CC BY
67
218
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
ввошаин шивврео'П'з™
имени QE. Кутафина (МГЮА)
А. И. Елистратов1
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО2
(фрагменты)
ЛЕКЦИЯ ПЕРВАЯ
Задача административного права и ее общественное значение
Административное право задается целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления (слово «административный» происходит от латинского administration — управление). Задача административного права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного сколько-нибудь значащего уголка этой жизни. В те или иные отношения с правящей властью мы по необходимости вступаем буквально на каждом шагу, — даже, может быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по почте письмо, отправляя телеграмму, мы тем самым завязываем определенные отношения с правящей властью. Говорим по городскому телефону — и уже входим в известные отношения с государственной властью, так как город так же, как и правительственные учреждения, — орган государственного управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящей властью захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, — и даже более того, когда мы просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или вообще государству. И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы вступать в какие-либо отношения с государством, вы вынуждены вступать в эти отношения. Публичные интересы, которые преследует государство, заставляют его интересоваться вашим передвижением, поведением, вашим взаимным общением друг с другом. И я своей публичной речью и вы своим пребыванием здесь вступаете в известные отношения с правящей властью... Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений, мы не можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения были упорядочены, урегулированы. Значение этого упорядочения еще более уясняется, если мы остановим внимание на некоторых особенностях публичных отношений по сравнению с частными отношениями. Частными отношениями мы называем отношения отдельных лиц между собой, — семейные и имущественные отношения, слагающиеся на почве их частных интересов. Публичные отношения — это отношения между представителем государственной власти и обывателем. Их содержанием является публичный интерес — интерес государственной власти. Особенность публичного отношения состоит между прочим в том, что здесь одним из участников отношения выступает государственная власть. Это наш постоянный партнер в публичных отношениях. В частных отношениях у нас всегда остается большая или мёньшая свобода для выбора контрагента, т.е. того лица, с которым мы вступаем в то или иное семейное или имущественное отношение (выбор жены, мужа; наем квартиры у того или
1 Аркадий Иванович Елистратов (1873—1955) — правовед, доктор полицейского права, проректор Московского университета (1911—1913). Областью научных интересов были государственное и административное право, местное управление, взаимоотношение органов управления с гражданами, социальные аномалии.
Печатается по: Елистратов А. И. Административное право : лекции. М. : Типография т-ва И. Д. Сытина, 1911.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗиа
имани D.E. Кутафина (МГЮА]
Елистратов А. И.
Административное право
другого домохозяина; забор товара в той или другой лавке и т.д.). Перемена контрагента в публичных отношениях возможна разве лишь путем перехода в подданные другого государства, но это и затруднительно и не всегда допустимо по закону.
Вред от неупорядочности отношений
Как могут быть упорядочены отношения между правящей властью и в делах государственного управления? Для решения этого вопроса сперва следует выяснить: когда мы считаем эти отношения неупорядоченными. Публичные отношения неупорядочены, если они определяются усмотрением органов правящей власти. Это усмотрение может быть, конечно, и благоусмотрением, — усмотрением, выгодным для тех или других лиц либо при тех или иных обстоятельствах. У многих из нас, вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на благодетельность системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по благоусмотрению данного агента правящей власти, нам дозволено сделать то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить о всевозможных театральных и железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных и пр. Но если система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях выгодной, она, во всяком случае, гибельна с общественной и государственной точек зрения. Усмотрение по самому своему существу, по природе своей, капризно, неопределенно, неустойчиво. Система усмотрения связывает самодеятельность обывателя, убивает его инициативу, — его почин, обезличивает его. Стоит ли устраивать общество, школу, промышленное предприятие, когда их существование будет зависеть от доброй воли того или иного органа правящей власти. Система усмотрения гибельна и для государства. Залогом могущества государства является единство государственной воли. При системе усмотрения воля государства неизбежно расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей власти обессиливаются на местах. Для обывателя государственная власть делается тождественной с ее представителями на местах. Идея государственности затемняется; развивается нездоровая склонность к беспорядку и анархии. Система усмотрения подрывает в населении чувство права и справедливости, так как со справедливостью несовместим даже и самый благожелательный произвол. Система усмотрения порождает в обывателе недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной поддержкой со стороны населения. В итоге — взаимное противодействие, антагонизм, и невознаградимые потери с обеих сторон.
Путь к упорядочению
Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено правом. В основу отношений между правящей властью и обывателем должны быть положены общие правила, наперед установленные государственной властью для всех случаев данного рода. Это — юридические нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона. Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как наперед для всех случаев данного рода установленное правило. В публичных отношениях, опирающихся на закон, легче избежать страстности, личного раздражения, каприза, которым поддается и решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характе- И ризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило, публикуемое во все- х общее сведение. Благодаря этим достоинствам, строгость закона следует предпочесть е обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пусть строгий закон, но все же закон! g
Разрешить задачу административного права — упорядочить посредством за- m кона отношения между правящей властью и обывателями — нелегко. Закону в пуб- НАелтдит
2/2014
>
220
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
ввоинин ^УШИВВРЭИ'й'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
личных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях. Сторонами в частноправовом отношении являются отдельные частные лица. Здесь стороны могут быть неравными одна другой по силе, но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять свои предписания. В публичных отношениях между правящей властью и обывателем одной из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое себя.
Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли вообще допустить, при таких условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях? Государственная власть, — верховная власть в государстве, — суверенна, т.е. ни от кого независима и никому не подчинена. Она является творцом и источником права. Каким же образом это право может связать ее самое?
Правовая связанность государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным или, что то же, подзаконным по мере того, как законодательная функция — задача издания законов — различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.
Однако если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей власти.
Недостаточно также и простого образования особого органа для законодательной деятельности. Необходимо, чтобы этот орган был авторитетен: ведь он должен служить выражением воли государства. Он должен поэтому быть не досадным придатком в системе государственных учреждений, но ее необходимой составной частью. Он должен быть не спорным местом в государственном укладе, но его фундаментом, скрепленным всею мощью государства.
Наиболее надежным образом обособление органов законодательства и управления достигается в государстве конституционном. Органом законодательства в представительной монархии является монарх в единении с народным представительством. Участие в законодательстве народного представительства явственно ограничивает закон от подзаконных актов управления. И если государственная власть желает опереться на действительно твердое, непоколебимое основание своего могущества — на население, на общество в составе всех его политически зрелых элементов, то, конечно, никакой другой орган законодательства не окажется столь авторитетным, как орган, в который необходимой составной частью входит народное представительство в действительном смысле этого слова.
