CC BY
318
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
Аркадий Иванович ЕЛИСТРАТОВ
(1873—1955) — юрист, правовед, специалист по административному праву. В 1900—1908 преподавал в Казанском университете, с 1909 — профессор Московского университета и Императорского лицея, директором которого был министр просвещения Л. А. Кассо. В 1918—1920 — профессор Таврического университета.
До 1928 — профессор Московского университета, принимал участие в составлении Устава службы советской милиции, его учебник по административному праву вышел несколькими изданиями.
В 1928 дисциплина «административное право» была директивным образом исключена из программы обучения, а одноименная кафедра, возглавляемая А. И. Елистратовым, закрыта.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО1
ЛЕКЦИЯ ПЕРВАЯ
Задача административного права и его общественное значение
Административное право задается целью упорядочить отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления (слово «административный» происходит от латинского ас1т1п1в&аИо— управление). Задача административного права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного сколько-нибудь значащего уголка этой жизни. В те или иные отношения с правящей властью мы по необходимости вступаем буквально на каждом шагу, — даже, может быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по почте письмо, отправляя телеграмму, мы тем самым завязываем определенные отношения с правящей властью. Говорим по городскому телефону—и уже входим в известные отношения с государственной властью, так как город также, как и правительственные учреждения, — орган государственного управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящею властью захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, — и даже более того: когда мы просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или вообще государству. И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы вступать в какие-либо отношения с государством, вы вынуждены вступать в эти отношения. Публичные интересы, которые преследует государство, заставляют его интересоваться вашим передвижением, поведением, вашим взаимным общением друг с другом. И я своей публичной речью, и вы своим пребыванием здесь вступаете в известные отношения с правящей властью... Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений, мы не можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения были упорядочены, урегулированы. Значение этого упорядочения еще более уясняется, если мы остановим внимание на некоторых особенностях публичных отношений по сравнению с частными отношениями. Частными отношениями мы называем отношения отдельных лиц между собой, семейные и имущественные отношения, слагающиеся на почве их частных интересов. Публичные отношения — это отношения между представителем государственной власти и обывателем: их содержанием является публичный интерес, интерес государственной власти. Особенность публичного отношения состоит, между прочим, в том, что здесь одним из участников отношения выступает государственная власть. Это наш постоянный партнер в публичных отношениях. В частных отношениях у нас всегда остается большая или меньшая свобода для выбора контрагента, т.е. того лица, с которым мы вступаем в то или иное семейное или имущественное отношение (выбор жены, мужа; наем квартиры у того или другого домохозяина; забор товара в той или другой лавке и т.д.). Перемена контрагента в публичных отношениях возможна разве лишь путем перехода в подданные другого государства, но это и затруднительно, и не всегда допустимо по закону.
Елистратов А. И. Административное право. Лекции. М. : Типография т-ва И. Д. Сытина, 1911.
ВЕСТНИК Елистратов А. И.
университета Административное право
имени O.E. Кутвфина(МПОА)
Вред от неупорядоченности отношений
Как могут быть упорядочены отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления? Для решения этого вопроса сперва следует выяснить: когда мы считаем эти отношения неупорядоченными. Публичные отношения неупорядочены, если они определяются усмотрением органов правящей власти. Это усмотрение может быть, конечно, и благоусмотрением, — усмотрением, выгодным для тех или других лиц либо при тех или иных обстоятельствах. У многих из нас, вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на благодетельность системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по благоусмотрению данного агента правящей власти, нам дозволено сделать то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить о всевозможных театральных и железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных и пр., и пр. Но если система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях выгодной, она, во всяком случае, гибельна с общественной и государственной точек зрения. Усмотрение по самому своему существу, по природе своей, капризно, неопределенно, неустойчиво. Система усмотрения связывает самодеятельность обывателя, убивает его инициативу, — его почин, обезличивает его. Стоит ли устраивать общество, школу, промышленное предприятие, когда их существование будет зависеть от доброй воли того или иного органа правящей власти. Система усмотрения гибельна и для государства. Залогом могущества государства является единство государственной воли. При системе усмотрения воля государства неизбежно расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей власти обессиливаются на местах. Для обывателя государственная власть делается тождественной с ее представителями на местах. Идея государственности затемняется; развивается нездоровая склонность к беспорядку и анархии. Система усмотрения подрывает в населении чувство права и справедливости, так как со справедливостью несовместим даже и самый благожелательный произвол. Система усмотрения порождает в обывателе недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной поддержкой со стороны населения. В итоге — взаимное противодействие, антагонизм и невознаградимые потери с обеих сторон.
Путь к упорядочению
Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено правом. В основу отношений между правящею властью и обывателем должны быть положены общие правила, наперед установленные государственной властью для всех случаев данного рода. Это — юридические нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона. Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как наперед для всех случаев данного рода установленное правило. В публичных отношениях, опирающихся на закон, лете избежать страстности, личного раздражения, каприза, которым поддается решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характеризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило, публику- д емое во всеобщее сведение. Благодаря этим достоинствам, строгость закона
НАСЛЕДИЕ
goc ™7^ЕСТНИК
236 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ /^^университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
следует предпочесть обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пусть строгий закон, но все же закон!
Разрешить задачу административного права — упорядочить посредством закона отношения между правящею властью и обывателями — нелегко. Закону в публичных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях. Сторонами в частноправовом отношении являются отдельные частные лица; здесь стороны могут быть неравными одна другой по силе, но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять свои предписания. В публичных отношениях между правящей властью и обывателем одной из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое себя.
Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли, вообще, допустить, при таких условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях? Государственная власть, — верховная власть в государстве, — суверенна, т.е. ни от кого независима и никому не подчинена. Она является творцом и источником права. Каким же образом это право может связать ее самое?
Правовая связанность государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным или, что то же, подзаконным по мере того, как законодательная функция — задача издания законов —различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.
Однако если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей власти.
Недостаточно также и простого образования особого органа для законодательной деятельности. Необходимо, чтобы этот орган был авторитетен: ведь он должен служить выражением воли государства. Он должен поэтому быть не досадным придатком в системе государственных учреждений, но ее необходимой составной частью. Он должен быть не спорным местом в государственном укладе, но его фундаментом, скрепленным всею мощью государства.
в
ЕСТНИК Елистратов А. И. «ч —j
университета Административное право Сз/
имени O.E. Кутэфина (МПОА)
Наиболее надежным образом обособление органов законодательства и управления достигается в государстве конституционном. Органом законодательства в представительной монархии является монарх в единении с народным представительством. Участие в законодательстве народного представительства явственно ограничивает закон от подзаконных актов управления. И если государственная власть желает опереться на действительно твердое, непоколебимое основание своего могущества, — на население, на общество в составе всех его политически зрелых элементов, то, конечно, никакой другой орган законодательства не окажется столь авторитетным, какорган, в который необходимой составной частью входит народное представительство в действительном смысле этого слова.
ЛЕКЦИЯ ВТОРАЯ
Закон и управление в абсолютной монархии
История абсолютных монархий подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным. Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII века. В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том, «чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка». Манифест 1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства «по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и не-применяемых основаниях закона». В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих» (ст. 47).
Однако при отсутствии организационного обособления законодательства от управления это начало на самом деле не было сколько-нибудь последовательно проведено. Государь совмещал в своем лице всю полноту и законодательной, и правительственной власти. И он, естественно, избегал связанности законом в тех актах управления, которые исходили непосредственно от него (это так называемые акты верховного управления). Раз закон — общее правило, то конкретные дела, подходящие под это правило, должны были бы решаться по закону. На самом деле установился иной порядок, с которым нас знакомит ст. 70 старых Основных Законов (по изд. 1892 г.): «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих». Благодаря смешению властей начало подзаконное™ теряло силу и в таких актах управления, которые не исходили непосредственно от Государя (акты подчиненного управления). Уч- Е реждение Министерств постановляло: «но считать превышением власти, когда министр особенно да какой-либо случай был Верховной Властью уполномочен» д
НАСЛЕДИЕ
qqq %"7^ЕСТНИК
238 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ ПЗ) университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
(ст. 209), Высочайшее уполномочие открывало полную возможность не считаться в государственном управлении с требованиями закона. К тому же практика толковала это право монарха разрешать отступления от закона (право диспенса-ции) весьма широко: если уполномочия на отступления от закона не было дано вперед, достаточно было потом получить одобрение неправомерного действия, и должностное лицо, преступившее закон, избегало всякой ответственности. Таким образом, всякое противозаконное действие правительственного органа Высочайшим уполномочием и даже последующим одобрением могло быть обращено по прежнему нашему законодательству в правомерный акт управления.
Подзаконность актов управления по действующему праву
Основные Законы 23 апреля 1906 г. определенно провели у нас организационное обособление законодательной власти от власти управления. Согласно ст. 7, «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». И вместе стем, как определяет ст. 86, «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора». Таким образом власть законодательная может осуществляться не иначе, как при участии народного представительства, тогда как «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (ст. 10).
С обособлением органов законодательства от управления Высочайшая воля сообразовываться в управлении Империей Российской с законом получает действительную возможность осуществиться. Конечно, для укрепления законности в государственном управлении необходимы, как будет дальше выяснено, еще и другие условия, но, во всяком случае, краеугольный камень для этой цели у нас положен.
Начало законности проводится нашим действующим законодательством, по общему правилу, как в верховном управлении, так равно и в делах подчиненного управления. Для важнейших дел верховного управления начало подзаконное™ у нас определяется в ст. 11 Основных Законов: «Указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления» (т. наз. организационные указы), «а равно повеления, необходимые для исполнения законов» (исполнительные указы), Государь, в порядке верховного управления, издает «в соответствии с законами». Такие же правила мы имеем в Основных Законах и для подчиненного управления. Так, по ст. 10, в делах управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Государя, «согласно закону», подлежащим местам и лицам, «действующим Его Именем и по Его повелениям». Связывая себя этой оговоркой «согласно закону», Государь выражает свою Высочайшую волю не уполномочивать органов подчиненного управления в нарушение законов. Органы подчиненного управления вправе издавать указы в развитие и восполнение закона (такназ. распорядительные указы), но не иначе, как на основании особого на то уполномочия законом, и с тем, чтобы и по своему содержанию издаваемые ими указы оставались в пределах закона. Эти требования выражены у нас в ст. 122 Основных Законов: «Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам».
ВЕСТНИК Елистратов А. И.
университета Административное право
имени O.E. Кутвфина(МПОА)
Право диспенсации
Право диспенсации, в смысле власти монарха разрешать, по своему усмотрению, отступления от закона, наши Основные Законы устраняют. «Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу», определяет ст. 94. С этим началом делается несовместимым правило старого уклада о том, что Высочайший указ отменяет по тому делу, по которому он последовал, действие законов общих: бывшая ст. 70 Основных законов 1892 г., пропускается в Основных законах 1906 г. Также последовательно исключается и ст. 209 Учр. Мин. в Продолжении к Своду Законов 1906 г.
В настоящее время Государь вправе давать диспенсации только в тех случаях, когда он на это особо уполномочен законом. Дела по диспенсациям, подлежавшие ранее ведению Комитета Министров, теперь, с упразднением Комитета Министров по Указу 23 апреля 1906 г., отнесены у нас к ведомству Совета Министров. К числу этих дел принадлежат между прочим дела о назначении повышенных пенсий, об утверждении уставов акционерных компаний и некоторые другие.
Акты правительства
Начало законности на всю область государственного управления у нас, однако, не распространяется. Показанное управление приходится отличать от правительственной деятельности, протекающей за пределами правопорядка. Акты этой деятельности мы называем актами правительства, в отличие от подзаконных актов управления. Мысленно можно представить идеальное государство, где право проникает все государственное управление, где все государственное управление под-законно. Но историческая действительность такого полного господства законности не дает. Даже в условиях конституционного уклада, означающего наивысшее исторически достигнутое торжество законности, правительство связывается законом далеко не во всех отраслях своей деятельности. За пределами правового порядка остаются в большей или меньшей мере дипломатические сношения, командование войском, ведение войны, назначение и увольнение министров, пожалование титулов и других государственных отличий и т.д. По мере того, как упрочивается влияние народного представительства в созидании права, кругдел, в которых правительство не связано законом, постепенно сокращается.
В России попытка отграничения подзаконных актов управления от актов правительства сделана Основными Законами 1906 г. Основные Законы противополагают именно деятельности монарха «в порядке верховного управления» «указы и повеления Государя Императора, непосредственно им издаваемые» (ст. 24). Верховное управление, как и подчиненное, устраняется на началах законности, — напротив, те области государственной жизни, которые регулируются указами, «издаваемыми непосредственно Государем», остаются за пределами правового порядка.
Круг дел, подлежащих правительственному усмотрению Государя, очерчен ^ в наших Основных Законах весьма широко. Сюда относятся: внешние сноше- О ния, договоры с иностранными государствами, объявление войны и заключе- х ние мира; командование армией и флотом; назначение и увольнение министров п и других высших должностных лиц; пожалование титулов, орденов и других го- ^
сударственных отличий, а также прав состояния; объявление местности на во-
5/2016
m
НАСЛЕДИЕ
>
олп ™7^ЕСТНИК
240 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ ПЗ) университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
енном или исключительном положении; чеканка монеты; управление личными, государевыми и удельными имениями; устройство Императорского Двора; помилование, а также сложение казенных взысканий и вообще дарование милостей, когда сим, однако, не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права (ст. 12 — 17,19 —21 и 23).
Кроме того, «под непосредственными Высочайшими Их Императорских Вели -честв повелениями» состоит ведомство учреждений Императрицы Марии. Деятельность этого ведомства определяется непосредственными повелениями не только Государя Императора, но также и Государыни Императрицы. Об этом изъятии дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления наши Основные Законы определенным образом не упоминают. Оно подойдет под «дарование милостей» (ст. 23) в той мере, поскольку дела управления ведомством Императрицы Марии, как полагает Н. М. Коркунов, не суть в собственном смысле дела государственного управления, а скорее дела царской благотворительности. Однако в данном ведомстве сосредоточено обширное просветительное дело; в пользу учреждений этого ведомства взимаются особые налоги. Таким образом, это изъятие дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления недостаточно согласовано с нашими Основными Законами.
Итак, отношения между правящей властью и обывателями по действующему праву могут определяться законом, подзаконными актами управления и актами правительства, подлежащими непосредственному усмотрению монарха. К этим формам государственной деятельности следует еще присоединить чрезвычайные указы.
Чрезвычайные указы
Чрезвычайные указы это постановления с временной силой закона, издаваемые правящей властью во время перерыва в занятиях законодательных палат. Чрезвычайный указ отличается от закона: закон издается монархом в единении с народным представительством. Чрезвычайный указ исходит от одной правящей власти. Но чрезвычайный указ не есть и акт управления: он не подзаконен, как указы организационные, исполнительные и распорядительные, но обладает временно силой закона. Чрезвычайный указ является законом по своей силе и актом управления по порядку издания. Чрезвычайный указ следует отличать и от актов правительства; это не правительственное усмотрение монарха в определенных, изъятых от действия правового порядка, областях: содержанием чрезвычайного указа может быть, — за некоторыми (правда, существенными) исключениями, — любой предмет, относящийся к ведомству законодательных учреждений. И, вообще, чрезвычайный указ не составляет выражения «воли и усмотрения» монарха: он может издаваться правящей властью лишь при наличности определенных условий, и его действие во времени строго ограничивается известными пределами.
Чрезвычайный указ не представляет собой чего-либо необходимого в укладе современных государств. Напротив, большая часть европейских государств обходится без чрезвычайных указов (Англия, Франция, Бельгия, Швейцария и др.). В случаях необходимости принять экстренную меру, выходящую за пределы законных полномочий правящей власти, в перерыв между сессиями парламента ускоряется созыв последнего.
ВЕСТНИК Елистратов А. И.
университета Административное право
имени O.E. Кутефина(МПОА)
Наши Основные Законы следуют примеру австрийского права, допускающего в подобных случаях применение чрезвычайного указа. Условия и порядок издания чрезвычайного указа определяются в ст. 87 Основных законов. Чрезвычайный указ, по этой статье, может быть издан не иначе, как лишь во время прекращения занятий Государственной Думы, и только при наличности «чрезвычайных обстоятельств». Впрочем, что считать «чрезвычайным обстоятельством», ст. 87 не поясняет, открывая, таким образом, простор усмотрению администрации. По своему содержанию чрезвычайный указ может касаться любого предмета, требующего обсуждения в порядке законодательном. Но, как определенно указывает ст. 87, чрезвычайная мера не может «вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу». Новый избирательный закон 8 июня 1907 г. не мог быть издан по ст. 87. Как объясняется в Высочайшем манифесте оттогоже числа, он издан авторитетом «Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической власти Русского Царя».
Чрезвычайный указ издается Государем по представлению Совета Министров. За нарушение условий, при которых может быть принята чрезвычайная мера по ст. 87, ответствует Совет Министров — пред Государем (ст. 128),
Чрезвычайный указ имеет только временное действие. Действие чрезвычайной меры прекращается, 1) если правительством не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или 2) если этот законопроект не примут Государственная Дума или Государственный Совет. В случае непредставления законопроекта чрезвычайный указ теряет, таким образом, силу с истечением двухмесячного срока со времени возобновления занятий Государственной Думы. В случае непринятия правительственного законопроекта одной из законодательных палат действие чрезвычайной меры прекращается с момента его отклонения одной из палат.
Итоги
В заключение изложим в немногих словах те выводы, которые можно сделать на основании прочитанных лекций. Для того чтобы разрешить задачу административного права, — упорядочить публичные отношения, — надо вытеснить систему усмотрения власти: в основу отношений между органами управления и обывателями надо положить правовой принцип, начало законности. Чтобы государственное управление стало подзаконным, необходимо обособить органы законодательства от органов управления. Сила закона, как руководящего начала для управления, зависит при этом от авторитета законодательного учреждения. Подобающий же авторитет законодательное учреждение приобретет, если оно, действительно, осуществит теснейшее единение монарха с народным предста- 5 вительством. Значение законности в управлении ослабляется тем более, чем ^ шире та область правительственной деятельности, где вместо закона действует О усмотрение правящей власти. Ослабляют значение законности и чрезвычайные х указы, так как они издаются органами управления, но имеют временную силу за- п кона и, таким образом, представляют собой продукт смешения властей. Развитие ^
административного права, как регулятора отношений между правящей властью Е
НАСЛЕДИЕ
оло ™7^ЕСТНИК
242 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ ПЗ) университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
и гражданами в делах государственного управления, зависит, следовательно, от сокращения области актов правительства, от умеренного пользования правящей властью чрезвычайным указом и от укрепления авторитета закона и народного представительства.
ЛЕКЦИЯ ТРЕТЬЯ
Отрасли управления
Содержание и характер тех отношений, которые возникают между правящей властью и гражданами, зависят от различных задач, преследуемых государственным управлением. Важнейшими задачами государственного управления являются: обеспечение внутренней безопасности и благосостояния граждан; вооруженная защита государства; упорядочение отношений данного государства с другими государствами; обеспечение населению правосудия в делах гражданских и уголовных; урегулирование положения церкви в государстве и, наконец, изыскание и распределение материальных средств для государственных целей. Соответственно этим задачам можно различать в государственной деятельности: внутреннее управление, военное управление, управление внешними делами, управление судебное, церковное и финансовое. Наука административного права изучает, по преимуществу, только те отношения, которые возникают между правящей властью и гражданами в делах внутреннего управления. Изучение прочих отраслей государственного управления составило предмет особых наук: военного права, международного права, гражданского и уголовного процесса, церковного права и финансового права.
Понятие о полиции
Внутреннее управление задается обеспечением внутренней безопасности и благосостояния. В период абсолютизма внутреннее управление обозначалось понятием полиции. Слово «полиция» повторяет греческое поЛ|ша (от поЛ|£ — город, ср. Константинополь). Так называлось у греков учение о том, как устраивать городские дела, как управлять городом; а так как город был средоточием тогдашней государственности, то это было искусство государственного строительства вообще. То, что греки обозначали словом поЛ|ша (городское дело), римляне стали называть геэриЫюа (дело общественное): по своему происхождению «полиция» и «республика» ближе, чем родные сестры; это просто разные названия для одного и того же предмета. Однако в настоящее время с понятием полиции у нас обыкновенно соединяется несколько иное представление. Это изменение зависит от тех своеобразных условий, в которых дело устроения внутренней жизни страны оказалось в эпоху абсолютизма.
Полиция в период абсолютизма
В Средние века, — в феодальный период развития европейских народов, — государство не уделяло почти никаких забот обеспечению внутренней безопасности и благосостояния: эти заботы осуществлялись в той или другой мере не
ВЕСТНИК Елистратов А. И.
университета Административное право
имени O.E. Кутефина(МПОА)
государством, но лишь частными усилиями городов, церкви, отдельных землевладельцев и т.д. Верховная государственная власть, которая едва еще начинала укрепляться, первоначально была занята всецело ограждением внешней независимости государства.
Но, по мере подчинения себе феодальных землевладельцев, по мере собирания земли, королевская власть, делаясь более прочной внутри государства, неизбежно встретилась с необходимостью взять в свои руки заботы и о внутреннем благосостоянии и безопасности. Этим путем власть абсолютного монарха приобретала известную опору в населении. Подавляя своим вмешательством во внутреннюю жизнь государства частный почин феодалов, церкви и городов, королевская власть получала, таким образом, возможность еще более усилить свое могущество.
Задачи полиции, — деятельности, направленной на обеспечение условий внутренней безопасности и благосостояния, — абсолютный монарх возлагает на своих чиновников. Верховная государственная власть, только что сложившаяся посредством подчинения себе землевладельцев, городов, — вообще, всех влиятельных элементов общества, не могла опереться в осуществлении полицейских задач на эти силы, тянувшие врозь. Сосредоточив в своем лице всю полноту государственной власти, абсолютный монарх начинал смотреть на государство, как на нечто, воплотившееся в одной его личной воле: «государство — это я», говорит Людовик XIV. При таких условиях, разумеется, не в обществе, но лишь в своих чиновниках он мог найти покорных служителей для исполнения полицейских задач.
Эвдемонизм
В своем стремлении облагодетельствовать народ по собственному пониманию и собственными средствами, абсолютный монарх усваивает взгляд на своих подданных, как на лиц несовершеннолетних, не могущих понимать, в чем заключается их собственное благо. Слабое развитие общества, тьма и невежество, окутывавшие широкие массы населения, дают известное основание для этой уверенности. Необходимость принудительно доставлять благосостояние обществу находит свое философское обоснование и оправдание в учении эвдемонистов. По этому учению, люди в незапамятные времена заключили для прекращения взаимной вражды государственный договор: в силу этого договора они передали обеспечение и развитие свойств, вытекающих из разумной природы человека, государству. Высшую цель государства должно вследствие этого составить всеобщее благо, всеобщее счастье (по греч. — ¿ибафОУГа). Средство к достижению этого всеобщего благополучия — неограниченная власть монарха. Эта философия эвдемонизма, нашедшая особенно яркое выражение в ученых трактатах Томазия и Христиана Вольфа, идейно б затушевывала принудительный, насильственный характер полицейского вме- ^ шательства. Можно ли, в самом деле, говорить о принуждении, когда государ- ^ ство задавалось ничем иным, как влечением людей к совершенствованию, X к благополучию, к счастью, — когда это совершенствование, благополучие, п в свою очередь, составляло не что иное, как естественную задачу и цель каж- д
дого человека?
5/2016
m
НАСЛЕДИЕ
>
™7^ЕСТНИК
244 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ ПЗ) университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Полицейская опека
Исходя из представления о незрелости подданных, государственная власть занимающей нас эпохи в своей полицейской деятельности неизбежно становилась к населению в положение опекуна. Но при этом опекающая власть менее всего заботилась о том, чтобы прежде всего поднять уровень народного развития. По совету Зонненфельса, сочинение которого по полицейской науке до сороковых годов прошлого столетия считалось официальным руководством в австрийских университетах, обучать население более, чем чтению, письму и арифметике, следует лишь в той мере, в какой это необходимо для замещения образованными людьми должностей государственной службы. «Излишество учащихся весьма ясно усмотреть можно, когда множество их сравнится с немногими должностями, в которые они со временем могут употреблены быть. Сие сравнение уверит каждого в необходимости число оных ограничить и будущему их определению сделать соразмерным. Люди, которые молодость свою проживают в училищах, привыкши к покойной учености, делаются ленивыми к ручным работам. Почему надлежит не всех, даже и тех, которые превосходнейшие дарования имеют, допускать к учению». Подъем общественного самосознания и самодеятельности не только не составлял задачи полиции, но противоречил одному из основных требований благочиния. Не рассчитывая на «самопроизвольное повиновение» подданных, какого, по мнению того же Зонненфельса, нельзя ожидать «и при самых мудрейших законах» полиции, абсолютизм должен был основывать повиновение обывателей «на невозможности сопротивления»: «Чего ради благочиние должно наблюдать, дабы никакое состояние или никакой гражданин в особенности не мог возрасти до вредной общему благосостоянию силы, а через то б и не воспротивился начальствующей власти». При таких условиях полицейская опека должна была проникать во все углы и подробности народной жизни. Регламент Главному Магистрату 1721г., изданный у нас три года спустя после учреждения первой полицейской должности (должности генерал-полицмейстера в С.-Петербурге), определяет задачи полиции следующим образом: полиция «споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишества в домовых расходах и все явные прегрешения, призревает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках: вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
И что есть обывателю, и во что ему одеться, как показаться на улице, какжить, а главное — как думать и проявлять свою мысль — во всем этом его должна была опекать полиция. По части пищи западные ученые того времени рекомендовали устраивать для народа угощение в торжественные дни,— «но не слишком много лакомств» (Вольф). По указу Николая I, людям «в обыкновенном крестьянском
ВЕСТНИК Елистратов А. И.
университета Административное право
имени O.E. Кутефина(МПОА)
одеянии, как то: в армяках, смурых кафтанах и нагольных тулупах», в харчевнях отнюдь не давать таких аристократических блюд, как «индейки, каплуны, пулярки, цыплята, дичь всякого рода, и из числа живой рыбы: стерлядь, осетрину и белужину» (Указ 1835 г.). По указу Александра и, вход в гостиницы, ресторации и трактиры дозволяется только людям «в пристойной одежде и наружной благовидности»; «солдат же и людей в ливрее» в эти заведения впускать запрещалось. Экипажи для езды па городам дозволялось иметь только людям благородным. Первогильдейский купец мог, по указу 1807 г., ездит «четвернею», но второй гильдии —только парой, а третьей — не мог ни зимой, ни летом впрягать более одной лошади. Излишних лошадей предписывалось на месте отпрягать и ямских отдавать обратно извозчикам, а собственных продавать и деньги отсылать на дело призрения бедных.
Живым памятником, характеризующим полицейскую регламентацию в рассматриваемый период, является у нас Устав о предупреждении и пресечении преступлений (Свод законов, т. XIV): «Полиция охраняет между всеми, в городе живущими, хотя различных вер, доброе гражданское согласие, мир и тишину» (ст. 68). «Полиция имеет попечение, чтобы молодые и младшие почитали старших и старых, чтобы дети повиновались родителям, а слуги — своим господам и хозяевам» (ст. 122). «Полиция имеет надзор, чтоб никто в противность должного послушания законным властям ничего не предпринимал. Она пресекает в самом начале всякую новизну, законам противную» (ст. 119).
В области хозяйства полицейская регламентация ближайшим образом поддерживалась экономическим учением меркантилизма. Отождествляя богатство с деньгами, меркантильное учение вело к спекуляциям, которые в конечном итоге приводили не к обогащению, но к упадку народного хозяйства, К тому же, ведя меркантильную политику, государство заботилось не столько о подъеме экономического благосостояния народа, сколько об увеличении государственной казны, остававшейся в распоряжении абсолютного монарха.
Историческое значение полиции
Связывая самодеятельность обывателя, полиция была, конечно, бессильна доставить благосостояние широким слоям населения. Тем не менее, известную историческую роль она так или иначе сыграла. Историческое значение полиции лежит в том, что она способствовала укреплению государственного начала. Проникая в самую глубину самостоятельных ячеек феодальной эпохи, полиция несла и утверждала повсюду верховенство единой государственной власти.
Но, подавив силой принуждения центробежные элементы средневековья, полиция не могла составить прочной основы для дальнейшего развития государства. Полицией достигалась в лучшем случае лишь «невозможность сопротивления» государственной власти со стороны обезвреженных мерами благочиния обывателей. Между тем сами полицеисты признавали, что «твердейшим основанием» повиновения частных лиц государству в лице его верховной власти «есть неоспоримо свободное покорение каждой воли особо, которое поддерживается очевидной добротой законов» (Зонненфельс). Для того, чтобы вызвать «самопроизвольное повиновение» граждан закону, необходимо было заменить полицию, с ее характерными свойствами правительственной опеки
НАСЛЕДИЕ
оле "ТОЕСТНИК
246 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ Пз) университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
над безличными обывателями, более совершенными методами управления, рассчитанными на подъем общественного самосознания и общественной самодеятельности.
Перелом
В эволюции государства ступень полицейской опеки или т. наз. полицейского государства уступает место высшей ступени правового государства. Абсолютную монархию сменяет конституционный уклад.
Как на причину перелома, указывают на изобретение паровой машины Уатта в 1775 г. и на переход от натурального хозяйства к товарному. Освобождение от полицейской опеки в области хозяйства было насущной потребностью для новых форм экономического быта: экономическая свобода, — лозунг физиократов и манчестерской школы (Адам Смит), — составляла первостепенное условие для беспрепятственного развития капитализма.
Переворот в хозяйстве составлял, несомненно, важную, но не единственную причину перелома в государственном укладе: свою роль здесь сыграло и влияние городского населения и, в частности, интеллигенции. Да и вообще обыватель раньше или позже должен был духовно вырасти,—и пеленки полицейской опеки должны были стать для него тесными.
В Англии конституционный уклад укрепился с развитием капитализма, но воз-ники оттенил абсолютную монархию еще в XVII веке. Здесь перелом совершался постепенно... Напротив, —тяжелым путем революционных катастроф во Франции. Девятнадцатый век был веком конституционных побед на Западе. Начало двадцатого века открывает переход от полицейского государства к правовому и на Востоке.
Кантианство
Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив). Отсюда неотъемлемые свойства (атрибуты) граждан: свобода, ограниченная только такими законами, в создании которых гражданин участвовал своим голосом; юридическое равенство и гражданская самостоятельность, заключающаяся в том, что своим существованием и самосохранением гражданин обязан своим собственным силам, а не чьему-либо усмотрению. Таким образом, патриархальный уклад полицейского государства был осужден безусловно как «самый больной деспотизм, какой только можно себе представить».
Внутреннее управление в правовом государстве
В правовом государстве тяжесть государственной власти в большей или меньшей степени переносится с личности монарха на население. Поскольку задачи внутреннего управления осуществляются в порядке законодательном, общество участвует в их выполнении в форме народного представительства.
в
ЕСТНИК Елистратов А. И.
университета Административное право
имени O.E. Кутефина (МПОА)
Для дальнейшего осуществления этих задач подзаконной деятельностью, рядом с правительственными органами, развиваются органы общественного управления. По мере того, какнаселение приобретает участие в государственной власти, обыватель из безличного объекта для полицейских мер правительства превращается в гражданина. Он становится определенной единицей, не поглощаемой в своей индивидуальности государством. За ним признается известное «святое святых», — определенная сфера свободы, куда власть не вправе вторгаться. Опираясь на граждан, правовое государство должно последовательно признать подъем инициативы и самодеятельности в населении за лучшее средство для достижения общественного благосостояния.
Однако предоставив разумению и энергии граждан заботы о наилучшем удовлетворении своих потребностей, современное государство мало-помалу проникается сознанием того, что начало невмешательства отнюдь еще не разрешает проблемы общественного благополучия. Необходима поддержка со стороны государства, когда силы и средства отдельных лиц и их соединений недостаточны для удовлетворения потребностей индивида в существовании, достойном человека. Задача этой поддержки достигается обыкновенно уже одной попечительной деятельностью государства, чуждой какого-либо принуждения: указаниями, поощрениями, пособиями, устройством общедоступных полезных для народа учреждений и т.д. Полиция, в смысле принудительного вмешательства, получает при таких обстоятельствах здесь — в деле обеспечения условий благосостояния — значение крайнего средства. Так, принудительность признается целесообразной в деле начального обучения, в деле страхования на случай болезни, инвалидности, старости и т.д. Для обеспечения же условий безопасности и порядка полицейское принуждение и в правовом государстве применяется весьма широко.
Итак, внутреннее управление в правовом государстве становится совершенно отличным по своему характеру от полицейской деятельности в период абсолютизма. Впрочем, в действительной жизни грань между различными ступенями политического развития проявляется далеко не с такой определенностью, как в теории. Уже в период абсолютизма создаются органы самоуправления, открывается известный простор для экономического почина населения (устранение регламентации производства, ослабление системы монополий и т.д.) и возникает попечительная деятельность государства, чуждая полицейского принуждения. И с другой стороны, в государстве правовом правительственные органы нередко продолжают играть преобладающую роль во внутреннем управлении, а личная самодеятельность граждан долгое время парализуется полицейскими мерами в таких ее коренных условиях, как свобода печати, собраний и обществ.
