень: Тюм. ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России, 2016. 206 с.
5. Новичкова Е.Е. Некоторые проблемы применения административного законодательства сотрудниками органов внутренних дел // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. 2011. N 3-5. С. 24-28.
6. Абземилова З.Р Альтернативная или исключительно судебная подведомственность районному суду дел об административных правонарушениях, указанных в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 7. С. 54-58.
7. Иванова С.И. Особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях в случаях, когда лицо, совершившее правонарушение, не установлено: отчет о НИР N 1/28/1016 от 29.05.2014 (МВД России).
